1、精選優質文檔-傾情為你奉上精選優質文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業專心-專注-專業精選優質文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業環境影響評價中公眾參與的實例探討作者：趙揚輝來源：綠色科技2014年第10期摘要：以北京和廣州垃圾焚燒發電廠項目、廈門和昆明等地的PX項目、江西的核電項目和北京西二旗餐廚垃圾相對集中資源化處理站項目等建設項目為實例，通過分析公眾、政府和建設單位的行為策略表現，解讀建設項目公眾參與過程中三方關系，客觀分析了現階段我國公眾參與制度及公眾自身存在的問題，并提出了相應的建議與對策。充分體現出公眾參與制度在建設項目實施過程中起到的重要作用，為公眾參與制度的完善提供參考依據。關鍵詞

2、：公眾參與；環境影響評價；鄰避中圖分類號：X823文獻標識碼：A文章編號：（2014）1引言隨著經濟的快速發展、人口的急劇膨脹，人類活動對環境的影響日益突出。為解決日趨嚴重的環境問題，許多國家的環境法律和國際法律文件都將環境影響評價制度作為預防性環境政策予以確立1，2。公眾參與是環境影響評價制度的一項重要組成部分，它是從建設項目對社會、自然環境產生影響的角度，從可能受到影響的公眾或社會團體的利益出發，對項目的建設方案、建設期間對社會和自然環境產生的影響以及項目建成后對社會、自然環境產生的正負效應，廣泛征求公眾的意見，進而作為進一步評價項目可行性的重要依據之一，并將公眾以及他們對規劃和項目的意見

3、、要求引入決策和實施，實現經濟效益、社會效益和環境效益的協調統一3。我國公眾參與法制化進程始于2003年9月1日實施的中華人民共和國環境影響評價法中第五條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當的方式參與環境影響評價。”2006年3月18日國家環保總局頒布的環境影響評價公眾參與暫行辦法，進一步明確了公眾參與在環境影響評價制度中的地位，將環境影響評價中公眾參與的重要性提高到一個新的高度，為我國環境影響評價公眾參與制度的順利實施提供重要保障。然而，隨著社會的發展和公眾環保素質的提高，人們對環境民主、環境公平與正義的訴求日益強烈，因建設項目環境問題引發的大規模群體性事件也越來越多見4，5。近年來，

4、從火電核電項目、垃圾填埋焚燒項目等敏感項目到餐飲項目、制造項目等一般項目的建設，都存在著一定的公眾環境抗爭，在這些環境糾紛中公眾、政府和建設單位之間圍繞著自己的環境收益進行策略式博弈，他們作為不同平等對局中的決策者和對抗者采取不同策略實現各自的環境目的6。本文旨在通過建設項目的公眾參與案例，來分析公眾、政府和建設單位在項目決策和實施過程中的行為表現，解讀三方之間的關系，闡述現階段公眾自身問題和公眾參與制度的不足并提出建議，為公眾參與制度的完善提供參考依據。2公眾事件案例及分析案例一近年來，全國各地相繼發生多起反焚燒事件。北京市政府“十一五”規劃中的4個焚燒項目遭到抵制，六里屯萬人上書環保總局、

5、阿蘇衛居民的“九四事件”，使得焚燒項目一推再推。2009年廣州市番禺區因規劃建設垃圾焚燒發電廠而遭到周圍居民的強烈反對，公眾采取集體簽名、上訪、圍堵市政府大院等手段來進行抵制。最后政府做出“環評不過關或者大多數市民反對，該項目不會動工”的回應。案例二2007年，媒體披露廈門PX項目之后，民眾反應強烈，市民為維護自己的環境權益集體到市政府“散步”，提出“停建PX、保市民健康、保廈門環境”等口號。最終，在政府協調下建設單位將項目遷往漳州市。2013年云南昆明市民聚集抗議即將在昆明安寧新建的PX煉油項目。在面對公眾公開環評報告的要求時，有關部門以報告涉密為由拒絕公開，繼而引發一系列群體事件。案例三2

