中國快速發展的清潔發展機制項目現狀分析

清潔發展機制（cdm）是基于《京都協定》建立的創新國際合作機制。這意味著發達國家政府或公司通過資金和技術投資，幫助發展中國家實施減少溫室氣體排放的項目。據項目合作，減少污染（certianreceive，簡稱cers）。根據《京都協定》的規定，減少污染。同時,有效運用清潔發展機制也是發展中國家吸引資金和技術,提高資源使用效率和減少污染,促進國內經濟可持續發展的有效途徑,也是其履行《京都議定書》、參與國際環境和經濟合作的重要內容。自2005年2月16日《京都議定書》正式生效以來,許多發達國家的企業、基金或政府紛紛通過各種各樣的途徑尋求與發展中國家合作CDM項目。我國是最大的發展中國家,自2004年起引進和實施CDM項目,雖然呈現出持續快速增長態勢,但同時還存在著許多問題。因此,基于CDM在我國運行中存在的問題,分析其成因,從而針對性地給出改進意見,無疑對我國進一步促進和發展CDM項目具有重大的現實意義。一、cdm的研究國際上對CDM的相關研究比較廣泛和深入。瑪特斯尤哈什(Matsuhashi)、達格瑪斯(Dagoumas)、蒂米爾辛納(Timilsina)等分析了CDM項目在減少全球溫室氣體方面起到的積極作用,認為CDM項目是發達國家向發展中國家進行技術轉移的重要手段之一,并通過實證研究指出CDM能促進東道國的可持續發展。杰普瑪(Jepma)認為《京都議定書》第十二章中對CDM的體制構建存在明顯不足,CDM應該在應用中不斷完善和改進,而且,他還具體分析了發達國家在運行CDM項目上存在的效率問題及可能在聯合履行機制(JointImplementation,JI)及國際排放貿易機制(InternationalEmissionTrading,IET)三者之間的投資選擇問題。歐森(Olsen)在他的報告中對CDM項目能否起到可持續發展的作用,以及在多大程度上起作用做了定量分析,同時還分析了CDM項目所獲收益在參與人之間的分配問題。國內對CDM的研究總體上還比較初級。宋彥勤等對CDM的內涵、特征及實施所應當符合的一些標準進行了總結。陳翌爽等介紹了CDM的交易對象和涉及的領域。韋志洪等對CDM的目的、實施標準、申請步驟等進行了歸納,對CDM項目方法學及項目實施的潛力進行了簡要分析。蔡守秋對國外排放貿易的發展與我國排污權交易政策和法律的發展概況進行了對比,指出我國在排污權交易法制建設和實施中存在的問題,建議加強法制建設。鄭照寧等分析了技術轉讓在溫室氣體減排國際合作中的地位及所遇到的障礙,探討了如何利用CDM促進我國自主能源技術的創新和發展。陳廷榔從發展中國家和發達國家兩個方面對CDM項目實施帶來的積極影響進行了分析,指出CDM項目在我國不僅可以帶來清潔高效的能源技術和資金,更有助于加速傳統能源工業和高耗能工業的設備技改和換代,減輕環境污染。魏一鳴等建議我國政府在實施CDM項目上選擇符合國情的優先項目,制定合理的CDM收費政策。從以上文獻可以發現,國外的研究主要是對CDM項目經濟效應、環境效應的研究,包括CDM項目與JI及IET三者的對比研究。國內的研究一方面集中在節能減排的技術層面上,另一方面集中在節能減排的制度上,缺乏緊密結合CDM項目發展的具體特點進行的深入研究,特別是沒有結合我國當前CDM項目快速發展的情況作具體討論。本文正是著眼于我國CDM項目快速發展的現實,來探析CDM項目在運行中存在的主要問題及成因,從而有針對性地提出進一步促進和發展CDM項目的對策建議。二、sdm項目在中國的運營和存在問題(一)sdm項目在中國的運營1.cdm項目已注冊根據《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)CDM網站的統計,從2006年中前期中國開始有成功注冊的CDM項目以來,目前已注冊的CDM項目占全球已注冊項目總數的20%。截止到2007年11月27日,國家發改委共批準了44個CDM項目。2.目合作主要類型根據CDM的內涵,凡能引起溫室氣體減排的項目均可開發為CDM項目,幾乎包含了所有領域。我國的CDM項目合作具有一定的集中性,合作類型主要是節能和提高效能、新能源和可再生能源、甲烷回收利用,占所有減排項目的比例分別為11.4%、69.8%、10.6%,且這3項之和占到了整個項目總量的90%,其余的燃料代替、分解N2O、分解溫室氣體HFC-23、造林和再造林4種類型合計不到整個減排項目的1/10,見表1。3.