行政學的研究對象和性質行政的基本界定1.行政的概念“行政”二字，在中國已有久遠歷史。在距今兩千多年前撰寫的《左傳》中，就有“行其政事”、“行其政令”的記載。在距今約三百多年前撰寫的《綱鑒易知錄》中，也有“召公、周公行政”的記載。這些史籍中出現的“行政”概念，其含義很清楚，是指管理國家的政事。所以在中國通用的詞典里，“行政”被界定為國家政務的管理。與此同時，在國外，也很早就出現了與中文中“行政”相似的詞匯。兩千多年前，古希臘學者亞里士多德就使用過“行政”一詞?，F今國際普遍采用的《社會科學大辭典》，對“行政”(Administration)的解釋就是：管理國家事務。在行政學中“行政”是個基本的概念。然而，對于什么是行政，人們歷來有不同的解釋。西方學者對“行政”概念的界定主要有如下四種角度及觀點：(1)從小政府(即行政部門)的角度將行政看做政府組織中的行政部門的業務活動(如魏勞畢);(2)從國家職能的角度將行政視為國家意志的執行，是推行政府職能的活動(如古德諾);(3)從管理的角度將行政定義為，通過運用組織、領導、計劃、協調、控制等手段，有效地處理公務和政務的活動(如懷特);(4)從公共政策的角度，將行政理解為制定和執行政策的活動(如戈德特納)。拋開西方學者的這些定義的差別不說，在他們眼里，“行政”的概念似乎包含了如下的基本內容：(1)它有特定的主體，或者是廣義的政府即國家(包括立法、行政、司法三個部門)，或者是狹義的政府即國家行政部門;(2)它是一種活動和過程，包括了組織、領導、計劃、協調、控制等環節或手段;(3)它有特定的目的或目標，或者為了推行政務或公務，或者為了制定和執行政策，實現特定的公共目標;(4)它是一個有別于私人管理領域的領域，即以政府的政務或活動為對象。我國學者對“行政”要領的界定多受西方學者的影響。也有學者根據馬克思的觀點，將行政看做國家的組織活動(這種定義原則上把行政活動的主體看做是國家)。有的學者把行政主體限定在小政府即行政部門上，有的則擴展到整個國家系統及黨組織的系統，因而有“大行政”和“小行政”之別。這兩種行政觀各有其合理性。綜合各家學說，我們對行政這一概念可以作如下界定：行政是國家權力機關的執行機關(即國家行政機關)行使國家權力，依法管理國家事務、社會公共事務和行政機關內部事務的活動。從這個定義可以看出，“行政”概念的外延是國家、政府，但主要是行政(執行)部門;其內涵則是國家或政府的公共事務管理活動及其過程。這個定義試圖將大行政和小行政結合起來，既強調行政學以政府行政部門的活動作為研究重點，又適當考慮其他國家機關的公共管理活動。后者可以作為行政學研究的廣闊背景和參照系，這也考慮到我國行政管理的某些特點。2.行政的特點作為一種特殊的社會管理活動，行政有其自身的特點：(1)執行性。行政是國家權力機關的執行機關的活動，其主體的執行性決定了它表現為對決策任務的執行與完成。在我國，行政機關從屬于國家權力機關，是國家權力機關的執行機關，在實施行政管理過程中，必須以執行黨和國家權力機關的路線、方針和政策為前提，做到有令必行，雷厲風行，講求效率。(2).政治性。馬克思主義認為，政府機關是經濟上占統治地位的階級為實現其階級使命而建立起來的組織;國家機關把統治階級的意志上升為法律規定來進行活動，實現國家的統治職能。行政機關的使命是執行國家權力機關的意志，國家權力機關具有強烈的階級性，行政機關也不例外。社會主義國家的行政機關是人民政府，主要通過大量的組織工作來保證國家的安定團結和社會主義現代化建設事業的發展。因此，我國的行政管理者要提高社會主義政治覺悟，牢記為人民服務的宗旨，以公仆的態度為人民“行”好“政”。(3).權威性。權威是指把一部分人的意志強加于另一部分人，是以服從為前提的。國家是階級統治的工具，是最有權威性的東西。行政管理活動是以國家名義進行的、代表國家并以國家強制力為后盾的。一切被管理對象，對行政機關及其工作人員的管理行為都有服從的義務。但行政機關在執行任務時也必須依法行政，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。這種法制性集中體現了行政的權威性。為了加深對行政的理解，我們有必要對行政與幾個相關概念的關系作簡要的分析。(1).行政與政治。政治與行政同是歷史的范疇，但在相當長的時間里，兩者都沒有明顯的界限?！罢焙汀爸巍睂嶋H上包含了政治與行政兩方面的意思。近代資本主義國家產生后，隨著政府職能的分化，兩者的區分才引人注目并且成為必要之舉。在西方，最早論述政治與行政的區別，從政治與行政分離的角度來解釋行政的是美國行政學家威爾遜和古德諾。他們在論述政治與行政的區別時，雖然具體表述方式不同，但都蘊涵了“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”的觀點。凡屬執行國家意志的管理部門及其管理活動，都是行政。顯然，這種分離的觀點不能為人們所普遍接受。政治與行政同是社會歷史現象，都是建立在一定經濟基礎之上、為一定經濟基礎服務的上層建筑。兩者既密切聯系又有一定的區別。政治的實質是階級之間的關系，其核心是國家政權;而行政正是以國家政權為后盾、以維護和鞏固國家政權為根本任務的。因此，政治主導行政，行政從屬于政治。行政不可能不表現國家意志，其執行也不可能不體現政治。行政的目標、職能、行為和活動，都在不同程度上具有政治屬性。政治與行政難以截然分開，尤其是在當代政治經濟一體化、經濟政治化、政治經濟化的趨勢日益加強的情況下，更是如此。(2).行政與立法、司法。