6、011年，安徽省望江縣政府應百姓的環境安全訴求，對江西省彭澤核電項目前期環評民意調查存在造假現象提出質疑，并將關于請求停止江西彭澤核電廠項目建設的報告發往上級部門，要求對核電廠環評造假應該實施一票否決。2011年北京海淀區西二旗的居民自發組織，抗議西二旗餐廚垃圾相對集中資源化處理站項目的建設。之后民眾采取正規流程走訪政府部門，要求公參程序公正，并對項目舉行聽證會。同時，積極尋求環境非政府組織的幫助。最終政府要求建設單位重新選址規劃此項目。上述案例反映出建設項目中公眾、政府和建設單位間的關系，三方在建設項目的決策和實施過程中采取不同的環境對抗策略，達到各自最優的環境收益。而且隨著公眾環保意識和素

7、質的提高，環境抗爭的手段也從無組織的集會、抗議到按正規程序進行的信訪、訴訟，公眾參與越來越合理合法化，也越來越有成效。（1）公眾作為公眾參與的核心，他們抗爭的目的是保護自己，免受環境污染和環境風險的侵害。公眾采取環境信訪、自己救濟、求助于環境非政府組織、傳統訴訟等手段來達到自己的目的，最優的結果就是讓項目暫停建設、遷移建設或者永不建設。（2）政府在公眾參與中的主要職能是維護社會和諧，防止群體事件的發生。當有公眾表達自己對建設項目不滿而采取行動時，政府通過宣傳、教育等手段來平息事件，如果無法實現，就只能要求建設單位停止或者異地建設。政府的最終目的是實現社會的穩定，社會、經濟和環境的協調統一。（3

8、）建設單位的目的是在環境和利益最大化中尋找一個平衡點。如果出現公眾問題，可以向政府求助，配合政府向公眾解釋或宣傳，如果無法實現，就只能損失自身部分經濟利益來實現環境收益。由于環境資源的公益性和非獨占性特點，合理的公眾參與不但體現了公眾對與他們的利益直接相關問題的公共決策過程的認同，實現其自身的權利與義務，而且還能夠提供重要的基本經驗信息和實踐中有效的、可接受的相關方案。在公眾參與中，公眾、政府和建設單位共同保護環境是一種最持續的三位一體模式7，它能增強公眾環保意識和建立公眾信任，避免資源配置中的沖突與對抗。以上三方展現出的環境目的和手段同時也揭示出我國現階段公眾自身和公眾參與制度存在的不足。3

9、公眾自身因素分析及建議3.1對公眾自身的分析通過以上案例分析，揭示了在公眾參與過程中公眾自身存在著從眾心理、焦慮心理、鄰避心理以及相關環保知識的貧乏。（1）垃圾焚燒項目和PX項目中，公眾進行集體簽名、上訪、“散步”等手段都是從眾心理的一種體現。（2）居民在對項目環保措施或者項目清潔生產能力的不了解或者了解不充分的情況下，對權威和政府產生了不信任，同時也具備心理學上的環境焦慮反應。（3）鄰避（Not In My Backyard）是一種心理意識，也可能變成一種行為，被稱為“鄰避運動”，鄰避心理表現出來的公眾態度就是：贊成和支持前述項目的建設，但不能建到“我家后院”，不要建設到我居住的環境中來。（

10、4）目前中國公眾環境意識和知識水平總體較低，公眾的環保知識存在很大的局限性和片面性，給重大項目的投資決策、建設營運、管理評估等工作帶來了巨大的壓力8。3.2建議鑒于公眾自身因素的分析，筆者認為如果想要改善上述情況，需要加強環境保護的宣傳教育、提高政府公信力和透明度、確保環境非政府組織的作用、正確引導媒體輿論導向等措施。意識、知識、共識興環保，環保最重要的是人，沒有什么捷徑，改變人的思想行為是改善環境最快也最難的工作，所以當前工作應該包括以下內容。（1）盡快把民眾教育起來，人民同時也是環境的破壞者。當人民有自覺性和共識的時候，環保就很好做，要學習西方發達國家，制定一整套完整的環保教育體系9。（2