根據企業的類型分類第一類是電力企業,包括水力、火力、風力等涉及電力生產和輸出的企業;第二類是能源開發類公司,主要是一些研發節能技術及生物能、新能源開發的企業;第三類是化工企業;第四類是采礦類企業,主要是一些礦業公司及煤礦等采掘企業;第五類是重工業類企業,包括鋼鐵、水泥等企業。在5類企業中,電力、能源企業占到90%,見表2。4.西部地區各城市用電用電項目的比例CDM合作項目在我國東、中、西部分別占到了29.4%、28.6%、42.0%,西部地區在數量上占有明顯優勢,且這一地區有關水電發展的CDM項目明顯具有很大的優勢。從各地區的溫室氣體減排量分布來看,東部地區擁有絕對的優勢,占到總項目減排量的68.1%,而中西部分別只占17.8%和14.1%,見表3。5.cdm項目的管理模式為了促進CDM項目的有效開展,國家發改委、科技部、外交部和財政部頒布了《清潔發展機制項目運行管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》),并于2005年10月12日施行。《管理辦法》主要對CDM項目實施的實質要件、項目的管理機構與實施機構、項目申請與審批程序以及項目的實施、監督和核查程序等進行了規定。該管理辦法的出臺,代表了中國政府采取“積極和可持續”方式推動CDM并給予有效支持的決定性的第一步,使“中國的CDM發展已經從理論前進到項目級的實施”。(二)sdm在中國的運營中存在著主要問題1.cdm項目單位分布相對來說,我國CDM項目涉及的領域較少,集中在新能源和可再生能源,占到所有減排項目的69.8%,而位列第二位的節能和提高效能項目占11.4%,第三位的甲烷回收利用占10.6%,且這3項之和占到了整個項目總量的90%(見表1)。此外,現有的CDM項目合作企業過于集中。如表2所示,255個樣本項目中,電力項目145個,占56.9%;新能源開發公司59個,占23.1%,以上兩項便占到80%,而重工業、化工、采礦類企業分別占到8.2%、5.9%、5.9%,合計僅占到20%。根據《京都議定書》涉及的溫室氣體排放來源2,中國還未充分發掘國內的CDM項目潛力。2.cers為減排項目我國目前已注冊成功的CDM項目產生CERs的93.86%來自非二氧化碳、非甲烷氣體減排項目,而來自提高能源效率、發展新能源和可再生能源及回收利用甲烷和煤層氣項目的CERs僅占6.14%。實施非二氧化碳、非甲烷氣體減排項目只能帶來減排量上的收益,對先進技術的引進相對較少,忽視了那些對促進我國可持續發展意義更大的CDM項目的發展。3.非常增長的非動力量,主要表現為我國CDM合作項目在欠發達的西部地區數雖多達107項,占總數目的42%,但減排總量比例并不高,僅占全國總量的14.1%;而經濟較發達的東部地區,項目數量只有75項,僅占總項目數的6.9%,但減排總量占全國總減排量的68%(見表3)。4.造林和再造林cdm項目截至2007年11月底,全球共開發了CDM常規項目方法學62個,主要涉及HFC、N2O、可再生能源、煤層氣利用等領域。小規模CDM項目方法學30個,造林和再造林CDM項目(含小規模造林和再造林項目)方法學13個。發達國家研發的方法學較多,而我國目前自主研發了約10個方法學,其中主要涉及煤層氣開發和利用以及造林/再造林CDM項目領域,雖然對方法學的開發和實施起到了一定的推動作用,但相比較我國CDM項目開發的需要,還遠遠不夠。5.項目本身的限制我國雖然出臺了《管理辦法》,但其還存在許多需要完善的問題。如:沒有明確CDM項目帶來的對可持續發展的影響;沒有明確哪些機構負責審核、評價CDM項目;CDM項目股本結構問題的“管制”限定,拉高了在中國開展直接投資CDM項目的門檻3,也導致了項目實施企業、國外合作方及中方政府在CDM項目上的收益分配難題;對咨詢機構和中介機構的資質無明文要求和行為規范。此外,CERs的價格在項目設計之初就必須由國家發改委審批,這與國際市場上CERs的交易價格由市場調節確定相差甚遠,限制了買家對CERs的購買。事實上,因中國政府的限價,幾乎沒有買家在項目之初即先行付款,一般都是通過合同約定的方式來避免價格風險,而且合同條款往往都非常苛刻。三、cdm項目成本較高,對政府造成了一定的不平衡造成我國CDM合作項目存在以上問題的原因是多方面的。本文認為,以下原因需要特別提及:1.企業的參與程度不夠。一方面,企業的減排意識薄弱。根據《京都議定書》,我國作為發展中國家暫不承擔減排義務,導致我國企業沒有減排壓力,從而對節能減排的意識薄弱。