西方資產階級政治學理論從“三權分立”的角度來解釋行政，把國家權力體系分為立法權、司法權和行政權，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使，因此，認為行政就是與立法、司法并立的“三權”之一?！叭龣喾至ⅰ钡膰覚嗔Y構形式實質上是資產階級國家的政權組織形式。我國實行的是人民代表大會制的政權組織形式。在這種形式下，國家權力結構形式表現為：全國人民代表大會是國家最高權力機關，行使立法權;國務院和地方各級人民政府行使行政權;審判機關和檢察機關行使司法權。但我國的國家行政機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產生，并對其負責、接受其監督。因此，在尊重國家權力的統一性、不可分割的前提下，立法、司法、行政是國家權力的三大系統，行政是有別于立法和司法的一種國家權力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。(3).行政與管理。從管理功能的角度來解釋行政的學者認為，一切管理都是行政，國家管理機關、一切營利與非營利的公共管理機關、私人企業管理機構及其活動，毫無例外地都屬于行政。特別是20世紀初期的科學管理革命，使一般管理與行政機關的管理相互融合，表現在把行政活動理解為純粹的技術和程序，試圖找到符合所有管理活動的基本原則和方法。同時把行政概念擴大到企事業單位和行政機關以外的其他國家機關的管理活動，形成了大行政的模糊概念。而實際上非國家行政機關的企事業單位內的人事活動、后勤和辦公室活動，通常也稱為行政，但它們在業務范圍、管理權限和依據上都與行政管理有重要差別。誠然，行政管理應當引進企業管理的一些經驗和方法，也包括技術性和程序性的內容，但它首先是行使國家行政權力的政治性的管理，以國家的強制力為后盾，具有較高的權威性，一切行政活動均由法律作保證。而企業管理是生產資料的所有者或經營者對企業經濟活動的管理，帶有明顯的營利性。企業之間是經濟利益的關系，是一種商品交換的關系。因而，不管是國有企業的管理活動，還是私人企業的管理活動，都不能列入行政的范疇。那種把行政管理完全融于企業管理，視為純粹技術性的管理活動的觀點，模糊了行政管理和企業管理的界限;那種把行政概念擴大和延伸于企業事業單位和行政機關以外的其他國家機關的管理活動的觀點，同樣也混淆了兩者在業務范圍、管理權限和法律依據等方面的重要區別。行政也是一種管理活動，行政與管理不是兩個對立的概念，管理是更大范圍的系統，行政只是整個管理系統中的一個子系統，是眾多管理門類中的一個重要門類。行政學的研究對象、性質和方法1.什么是行政學在界定了“行政”概念和明確了行政學的歷史之后，我們就可以為行政學下定義了。結合國內外學者對行政學的界定，我們主張，行政學是一門研究國家行政機關依法有效地管理國家事務、社會公共事務和行政機關內部事務的學科，或者說是系統地研究行政現象及其活動規律的科學。可以從如下幾個方面來把握行政學的定義：(1)行政的主體是國家權力機關的執行機構，即國家行政機關。行政管理的支配權是行政權，行政權源于國家權力，是國家權力結構的組成部分。在我國，行政管理的主體表現為國務院和地方各級人民政府。我國的行政機關是國家權力的執行機關，其行政權力是國家權力機關依法授予的。因此，行政管理是以國家權力為根據的，是行使國家行政權力的一種公共管理。(2)行政的客體是國家事務、社會公共事務和行政機關的內部事務。行政管理的范圍遍及國家和社會生活的各方面和全體國民。其他任何一種社會管理都沒有行政管理這樣廣泛的周延性和關系國家和社會全局的重要性。這表明了行政管理學所具有的廣闊的研究領域和廣泛的適用性。(3)行政活動的根本原則是依法管理。政府法制、依法行政是現代行政管理的本質特征。行政管理活動的執行性的性質，決定了行政管理必須以法律規范為根本的活動準則，在法律規范規定的范圍內實施管理，不能超越法律之外和凌駕于法律之上。把個人意志凌駕于法律之上的行政管理是違法的行為。(4)國家事務、社會公共事務和行政機關內部事務紛繁復雜，變化多端，但并非無章可循。馬克思主義認為，在表面上偶然性在起作用的地方，這種偶然性始終是受內部隱蔽著的規律支配的，而問題只是在于發現這些規律，利用這些規律。因此，行政學的主要任務和根本目的就在于探討和發現行政活動的規律性，形成科學理論，使行政管理建立在科學基礎之上。2.行政學的主要內容行政學是由該領域一些基本范疇和原理構成的完整的邏輯體系。這些基本范疇和原理隨著行政管理活動的實踐的深入而不斷被人們所發現和揭示。因此，行政學的研究內容是不斷發展和完善的，其邏輯體系也隨之呈現出科學化特征。具體地說，行政學研究既有“硬件”部分的研究，又有“軟件”部分的研究;既要進行“靜態”研究，又要進行“動態”研究。概括起來，研究內容主要包括：(1)從行政學是一門學科的角度來說，必須研究和了解行政學的研究對象、學科特點和演變歷史，探討建設有中國特色社會主義行政學的依據和途徑。(2)從行政管理是建立在一定經濟基礎之上的上層建筑的角度來說，行政管理學必須研究行政活動與經濟基礎、上層建筑的其他部分以及整個外部環境的相互作用、相互聯系。行政環境是行政活動的依據，又是檢驗行政活動成效的客觀標準，必須研究行政環境，促進和保持行政活動與行政環境之間的互動和平衡。(3)從行政管理是一種由主體發動而作用于客體的有序管理來說，行政管理學必須研究行政主體，包括對行政組織機構、行政領導以及執行行政公務的工作人員的研究。(4)行政管理是一個動態的過程。從社會和國家的發展歷史來看，行政管理經由低級到高級、由粗放到科學的演變過程。