環境合作的國際國內合作研究

“多國”博弈的結果:從“國內博弈”到“國際合作”經濟發展不僅給人類帶來了巨大的物質財富，而且給環境帶來了巨大的破壞。氣候變化、臭氧層破壞、生物多樣性減少、海洋和土壤污染等環境問題日益突出。產生環境污染的原因很多,但就其經濟根源而言則在于公共環境的無產權性及污染的外部性所導致的市場失靈,使環境問題游離于市場機制之外。市場經濟的發展,一方面帶來嚴格的制度、清晰的產權和有序的企業運作,另一方面又帶來對產權缺失的環境資源的無序競爭和肆意開發。伴隨著經濟的全球化,環境資源在全球實現配置(國際合作和跨國生產),出現本國資源的國外利用,國際資源的國內開采,造成地球資源的過度使用,有害氣體的過量排放,熱帶雨林的大面積減少,全球生態的持續破壞。與此同時,環境的越界外部性和跨國污染問題也更加凸現,環境問題的全球化蔓延呈加速態勢。環境問題的這種跨國屬性使其一開始就與不同主權國家的政治、經濟等利益問題糾纏在一起,呈現出內政和外交的雙重屬性,其治理的難度也遠遠超越了單個主權國家的能力范疇之外,客觀上需要一個超越主權國家之上的超級機構來協調治理。而現實超主權治理主體的缺失,使環境問題進一步復雜化。環境問題的內政和外交的雙重屬性使其治理無法依靠單個國家的能力完成,出現環境惡化的全球整體性與環境治理的主權自治性同時并存又尖銳沖突的局面,所以尋求國家間的合作,以締結國際條約的方式保護全球環境成為目前的唯一出路。環境治理的國際合作,也只能從每個主權國家內政和外交的雙重協調中尋求突破口。但由于關乎各國重大的政治和經濟利益,環境問題的國際合作從一開始就步履維艱。以多邊氣候變化談判為例,從1992年《聯合國氣候變化框架公約》的簽訂,到1997年《京都議定書》的談判和簽署,再到2005年2月16日《京都議定書》的正式生效,全球氣候問題的國際談判都是在一輪輪艱苦的討價還價中進行的,談判博弈的結果除了受到國際關系和各國的經濟實力與戰略意圖的影響外,也受到各國國內的政治勢力和利益集團的牽制。國際環境協議成為國內博弈和國際博弈兩個層次博弈相互制衡的產物。在國內,是各利益集團之間、利益集團與政府之間的相互博弈;在國際層次上,是各國談判代表與其他國家代表之間的相互博弈。“雙層床游戲”理論的主要部分影響“合法達成協議”的雙層次博弈“雙層次博弈”最早由美國學者普特南(Putnam,1988)在研究國際關系時提出,融合了國內因素影響的全球環境合作在此框架下可以獲得較好的解釋。雙層次博弈理論假設國際博弈(第一層次)和國內博弈(第二層次)是相互交織、互動進行的,國際層次的博弈是嵌套著國內各種力量的討價還價過程。為了分析的方便,普特南把談判的進程分為兩個階段,第一個階段是不同國家談判者之間達成一項暫時的國際協定;第二個階段是每個國家內部的選民通過博弈影響政治程序來決定是否批準這項協議。但同時普特南也指出,國際協議的達成實際上是各談判方國內“獲勝集合”互相重合的結果。“獲勝集合”(win-set)是雙層次博弈理論的核心概念,是指國內選民所能批準的國際談判協議的所有的可能集合,即在國際談判中達成的,所有可能贏得國內大多數選民支持的國際協議的集合范圍437,其范圍大小也可以理解為國內選民批準和履行國際協議的可能性大小。各談判者國內“獲勝集合”的相對大小,將影響國際協議達成的可能性及利益分配的方案。由于任何有意義的協議都必須落在每個談判國的“獲勝集合”的范圍內,所以各談判國的“獲勝集合”越大,重合的可能性越大,國際協議就越可能達成438。一國“獲勝集合”的規模范圍取決于其國內選民的利益結構(權力分配、偏好和可能的聯盟)、國內的政治制度以及談判者的策略442。對選民而言,協議達成與否的關鍵是協議實施前后對其福利的影響。達成協議對一些選民來說可能有較大的成本損失,對另一些選民來說可能有凈的收益,二者力量的對比將決定“獲勝集合”的大小,影響協議的國內通過。除了選民的選票支持之外,國內批準程序政治運作的復雜程度也會影響“獲勝集合”的規模大小。美國的“三權分立”的政治體制就比中國的“人民代表大會制度”給國內的“獲勝集合”施加了更多的限制;“2/3投票通過”就比“簡單多數投票通過”的“獲勝集合”小。談判者的策略的運用,比如通過影響談判對手國內或本國國內關鍵選民的成本和收益,進而影響各自的“獲勝集合”,從而獲得談判的優勢。以上就是普特南“雙層次博弈理論”的基本思想。