11、）強化政府和企業的公信力和透明度，勇于公開信息和承認自身的問題，及時做出補償，保證政府、公眾與建設單位之間有足夠的溝通交流。（3）環境非政府組織要發揮自身的專業性優勢和公益性優勢，起到政府、建設單位和公眾間溝通橋梁的作用、為民眾提供技術信息支持的作用、教育宣傳的作用、增強公眾影響力的作用和后續監督作用10。（4）媒體和輿論的作用也非常重要，必須尊重事實，客觀全面地報導真相，正確引導公眾。2014年10月綠色科技第10期趙揚輝：環境影響評價中公眾參與的實例探討環境及保護4我國公眾參與制度存在的問題及對策前人的研究表明，我國公眾參與存在制度體系不完善、方式選擇不合理、程序不健全、過程不透明、公眾參

12、與意見效力有限、公眾參與意識薄弱、環境非政府組織作用不明顯、缺乏后續監督和賠償制度等問題1114。現階段我國制定了許多和公眾參與相關的法律法規和技術性規范，新的環境保護法修正案（草案）側重于確立國家環境保護的大政方針，明確環境與發展的關系，明確各級政府的環保職責，確定環境侵權歸責原則，強調了公眾參與、信息公開、環境非政府部門的作用及公益訴求等涉及整個環保領域的共性問題。相關的技術性規范環境影響評價技術導則公眾參與也是在廣泛地征求社會意見。但是光有良好的法律、技術體系支撐和良好的公眾參與過程、結果還是不夠的，因為環評階段都是在最好的工況下進行最嚴格的管理，所以達標率比較高。實際上，在長期運行過程

13、中，管理和監督的缺失都會導致環境事件的發生。因此，公眾參與是一個持續不斷的過程，公眾應該對建設項目進行后續監督，并及時將情況報告給有關部門，維護自己的合法權益。綜上所述，我國建設項目中的公眾參與制度下階段的主要工作內容應該包括：完善公民環境權立法和人大代表與政協委員的監督檢查制度；改進工作參與的方式和程序；提高環境信息透明度；加強環境非政府組織參與環保的力度；完善環境公益訴訟制度；建立環境監督和補償機制等措施1119。5結論以往的公眾參與研究只關注到了制度本身存在的問題，卻忽視了公眾自身的問題，更沒有對公眾、政府和建設單位間存在的關系進行解讀。本文對三方關系、公眾自身和公眾參與制度進行了剖析，

14、不僅對實際工作起到了指導作用，而且在處理環境群體事件方面也有很重要的現實意義。公眾參與制度是公眾參與原則在環境管理具體領域的體現，公眾參與到環境影響評價制度中來，是環境保護本身的要求，也是公民環境權的重要實現方式。同時，公眾參與的意見對建設項目實施決策過程具有重大的影響，它是推進環境保護的巨大動力，其參與的廣度與深度在很大程度上決定著環境保護的水平和可持續發展目標實現的進程。參考文獻：1朱麗華.美國公眾參與環境影響評價制度研究D.青島：中國海洋大學，2011：78.2王國鋒.美國與德國環境影響評價制度中公眾參與機制對比研究D.鄭州：鄭州大學，2010：48.3鞠昌華.環境影響評價中公眾參與實施

15、主體探析J.北方環境，2011，23（10）：1114.4陳靜亞.環境影響評價中的公眾參與組織化以廈門PX項目中“散步事件”為例J.北方環境，2011，23（12）：1214.5馬進.公眾參與環境保護法律制度研究以各地反焚燒事件為例J.人大研究，2012（12）：3134.6陳岱婉.環境保護與經濟發展的博弈J.太原師范學院學報：自然科學版，2007，6（4）：3942.7王艷，丁德文.公眾參與環境保護的博弈分析J.大連海事大學學報，2006，32（4）：1922.8陳軍輝，葉宏.環評中公眾環境意識及社會心理分析J.四川環境，2010，29（4）：9599.9熊易寒.環保教育、環境運動與國家戰略J.綠葉，2010（3）：6672.10周琦，李真.環境非政府組織在環境影響評價中的作用探討J.廣州化工，2010，38（1）：169171.11鄭智鈞，鐘宇.我國環境影響評價中公眾參與存在的問題及對策J.現在園藝，2012（18）：194.12楊平.環境影響評價制度存在的問題及對策J.綠色科技，2012（4）：175176.13李祝才.環境影響評價中公眾參與制度的現狀及其完善J.甘肅農業，2005（11）：36.14李艷琴.我國環境影響評價中公