無論是內容還是形式，都隨著社會發展和文明的進步而不斷演變。就一個管理周期來看，行政學必須對組成行政管理的各個環節和過程進行研究。這種研究主要包括研究行政目標、行政計劃、行政決策、行政執行、行政監督、行政信息、行政咨詢和行政協調等。(5)從保障行政管理過程順利進行的條件來說，行政管理要達到預期的目標，必須獲得一定的保障。除外部環境條件外，行政學必須研究行政立法、行政文化、行政道德、財政管理、后勤和辦公室管理等。(6)從行政管理的出發點和歸宿這方面來說，行政管理要有效地為經濟基礎和國家政權服務，其本身必須充滿活力和效率，因而行政學必須研究如何增強行政效能，提高行政效率。(7)行政改革已經成為世界各國發展的基本要素，是當代社會的潮流。近年來，各種模式的改革方案紛紛出現，我國也必須順應潮流，積極改革與經濟基礎不相適應的行政體制。從行政管理的發展來說，行政學必須研究行政管理體制的完善和行政改革與發展。行政學的學科性質及研究法行政學的學科性質作為一個學科或研究領域，行政學有如下特征：(1)政治性和社會性的統一。行政學是研究國家行政機關對國家政務進行有效管理的科學，行政活動是國家的管理活動，具有鮮明的政治性。因為行政管理是整個國家活動的一部分，是社會上層建筑的一種功能，它的性質必然與整個國家政權的性質相一致，歸根結底又必須取決于其經濟基礎的性質。行政管理是國家意志的執行，是國家的管理活動，因而它不同于私人的、個別人的管理。同時，行政學揭示了國家行政機關管理社會公共事務的規律，具有社會性。行政學集政治性和社會性于一體，一方面，它在整體上為統治階級的利益服務，另一方面，它所揭示的管理規律和方法又為不同階級、不同政治傾向的管理者所接受和共享。(2)理論性與實踐性的統一。行政學要研究行政過程及其規律，形成相關的概念、理論和方法，因而具有較強的理論性。同時，這些理論來源于實踐，又反過來為實踐服務，因而具有很強的應用性。行政學這種理論性與應用性相統一的特點，使這門學科具有強大的生命力。(3)綜合性和獨立性的統一。行政學是一門跨學科的綜合性學科，它廣泛運用了政治學、法學、管理學、社會學、經濟學、統計學、系統論等學科的理論和方法。但它又具有獨立的研究對象、概念框架、理論體系和研究途徑，因而成為一門獨立的學科。(4)實證性和規范性的統一。行政學可通過經驗研究揭示行政管理規律，形成實證的知識;同時，行政學又必須研究價值問題，作出價值判斷，因而具有規范性。行政學的研究方法(1)行政學研究方法的演變過程行政學的研究方法要服從于學科性質和研究目的，并隨學科內容和研究目的的變化而變化，使研究方法具有多樣性。在其形成和發展過程中，西方行政學的研究方法大致經歷的變化主要是：第一，從演繹研究到歸納研究。早期行政學者主要從基本概念、原理、理論出發，解釋現實的行政現象與行為?，F代學者則更側重于從經驗事實出發，注重調查研究，發現其隱藏的規律。第二，從靜態研究到動態研究。行政學發展初期，學者們的視野較窄，往往是局限于本學科的研究，而且是采用靜態分析方法，不太關注行政管理活動的動態效果。現代行政學擺脫了這一束縛，側重于研究行政的過程、行為、功能與溝通等，實際上把行政學看成是一門應用性學科，而不是純粹的理論闡述。第三，從單學科研究到跨學科研究。早期學者多孤立地研究行政學，把行政學與其他學科的聯系人為地割斷。現代學者把行政管理放到系統中加以分析，注意把行政和政治、經濟、管理乃至社會學等相關學科整合起來，從而實現了跨學科的綜合性行政管理理論。(2)行政學研究的主要方法第一，理論聯系實際的方法。理論聯系實際，實事求是，是中國共產黨一貫倡導的科學的態度、作風和方法，是科學研究取得成功的基本保證。欲使行政管理學的研究保持正確方向和結出豐碩果實，就必須堅定不移地、始終一貫地采取這一科學的態度、作風和方法。在社會主義建設過程中，新情況、新問題不斷出現，行政理論必須緊密聯系實踐，既要作總結性研究，又要作超前性研究。一方面，運用行政管理學的科學理論，指導我國的行政管理實踐;另一方面，總結行政管理實踐的經驗，探討行政管理的客觀規律性，豐富和發展行政管理學的科學理論。第二，調查研究法。調查研究是行政管理的基本功和行政管理學的研究方法。行政管理活動必須遵循國家的法律和政策，不能各自為政。但同時又必須因時、因地、因人、因事制宜。這是毛澤東倡導并為實踐證明是完全正確的一般與個別相結合的領導方法。而欲達此目的，就必須作系統周詳的調查研究。“沒有調查就沒有發言權”。這對實踐性很強的行政管理學尤為重要。第三，案例分析法。案例分析法在醫學、法學等領域的成功運用，引起了行政學家的興趣。行政案例分析也應成為行政管理學的研究方法。通過典型的案例分析，不僅能加深對原理的理解，而且可以提高分析問題和解決問題的能力。第四，歷史研究法。中國古代社會，特別是封建社會，國家政治統治制度之完備，政治管理經驗之豐富，可謂世無倫比。以馬克思主義理論為指導，批判繼承這一歷史遺產，既是行政管理學研究的任務，又是一個重要的方法。新中國建立的新型的社會主義性質的行政管理制度，在鞏固人民民主專政的國家政權，組織社會主義建設事業等方面發揮了重要作用，積累了豐富的經驗，我們應當進行系統的、科學的總結。歷史的經驗值得注意。通過對行政管理的起源、作用、發展和影響等方面的歷史考察，能更深刻地認識行政活動的規律性，發揚優良傳統，避免歷史錯誤。第五，比較研究法。國家無論大小，其政治統治和行政管理的制度措施和運作方法等總有優劣、長短、得失，對不同國家的行政組織、行政行為和行政文化等方面的比較，旨在興利去弊、取長補短、權衡得失、為我所用。