本文將把普特南的理論進一步擴展并用來分析國際氣候變化合作的博弈。在雙層次博弈中,談判代表的位置非常重要。他是國內和國際雙層博弈的連接樞紐,要同時兼顧本國利益和對手的談判底線。但同時談判代表也有自身的利益約束和價值取向,他在國際國內兩個博弈場協調斡旋的同時,也在主動利用二者不同的利益結構去實現自己的政治意圖和價值信仰。比如,對于一個政客而言,他更看重國內選民的利益要求。在國際談判中,如果不滿意于談判結果,可以推倒重來;而在國內的談判桌上,如果不能滿足國內選民的利益要求,則要冒著從其座位上被趕下去的風險434。所以與普特南把談判者假設為沒有個人獨立偏好的國內利益的忠實代言人435-436不同,本文把談判代表也作為一個有自己利益偏好和政策主張的主體,直接參與國內的博弈。他們與國內其他主體進行談判博弈,決定國內“獲勝集合”的規模,國際協議只有獲得多數主體的支持,才能在國內批準通過。所以一國談判者除了要滿足對手國提出的談判條件外,也要與國內大多數的利益要求不相沖突,才能最終達成一份有效的國際環境協議。在這種情況下,政治家所運用的外交戰略和技巧就顯得非常重要,因為他必須同時兼顧國際國內兩方面的利益要求。這樣就把國際層面的分析和國內層面的分析統一在一個框架之下了。在國內層次的博弈中,由于國內各個利益主體的經濟、政治勢力各不相同,勢力強的博弈方會在國內博弈中發揮主導作用,其利益主張也會比較容易地在國內談判中得到采納。比如,強勢利益集團會通過不斷向政府施加壓力,迫使政府采取與自己偏好一致的政策;強勢政治領導人則會通過建立與集團間的聯盟來追求自己的權力。由于國內利益集團、政治勢力之間博弈的此消彼長的不確定性,國內不同博弈方會在不同的時期交替主導談判的局面,并與國內利益“相投”的主體結為同盟,使自己的政策主張在國內獲得多數支持,進而影響和改變“獲勝集合”的規模大小。由于獲勝集合的規模還受到政治批準程序的限制,嚴格的批準程序將對獲勝集合形成較大的制約。考慮不同國家政治體制和批準程序的差異,我們還考慮了博弈主體擁有否決權的情況。由于與官僚體系的千絲萬縷的聯系,談判代表比私人利益主體更有可能擁有否決權。比如總統對法案的擱置否決權。但考慮到利益集團有可能通過影響立法機關席位的多數或者“俘獲”擁有否決權的政府官員來間接擁有否決權,比如石油集團對小布什的“俘獲”,在這個意義上國內其他利益主體也可以擁有“否決權”。由于加入了獨立于談判本身的制度約束,所以協議要獲得批準,主導方必須要在制度約束的框架下行事,只有拉攏擁有否決權的博弈方,才能在國內談判中獲勝。在“雙層運動”框架下的國際氣候“勝利”的美國環境合作受到影響根據上面的理論,我們來對國際氣候變化談判的過程進行分析。目前國際氣候變化談判中的主要碳排放集團可分為四大陣營:以美國為代表的頑固派、以歐盟為代表的積極派、以俄羅斯為代表的獲益派和以中國為代表的“搭車”派。美、歐、俄、中四國各有自己的利益算盤,談判桌上唇槍舌劍的背后摻雜著各國國內政治力量和利益集團的相互較量。在氣候變化談判中,談判的對象是溫室氣體減排的具體目標和方案,各個國家對具體減排方案的制定進行討價還價,都想力爭實現最大化本國利益函數的減排方案。由于現實中,影響各個國家氣候談判的主要因素各不相同,這使得這些國家的外交政策有的是由國會所左右,有的是受利益集團的牽涉,有的則受談判者個人價值取向的影響。為了詳細說明各國的談判立場及其受到的限制,我們必須對“獲勝集合”的國內政治實質、決定國家間談判的國際環境因素和政治家的偏好等方面加以詳細說明。美國環境保護的國際合作立場主要受兩大因素的影響,一個是國會的立法制約,一個是談判者個人偏好的影響。由于政治體制的原因,國會是美國批準眾多國際環境公約的主要影響因素。例如,在對外談判中,美國談判者就經常以參議院不會批準為由維護其特定的談判立場。美國憲法規定,美國總統締結條約,必須咨詢參議院并取得其同意,即2/3以上的到場議員的贊同。而參議院通過的Byrd-Hagel決議案,更是明確規定總統不應簽署“對美國經濟導致嚴重損害的”條約。比如在克林頓政府時期,《京都議定書》要求美國在2008—2012年間,將溫室氣體排放量降到比1990年還低7%的水平上。參議院估計這將導致美國花費4000億美元并喪失490萬個工作崗位。為了使立場強硬的美國國會和工業界接受美國在溫室氣體控制上的國際義務,克林頓政府提出了同發展中國家進行排放額度貿易來實現減排目標的計劃。