比較，必須科學、全面和客觀，不能把本國的一切貶得一無是處，而把別國的行政體制夸大為普遍的、各國必須照搬的模式。同樣，也不能把本國的行政制度強加到別國頭上。除跨國比較外，還有歷史比較、跨層次和跨政策比較，在比較中發現普遍的原則和探求未來的發展趨勢。第六，定量分析法。行政現象和行政行為有許多數量關系。早在民主革命時期，毛主席就要求領導者要做到“心中有數”。現代信息設備和計算機技術的發展，為行政學定量分析法提供了有利的條件?？傊?，研究方法是多種多樣的。我們不僅要對中外學者已經采取的研究方法權衡比較，靈活運用，而且還要在研究中創造新的、科學的方法。行政學在西方的興起1.行政學在西方興起的歷史原因行政學誕生于美國，是資本主義社會政治、經濟和社會發展到更高階段的產物。資本主義政治、經濟和社會發展的需要為行政學作為一門新興學科的產生提供了必要的條件。威爾遜、古德諾、懷特則是順應這一時代需要并進行了理論創造的幾個著名代表人物。行政學在西方興起的歷史原因可歸結為以下幾個方面：(1)“行政國家”的出現。它以在法制基礎上行政機關規模的擴大、行政人員隊伍的增長和公共事務管理職能的發展為標志。隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過渡和工業經濟、科學技術的發展，政府的行政管理職能日益擴大，管理手段日益復雜。政府行政費用、財政支出、稅收負擔的日益增長和貿易、工業方面的國際競爭日益加劇的狀況，不斷對政府的效率提出了更高的要求。(2)“文官制度”改革運動的發展。19世紀末，美國國內的文官改革運動直接推動了行政學的研究。這場運動的主要目的是廢除政黨分贓制，建立“中立的”文官制度和功績制。(3)多種學科的形成和發展。政治學、經濟學、法學、財政學等學科的發展促進了對行政組織、行政管理和行政效益的研究，特別是管理學的產生和發展為行政學從政治學中分離出來創造了理論條件。(4)專業教育和職業教育的發展。在行政改革和公共服務方面的教育之間存在著一種相互促進的關系。19世紀末，美國一些成功地進行行政改革的城市需要培訓各類人員到政府中任職，因而刺激了行政管理職業教育和最初的大學行政管理教育項目的發展，使行政學成為在職業學校和高等學校課堂中講授的專門學科。2.西方行政學發展的三個階段一般認為，西方行政學產生于美國，以1887年威爾遜發表《行政管理學之研究》為標志。此后一百多年來，行政學獲得了突飛猛進的發展。如今，行政學已經成為大學的重要專業和有關學科的必修課程，研究機構遍及全球。這一歷史過程大致可以劃分為三個階段：(1)形成時期，又稱科學管理時期。這個時期大致在19世紀末到20世紀30年代。這一時期理論的主要特征是運用工商企業科學管理理論研究公共行政管理學，主要探究了行政權力的配置、組織機構的健全、工作方法標準化、管理程序的制度化等問題。它側重研究人的活動對象，以及人與活動對象的關系。它采用標準化的機械管理模式，要求物力和人力有效地結合達到最佳目標。如1887年威爾遜發表的《行政管理學之研究》、1900年古德諾出版的《政治與行政》、1912年泰羅的《科學管理原理》、1926年懷特的《行政管理學導論》和魏勞畢的《公共行政原理》。這個時期的理論為提高管理績效、促進社會生產力的發展起了極為重要的作用。但是，這種注重“人與機”關系的理論，其根本缺陷是忽視人的因素，把人視為機器的附屬物。他們以“物”為中心的管理思想，不可能用科學方法來研究人在組織中的行為和動力，無法充分調動人的積極性。(2)成長時期，又稱行為科學時期。這個時期大致在20世紀30年代到60年代。這一時期理論的主要特征是把行為科學運用于公共行政管理學的研究。把研究的重點放到人的本身、人的行為、人的作用、組織的作用以及人與組織、環境的關系等方面，主要運用心理學、社會學等研究的科學成果來研究管理的問題，如以梅奧為首的三位哈佛大學教授主持的著名的“霍桑實驗”、以巴納德為代表的動態平衡理論、以西蒙為代表的決策理論、以麥格雷戈為代表的X—Y理論、以馬斯洛為代表的人的需要層次理論等。這個時期的研究由于重視人的多種要素、人的價值、領導的行為等在管理中的作用，進而推動了公共行政的發展。但是，這種人際關系組織理論過分強調了感情的社會的因素，忽視了理性、行政組織、法制規范以及外在環境的作用，因而在管理實踐中顯示出偏頗和不足。(3)發展時期，又稱現代科學管理理論時期或新公共行政管理時期。這個時期大致從20世紀60年代開始至今。這一時期理論的主要特征是：大量的新流派、新理論和新方法，圍繞政府管理問題的解決而交叉融合，為政府管理研究的突破奠定了堅實的基礎。這一時期，西方社會科學在經歷了長期的分化、初步的融合之后，開始大踏步向整體化邁進，跨學科、交叉綜合研究成為社會科學研究的主要趨勢。一方面，一批經濟學學者用經濟學的方法來研究傳統的政治學和行政管理學的課題，形成一系列頗有影響的新公共行政理論?！恫既R克維爾政治學百科全書》中的“公共行政管理學”詞條這樣寫道：“以經濟學為基礎的研究方法對公共行政管理學的傳統主流理論構成了嚴峻的挑戰，因為它擁有一種通用的分析語言，廣泛地采用了以消費者為導向的方法來研究公共服務。如果說公共行政管理學的傳統主流研究方法對20世紀早期行政管理學發展做出了貢獻，并占據了相當重要的學術地位的話，那么，現在或許可以說這一位置已被以經濟學為基礎的研究方法所取代。”其中最有影響和最有成就的流派，是以布坎南為代表的公共選擇學派，把“經濟人”假設引入了政府行為理論，對政府行為的分析有獨特的價值，為我們認識政府及其行為提供了新視角。這一理論在西方受到高度重視，其創始人布坎南1986年獲得諾貝爾獎。此外，是以科斯為代表的新制度經濟學派，其主要代表人物包括科斯、諾斯、威廉姆遜與德姆塞茨等。主要理論貢獻有交易成本理論、代理理論、制度創新理論等。另一方面，傳統行政管理學者把第二次世界大戰以后出現的系統工程學、運籌學等新興學科的理論引入公共行政研究，強調公共行政活動與外界環境、外在系統之間的關系，強調公共行政系統內部各部分之間的關系，強調根據環境的變化選擇適當的管理方式等。如美國社會學家帕森思提出的每個組織系統分為決策、管理和技術三個層次，美國哈佛大學的高斯等強調行政環境的重要性，等等。西方行政學的發展趨勢1.研究領域的不斷擴大研究領域的不斷擴大表現為：從“純行政”的研究擴展到對行政環境的研究，日趨重視對政治因素、經濟因素和社會因素的研究;從一般行政的研究擴展到重視專業行政的研究;從政治與行政分離的研究擴展到政治與行政相互滲透的整體的研究。這樣，在新的領域，通過新的研究，開創性地建設和發展了行政學這門學科。2.研究側重點的轉移研究的側重點表現為：從過去注重規律、定律、原則的探尋，轉移到注重具體事實、案例的研究;從重視提高效率手段的研究，轉移到重視“價值”的研究;從機械的效率觀研究，轉變為社會的效率觀研究;從重視法規的研究，轉移到重視行為的研究。正是通過這些研究側重點的轉移，去認識行政管理的規律性，去實現提高國家的實力和滿足人民的福利、使社會得到實際效益的行政管理目標。3.新的理論和方法不斷引進行政管理研究從靜態的研究到動態的研究;從以事為中心的研究到以人為中心的研究;從單學科的研究到注重學科的交叉與整合的研究;從側重于理論、原則和法律條文的研究，到側重于行為、決策、程序和方法的研究。正是通過新的理論和方法的不斷引進，使行政管理研究和政府的行政行為與行政活動呈現出更加緊密結合的趨勢。4.研究領域的拓寬和加深從學科內涵看，早期的行政學主要研究組織原理、人事行政、財務行政和行政法規等，基本上都是行政學的“硬件”。現在人們不僅研究制度、組織和結構問題，而且延伸到行政系統、行政過程、行政監督、行政方法和技術等方面。與早期相比，大大豐富了行政學的研究內涵。從學科的包容面看，早期研究主要是對政府活動的研究，后來逐步推廣到對行政機關以外的其他國家機關和組織的研究，發展至今，已經出現了互相融合的趨勢。從研究層次看，早期學者多作單方面的研究，如只從理論、制度、法律等角度研究?，F代則發展到多層次研究，既研究理論、原則、手段和方法藝術，還要研究行政活動的技術性問題，如公文處理、檔案保管、辦公自動化等。從抽象的行政理論到具體的行政技術，行政學已經發展成為多層次的邏輯體系。5.研究內容和研究方法更結合實際行政管理學是應用學科，研究內容和研究方法緊密結合實際，是其具有生命力的根本所在。誠然，資產階級學者的研究是為了維護資產階級的根本利益，并且摻雜資產階級的偏見。但由于是結合實際，因而在為資產階級政治統治服務的同時，也揭示了某些具有科學性的理論和方法。一個世紀以來，每一研究階段上的重點轉移和方法選擇，歸根結底是為了解決資產階級行政管理過程中的迫切問題。早期側重于理論、原則和法律條文的研究，后期乃至當代偏重于行為、決策、程序和方法的研究，都是為了使資產階級政府實現更加有效的管理。行政管理研究和政府的行政行為和行政活動呈現出更加緊密結合的趨勢。6.不同學派之間的爭鳴和交流在行政管理學研究過程中，或因研究重點不同，或因研究方法相左，提出了各具特點的管理理論。古典管理理論學派的泰羅提出的工作定額管理，開了科學管理的先河。法約爾把管理活動概括為計劃、組織、指揮、協調、控制。古利克又在此基礎上，提出了著名的管理七職能論。從20世紀20年代開始，梅奧等人的“霍桑實驗”和馬斯洛的需求層次理論，開創了行為科學管理的新階段。他們強調非正式組織的作用，強調人際關系和激勵因素等。第二次世界大戰以后，西方管理思想和流派又大量涌現，以至于被孔德稱為管理理論的“叢林”出現了。這些理論流派主要有決策理論、系統理論、管理科學理論、權變理論等，又一次把行政學推向新的研究階段。由于不同學派之間的爭論與融合，西方行政學日漸完善。行政學在中國的重建與發展1.中國的行政傳統中國古代燦爛輝煌的政治與行政歷史遺產不僅是產生具有特色的行政學的肥沃土壤，而其精華部分將被吸收改造而成為有特色的行政學的一部分。中國有近5000年的文明史，特別是封建制度的長期統治和封建盛世的多次出現，雖然與政治、經濟、文化等諸多因素有關，但其中重要一條是它建立了一套與當時經濟基礎相適應的上層建筑，尤其是結構嚴密、運作有序的國家政治制度和行政制度。歷代封建王朝的政治與行政制度包括行政機關的職能分工和權力配置，行政官員的使用和管理，施政過程中的決策、執行和監督等一系列完備的管理體制。因此，行政體制運作歷史之悠久，制度之完備，法令之嚴密及歷史文獻之豐富，世界各國都無法與中國相比。這是形成有中國特色的行政科學的最深厚的歷史源泉。2.新中國行政學的曲折重建與發展新中國成立后，從中央到地方都建立了新的行政管理體制，我國的行政管理也進入了一個新的歷史時期。本應該有效開展的行政學研究，卻因1952年高等學校院系調整和學科建設認識上的偏差，行政學的有關專業和課程被取消，該學科的研究和傳播也隨之中斷。這一中斷竟長達30多年之久。在這期間，我國社會主義事業在曲折中前進，國家行政機關及其工作人員為政權的鞏固、社會的穩定、經濟的繁榮等付出了極大的勞動，做出了卓越的貢獻，創造了寶貴的經驗。只是這些實際創造沒有上升為行政學理論，而科學的行政學理論也未成為行政管理活動實踐的指南。但中國行政學始終在曲折中向前發展。