這個討價還價過程就類似于加入否決權的國際環境合作博弈,而克林頓提出的“排放額度貿易”則可以看作是“拉攏”擁有否決權的國會的“必要支出”,使博弈方向朝著有利于自己的路徑發展。談判者的個人偏好對美國談判立場的影響在國際氣候變化談判中的表現也極為明顯。民主黨人比爾·克林頓(BillClinton)當選美國總統后,一改里根、老布什時期的消極環境外交政策,將環境問題置于國家安全戰略的高度來對待,聲稱環境問題是冷戰后對美國人民的長期安全和生活質量構成真正威脅的最大隱患,提高了國際環境合作的國內影響,得到了美國廣大人民的認同,擴大了國內的“獲勝集合”。副總統阿爾·戈爾(AlGore)也是一位環保主義的忠實信徒,他親自簽署了1997年的《京都議定書》,為推動國際氣候合作發揮了重大作用。而與國內石油集團有著千絲萬縷聯系的小布什(GeorgeW.Bush)卻并非是一位在環保事業上認真的領導人。為了打敗戈爾當選總統,他向煤炭、電力、石油和鋼鐵公司許下了不控制污染物排放的諾言,與排污集團結為同盟,重構了國內“獲勝集合”,造成“獲勝集合”的急劇縮小,使原本達成的《京都議定書》落在了“獲勝集合”之外。在美國面臨著巨大的國家安全壓力的情況下,小布什卻行使了否決權,宣布退出《京都議定書》。在這兩種外交政策的戲劇性的轉變過程中,談判者的個人偏好發揮了重要作用,在很大程度上決定了美國兩屆政府在《京都議定書》上的態度變化。而隨著對溫室氣體控制持支持立場的美國民主黨在2006年國會中期選舉獲勝,并于2007年在國會成為多數黨后,美國雖然沒有批準《京都議定書》,但其環保立場還是出現了峰回路轉的微妙變化:美國國會已經通過了一系列保護全球氣候的議案;美國加州已經通過立法,要求加州的企業承擔溫室氣體減排義務。美國的環境政策取向正在出現積極的轉變。這也是美國作為發達國家的頭號經濟強國和全球溫室氣體第一排放大國,在全球強大輿論壓力下的被迫行動反應。而在歐盟,與歐盟推動氣候變化問題的積極態度相對應,在英國、德國和法國以及一些歐洲小國,環保則意味著“選票”。由于歐盟國家(如德國和瑞典)較早地執行了比較嚴格的環境標準,國民在大氣質量等環境福利上也有較高的要求,企業在可再生能源技術等領域擁有世界領先的技術優勢,減排不僅順應民意,也給企業提供了巨大的全球商業機會。所以執政的社會黨政府也越來越依賴于綠黨的政治支持,以在人人都關心的環保問題上獲得選民的支持。在某種意義上,環境保護主義,尤其是應對氣候變化方面的環境政策,已經成為歐洲民族主義的一種表達方式。由于國際環境的惡化將直接威脅到歐盟公民正在享有的環境福利,這使得歐盟的首要談判者和國內選民在國際環境談判中有著強大的聯盟,具有很大的“獲勝集合”,所以,歐盟一直是國際環境合作的積極提倡者,也是氣候談判的發起者和重要的推動力量,《京都議定書》也最終獲得了歐盟及其各成員國的批準。俄羅斯則由于20世紀90年代溫室氣體排放的急劇下降,出現了多余的排放份額——“熱空氣”。靠著大量可供交易的“熱空氣”,俄羅斯成為《京都議定書》談判中的最大贏家。而2001年,作為俄羅斯最大客戶的美國宣布退出《京都議定書》,使俄羅斯的“獲勝集合”出現由大到小的逆轉,在批準《京都議定書》的立場上出現動搖。為了換取《京都議定書》的簽訂,歐盟把俄羅斯批準《京都議定書》與加入WTO相掛鉤,承諾支持其加入WTO,最終有效擴大了俄羅斯的“獲勝集合”,使俄羅斯又重回京都機制。可見,俄羅斯加入《京都議定書》并不是為了減少全球溫室氣體的濃度,而是被其他額外激勵所驅動,是其國內利益在國際協議上的訴求體現。美國一直強調要有發展中國家“有意義地參與”溫室氣體的排放,但中國作為一個快速發展中的大國,更加注重國內經濟的發展和企業的現實要求。“人民代表大會制度”的政治體制及以“經濟建設為中心”的施政綱領,使政府與企業的利益高度一致,談判者則代表了國內大多數人民的利益,這使中國在國際談判中有著強勢的國內立場。由于中國的原則立場與《京都議定書》的“發展中國家不承擔減排義務”的“共同而有區別的責任”原則相一致,從而使氣候談判在國內有著較大的“獲勝集合”。這也促使中國一直積極參與國際氣候談判,并始終堅持以發展中國家身份參與具體的政策制定。這一方面使中國獲得發展中國家“搭便車”的好處:讓發達國家去減排,享受減排的成果;另一方面則可以利用《京都議定書》中的“清潔發展機制”,獲得發達國家的技術轉讓和資金援