黨的十一屆三中全會以后，我國進入了社會主義現代化建設的新時期，行政管理的重要性日益為人們所認識，行政改革的迫切性也與日俱增。1984年8月，國務院辦公廳和勞動人事部召開了建國以來由政府主持的第一次研究行政學的會議——行政科學研討會，標志著行政學在我國的重建，并成為行政學進一步發展的起點。在20世紀70年代到80年代這20年的行政學的恢復、重建的過程中，同行政學教育和行政學學科建設直接相關的幾件事不可不提：一是1982年夏書章教授在《人民日報》上發表文章，首次呼吁“要把行政學研究提到議事日程”。二是1982年中國政治學會委托復旦大學舉辦全國政治學培訓班，行政學是培訓的主要課程之一。三是1984年8月20日，國務院辦公廳與勞動人事部在吉林市召開了全國“行政科學研討會”。這是一次關于建立我國行政學的研討會。這次會議所取得的最大成就，是把行政學作為一門綜合性的學科提出來，突破了西方國家把行政學、行政法學相分離的傳統框架，廣開了行政學的研究視野，為建立具有中國特色的行政學開辟了廣闊的前景。在這20年的重建過程中，中國行政學處于恢復學科地位、重建學術組織與機構、積極開展學術活動、奠定行政學發展基礎的階段。在這個階段中，初步形成了一支理論工作者和實際工作者相結合的研究隊伍;建立了一批全國性和區域性的學術團體和研究機構;許多高等院校都建立了行政學系與專業，招收了行政學專業的本科生;創辦了一批行政學院;涌現了一大批學術著作和論文;廣泛開展了對外學術交流活動，包括參加了國際性的學術會議。3.中國行政學的空前發展進入20世紀90年代后，行政學進入了空前發展時期。如果說80年代的中國行政學只是剛剛起步的話，那么90年代的中國行政學教育和行政學學科建設則進入了高速發展的階段。在學科教育上，到2000年底，中國的行政學研究生教育也取得了長足發展，成績斐然，全國已經有3個行政學博士點，21個碩士點，公共管理碩士(MPA)專業學位業已通過有關部門審批，招生在即。在教學科研隊伍上，基本上形成了高等院校、黨校、行政學院、社科院及自考五路大軍。在專業設置上，1997年教育部修訂了行政學專業目錄，增設公共管理一級學科，把行政學列為其五個二級學科的首位。與此同時，相繼成立了國家行政學院和地方各級行政學院，許多大學設置了行政學專業，開設了行政管理課程，已形成了培養不同層次的行政管理人才的教育網絡和培訓基地;成立了研究行政學的學術團體，出版了行政學的各類學術刊物及數以百計的行政學著作、教材，發表了大量的學術論文等。這一切預示著中國行政學的大發展。與80年代相比，90年代行政學研究還實現了范式轉換，由此提出了許多新觀點，形成了較多的有價值的思想，提煉出不少帶有規律性的理論和研究成果。行政學基礎理論的研究也深入到行政管理的各專業系統，對行政學分支學科進行系統研究;在基本理論研究領域和研究方法等方面，更多地與政治學、法學、社會學、經濟學、管理學、心理學等相關學科的研究進一步緊密地結合起來，互相借鑒與滲透，有中國特色的社會主義行政學的學科體系與學科建設在探索中獲得了更進一步的發展。4.中國行政學發展的特點(1)鄧小平理論是我國行政學研究及其發展的一面旗幟。行政學作為政治學的分支學科，是在鄧小平的倡導下恢復和發展起來的。早在1979年3月，鄧小平就指出：政治學、法學、社會學以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現在需要趕快補課，要下定決心，急起直追。鄧小平的這個講話為行政學的恢復和重建開辟了道路。從此，鄧小平理論中關于政治體制改革與經濟體制改革、民主與法制建設、干部人事制度和領導體制等觀點成為我國行政學研究的導向。(2)改革是行政學研究發展的主旋律。作為適用性很強的學科，行政學把優化政府自身功能和結構這個改革的難點和熱點擺在研究的重要位置，開展行政體制改革的整體研究，并初步勾畫出行政體制改革的基本框架和主要課題，論證了行政體制改革作為相對獨立的領域不應滯后或被動適應，而應成為經濟體制改革的驅動力量。行政學理論工作者從實際需要出發，提出了縣以上各級行政體制和機構改革、人事制度改革、建立宏觀調控體系、實現政企分開、中央與地方政府的事權劃分、行政區劃、財稅體制改革、反腐倡廉、行政監督、提高行政效率等方面的新思路和新方法，推動了行政學研究的發展。(3)總體而言，我國行政學仍處于建設與發展研究階段，中國特色的行政學理論體系尚未完全形成。自1985年以來，我國已有140余部行政學通論性專著問世。這些著作都以探索建立具有中國特色的行政學理論體系為目標，吸收借鑒國外行政理論和經驗，研究我國行政管理的規律和特點，使我國行政學研究的框架得以初步構建。但從總體上看，有創新的理論觀點極為鮮見。不少論著停留在引進和借鑒西方及我國臺灣地區行政學理論體系上，有些著作盡管提出了中國特色的行政學框架，對行政學理論和行政改革現實問題的研究也只停留在對現行政策的解釋上，論著“含金量”不大。我國行政學亟待跳出引進、借鑒和“粗放型”研究的“怪圈”。(4)行政學的分科化研究和專業化研究發展迅速。其一，重視某些范疇的深入研究，如近年來行政決策、行政監督等方面的專題研究已取得初步成果。其二，在注重一般行政原理研究的同時，還側重專業行政研究、專門行政功能研究的拓展，使行政學研究更具專業特色，更具適用性。不少論著還結合行政功能的不同側面開展專題研究，促進了行政學研究的不斷深化。其三，對西方發達國家及亞洲“四小龍”與我國行政理論和行政改革的比較研究發展迅速，并成為行政學研究的重要組成部分。其四，行政學與相關學科的交叉融合，使其研究內容豐富多彩，帶動了行政史與行政制度史研究、中外行政管理思想的比較研究的發展。(5)我國行政科學和行政改革研究呈多元化、多渠道、多層級的發展態勢。一是研究行政學理論與實踐的學術團體不斷增多。除1988年10月成立的全國性的學術團體——中國行政管理學會外，地方已成立20余個省級行政管理學會。隨著行政學研究的分科化、層級化發展，“縣級行政管理研究會”等10多個專業行政研究學術機構相繼建立。二是政府部門創辦的研究行政管理和行政科學的機構不斷增多。如人事部的行政科學院、中央編委的行政研究中心、上海市人才開發研究所、河南省行政科學研究所等。三是中國社科院及湖北省、黑龍江省、四川省社科院等科研機構也成立了專門的行政學研究機構。四是國家行政學院、地方行政學院的創建，其他一批高等院校創辦的行政學科研教學機構，也是行政學研究的重要力量。5.中國行政學發展的原因就行政學學科的恢復、重建與發展而言，有以下幾方面的原因：(1)行政學作為政治學的一個獨立的分支學科，政治學的重建與發展，推動了行政學的重建與發展。(2)政府職能亟待轉變的特殊環境為行政學的發展和繁榮提供了特殊的需求和強大的動力，行政體制改革的實踐迫切需要行政學提供方法論的指導。(3)我國研究治國興邦之道源遠流長，行政文化遺產豐富，現代行政人員具有較好的理論素質，比較容易接受行政科學知識。(4)各國政府和學術界愈來愈重視行政學研究，行政管理的國際化新環境也成為行政學在我國發展的推動力。(5)我國行政學與國外研究水平相比有差距，與改革實踐要求有距離，學科自身建設有空白，研究還處于起步階段，發展潛力巨大。建設有中國特色的社會主義行政學一、建設有中國特色的社會主義行政學的基本依據1.理論依據建設有中國特色的社會主義行政學，就其理論依據而言，是由行政管理的二重性決定的。作為對國家事務和社會公共事務的管理，行政管理必須根據管理對象的實際情況進行有效的計劃、組織、指揮、協調，這是行政管理的一般性、科學性的一面;作為國家權力結構的一個部分，它又必須為一定的經濟基礎和政治服務，這是行政管理的特殊性、階級性或政治性的一面。這樣，不同國家的行政管理，一方面存在某些普遍的、共同適用的原理;另一方面，由各個國家不同的社會制度、國家制度所決定，行政管理在不同程度上又具有不同的階級性質或政治性質。此外，各國不同的歷史、文化和發展水平，也必然對形成各國行政管理的差異產生重大影響。所以，行政學也就必然既包括普遍的、共同適用的原理和方法，又有反映各國實際的某些特殊的理論和方法。這種二重性也就是建設有中國特色的行政學的充分的理論依據。2.實踐依據就其實踐依據而言，現代行政管理是古代行政管理的延續。而中國古代行政管理、行政體制運作歷史之悠久、制度之完備、法令之嚴密以及歷史文獻之豐富，形成了中國古代燦爛輝煌的政治和行政的歷史遺產。這必然為現代行政管理實踐提供歷史借鑒，推動有中國特色的行政學的產生。新中國成立以來的我國行政管理實踐本身也形成了自己的特點。我國的行政管理的基本特點是：以鞏固和發展社會主義的經濟基礎和國家政權為歷史使命;以全心全意為人民服務為根本宗旨;以經濟建設為中心，堅持改革開放和四項基本原則為行政管理活動的指導方針;以說服教育和強制相結合為基本方法;以堅持中國共產黨的領導為根本原則;以行政現象為研究對象的行政學，不能對已有的這些行政管理實踐的特點予以抹殺;相反，這些特點將成為有中國特色的社會主義行政學的最堅實的基礎，而且是最有生氣的內容。建設有中國特色的社會主義行政學，也是建設有中國特色社會主義的重要組成部分，是現實發展的需要。二、建設有中國特色的社會主義行政學的主要原則建設有中國特色的社會主義行政管理學，應當遵循以下主要原則：1.堅持以馬列主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導馬克思主義是人類智慧的結晶，是無產階級的科學體系。它與中國具體實際相結合，產生了毛澤東思想和鄧小平理論。首先，必須以此作為學科建設的指導原則。處于初創階段的我國行政管理學對于古今中外的理論成果應當廣采博取，兼收并蓄，以豐富和充實自己。我們繼承歷史遺產，但又不是全面復古，學習西方國家的先進經驗，但反對全盤西化。而要在廣博紛繁的行政管理理論叢林中辨別真偽，分清良莠，取其精華，去其糟粕，就必須以馬克思主義特別是鄧小平理論作指導。否則，將劃不清精華和糟粕的界限，在吸取理論精華的同時，把糟粕也吸取進來，甚至把糟粕當做精華而加以崇拜。其次，必須系統地研究馬克思主義關于行政管理的理論。由于歷史條件的限制，馬克思和恩格斯雖沒有行政管理的直接經驗，但他們在對資本主義經濟制度、政治制度和政府管理等方面進行分析時，闡述了有關管理和行政管理的豐富和寶貴的思想，我們應當很好地學習和總結。至于毛澤東、鄧小平以及我國其他偉大的馬克思主義者，他們不僅是杰出的政治家、行政管理家，有著卓越的行政領導才能，而且在長期的革命和建設實踐中，進行了豐富的行政管理的理論創造。這是有中國特色的行政管理學理論體系的重要組成部分。我們應當進行系統地研究，用馬克思主義理論、毛澤東思想和鄧小平理論豐富行政管理學的理論體系。2.緊密圍繞經濟建設和社會主義市場經濟條件下的各項改革經濟體制、行政體制以及其他方面的改革是推進經濟建設的重要動力。建設有中國特色的社會主義行政管理學應緊緊圍繞經濟建設、經濟體制和行政體制改革，而與行政體制的改革的聯系尤為直接。隨著經濟體制改革的深入，行政體制改革也逐步地、積極而慎重地展開。十余年來，我國行政體制改革經歷了由單項改革到綜合改革、配套改革，由局部探索到全面推進、重點突破，由改革舊體制到建立新體制的發展過程。這些改革成果促進了經濟體制改革和社會文明的發展，初步確立了社會主義市場經濟條件下行政體制的基本框架，并為進一步改革奠定了基礎?？茖W地總結這些寶貴經驗，將大大地充實我國行政管理學的理論體系?？缛?1世紀，面臨新的發展機遇，尤其是黨的十六大召開以后，取得了輝煌成就的中國人民又為實現全面建設小康社會的宏偉目標而努力奮進。與建立社會主義市場經濟體制相適應，我國確定了建立與社會主義市場經濟相配套的行政管理體制的改革目標。在中國這樣一個幅員廣闊、人口眾多的發展中大國，實現這樣的行政體制改革，必然會引起利益格局和社會關系的新變化，必然會遇到許多西方國家所不曾遇到的、書本里沒有現成答案的新問題、新矛盾，如轉變政府職能，正確處理中央和地方的關系，推進公共事業單位改革，加速整體性人才資源開發和人事制度改革，進一步加強公共行政的法制化、制度化建設，等等。這些以及在改革中產生的其他問題，應當成為我國行政管理學研究的重要課題和基本內容。通過持續的和富有成果的研究，不僅推進行政體制改革目標的實現，同時也推動有中國特色行政管理學的學科建設。建立與社會主義市場經濟體制相配套的行政管理體制，是我國行政管理學研究的中心內容和貫穿始終的生命線。離開這一點，行政管理學研究就會走入脫離實際的死胡同。3.加強與相關學科的結合與聯系改革開放迎來了科學的春天。20多年來，與行政管理學相關的學科，如公共管理學、經濟學、財政學、管理學、政治學、法學、社會學、心理學、倫理學、人才學、公共關系學、統計學等獲得了長足的發展，并且程度不同地具有了中國特色。由于行政管理學與這些學科的研究領域部分重合或交叉，部分原理有共通的適用性，因此，這些學科提出的理論、原理、法則、方法、資料等，有些可直接移植融入行政管理理論體系之中，有些經過加工可“嫁接”到行政管理學中來，有些則可借鑒或參考。建設有中國特色社會主義行政管理學的過程，應當是開放的過程，越是加強與相關學科的結合，從相關學科融會的理論原理越多，就越能加快它的成長和成熟。我國行政學的未來發展趨勢從行政學學科自身發展和中國行政改革和發展實踐對中國行政管理學提出的挑戰來看，行政管理學在中國有很大的發展潛力和發展余地。因此，中國行政管理學在世紀之初存在著以下發展趨勢：1.行政管理學基礎理論研究與系統化研究的重要性日益凸現行政管理學之所以在近年能迅速發展，其中一個很重要因素在于其適用性，因此行政管理學也普遍被要求重視應用研究。過去十多年，中國行政管理學研究基本上仍處于實際經驗的概括總結，還未能提出過系統的理論論述，理論研究十分薄弱，甚至有將行政管理學簡化為一套行政程序、管理技術和工藝的傾向。這種狀況使中國行政管理學研究缺乏更深層的理論指導和更堅實的理論支點，從而使得行政管理學缺乏獨立的學科尊嚴。在新世紀之初，新的環境與新的時代要求從理論上研究現代政府的行政職能與目的，探討行政的“公共性”及其基本價值，探討行政的倫理道德，重視研究行政哲學、政府與社會、政府與市場的關系等。同時，中國行政學者將以鄧小平行政思想為指導，解放思想，實事求是，打通學府與政府的溝通渠道，深入實際調查研究，探索與回答中國行政改革和行政發展中的各種問題及其基本規律，從而重新構建有中國特色的行政管理學理論體系與學科體系。正如有學者指出的：“根據新的實踐經驗，應對本學科的理論、方法、地位、作用，進行再思考、再認識。對各家各派的學說應當取各家之長，由實踐檢驗?！毙姓芾韺W基礎理論研究將會深入各分支學科和專業行政研究，使行政管理學研究日益系統化，如行政價值理論、行政組織理論、行政發展與行政現代化理論、行政生態理論、行政溝通理論、行政文化、行政史、行政制度史、組織診斷和設計理論、人力資源開發理論、政策分析理論、辦公室自動化理論等進一步發展，研究熱點日益多元化和向分支學科滲透。而像國際行政、外交行政、安全行政、公共財政和經濟行政等專業行政研究也將日益獲得重視，行政管理學的學科建設和研究范圍將趨于系統化。2.行政體制改革仍是中國行政管理學的研究主線，構建適應市場經濟社會的行政體制將成為發展中國行政管理學的基本目標中國行政管理學近年的恢復與發展的基本契機在于體制改革與社會變遷，行政體制改革無疑成為其研究的主線，今后仍將會以此為主線，進一步從廣度和深度開拓研究領域。例如，轉變政府職能，市場經濟社會的政府職能定位與政府角色定位，建立宏觀調控體系，調整中央與地方、政府與企業、政府與社會組織、政府與人大、政府與司法機關、政府與公民、政府與社會、政府的上下級之間、政府與政府之間的權責劃分，改革組織機構，明確劃分職權責任，推行國家公務員制度，實行新的財稅體制和金融體制，政府決策民主化、科學化，加強政府對社會事務的全面管理，加強行政民主化、法治化，等等。隨著中國行政體制改革實踐的不斷深入，以及中國市場經濟社會的逐步發育與成長，對行政管理學研究提出的理論與實踐課題將不斷增加。今后一段時期，中國行政管理學將繼續圍繞行政管理體制改革開展研究，探討行政體制改革與經濟體制改革、政治體制改革的關系，行政體制改革的進程、步驟與方法，等等。3.行政管理學的研究方法之重要性日益突出有學者提出：“按照社會科學發展的基本規律，任何一門社會科學的發展和突破，一般主要集中在學科基礎理論的深化、發展和突破，研究方法的更新和擴展，重要研究課題的選擇和完善這三個方面。”由于歷史和其他原因，研究方法仍然是中國行政管理學的弱項。研究方法的落后表現為：(1)理論脫離實際傾向嚴重。許多行政學者熱衷于演繹推理，而不去深入實際調查研究，甚至對中國政府結構、功能和運行機制及其所存在的問題了解甚少，把行政學變成脫離實踐的抽象的空洞的理論。(2)研究方法單一和落后。在行政管理學的教學和科研中，涉及方法論和研究方法的內容甚少