從我國的減排類型(表1)及相關企業類型(表2)就可以發現,燃料替代、分解N2O等類型的項目還沒有在國內的相關企業中得到廣泛應用,特別是我國大量的重化工企業缺乏節能減排的積極性,兩類企業僅占總項目的14.1%,充分說明我國企業沒有廣泛地參與到節能減排的行列之中。另一方面,企業在人力、物力上的投入還不夠。我國廣大的中小型企業長期處于資金缺乏的狀態,即使是在CDM項目能夠帶來豐厚收益的條件下,由于CDM項目高額的交易費用,很多企業根本無法在短期內抽調資金去承擔。另外,由于我國在新能源方面起步較晚,在技術研發、人才培養方面明顯落后于其他發達國家,即使一些有條件申請CDM項目的企業,由于缺少這方面的專業人才,往往只能是想多干少;有的企業通過外部人才和中介機構來操作,則進一步抬高了CDM項目的成本,從而使其他企業望而卻步。2.缺乏合理的激勵機制。從我國目前實施CDM項目的情況來看,幾乎所有的運行成本都由申請企業來承擔。然而,CDM項目實施結果會產生很高的正外部效應,企業在沒有外部激勵或約束的條件下,是不會主動將社會成本內部化的。作為CDM項目的主管單位——國家發改委雖然也制定了一些鼓勵政策,但到了地方政府層面,CDM項目則完全由企業消化。CDM項目的實施,更多的是由企業之間相互效仿而實施、發展,如東部地區化工企業分解HFC-23項目以及西部地區在水電建設中的新能源和可再生能源項目。在還沒有引進以及進展緩慢的行業,CDM項目的發展幾乎處于停滯狀態,從而出現了CDM項目及類型布局的嚴重不平衡。3.政府管理部門的職能發揮不夠。國家發改委作為國內CDM的最高管理機構,只負責項目的審核,除此之外還沒有專門負責宣傳、鼓勵、培育、規范和監管CDM項目的機構。即使國家在2007年底成立了中國清潔發展機制基金及管理中心,其也未能完全承擔政府在CDM項目上的職能。不僅如此,由于該機構還要在CDM項目的收益中獲得部分收益,因此從企業角度考慮,會增加其資金風險,不利于有效推動CDM項目發展,甚至還可能導致一些具有潛在條件申請CDM項目的企業退出。此外,由于缺少政府監管,未能形成統一的中國CDM項目交易的賣方市場,不利于穩定CERs價格,已導致惡性競爭,降低了我國CDM項目的國際競爭力。4.CDM項目的方法學難度與復雜程序增加了交易成本。一方面,CDM項目涉及很多的方法學,需要計算項目的基準線、額外性、項目邊界、泄露等,這些數據的獲得具有一定的難度,而且,目前的方法學還有待于進一步補充完善;另一方面,CDM項目審批程序復雜,必須要發展中國家的相關部門審批和聯合國注冊,經過多個機構審批,一個項目從申請到批準最順利也需要3-6個月時間,不論是否注冊成功,前期的設計、包裝等費用至少需要投入10萬美元。復雜的審批程序給結果帶來不確定性,加之開展CDM項目存在多元風險以及立項選擇難以全面化等問題,前期的設計、包裝等費用投入很可能白白浪費。此外,由于缺乏相應的資質標準和從業規范,在CDM項目人才短缺的同時,又夾雜著從業人員和中介機構的魚龍混雜、良莠不齊,從而嚴重制約著我國CDM的良性發展。四、引導市場交易品種,規范政府監管CDM項目合作是一種市場化的行為,需要企業作為項目的主體予以實施;CDM也是一個新興的市場交易品種,需要政府對其加以引導、培育、規范和監管。因此,我們建議,從企業和政府兩個層面加以改進,從而加強我國CDM項目上的國際合作,促進我國節約能源、環境友好和可持續發展目標的實現。(一)cdm合作類型的選擇1.企業應當加強減排意識,積極尋求適合的CDM項目。我國企業應當進一步了解CDM項目給自身帶來的積極效應,正確認識企業排放的溫室氣體的特點,從而積極尋求適合的CDM項目類型及合作伙伴。比如,能源企業適合選擇新能源和可再生能源項目,重工業領域選擇燃料替代、節能和提高效能等合作類型,化工企業選擇分解N2O、分解HFC-23等合作類型。2.企業還需要正確認識自己所處的位置,分析企業自身所能實現的潛在減排量。這便要求企業從自身的規模出發,測度每年能夠提供多少減排額度,并以此作為成本收益分析的基礎。如果企業測評的減排量不足,不能形成規模經濟,則由于其成本高于收益,不宜選擇CDM合作項目。3.有條件的企業應當加強CDM項目資金準備和人才儲備。CDM項目的開發有著規范、嚴格的流程,企業必須擁有熟悉該業務流程的人員。CDM項目的交易成本可能高達20-25萬美元左右,因此企業自身要有一定的資金準備。與此同時,企業應當充分利用清潔發展機制基金,由其為CDM項目提供前期開發費用或低息貸款。(二)在政府層面1.建立產業發展扶持和人才管理制度,規范cdm市場隨著CDM項目在我國實踐的深入,迫切需要中央政府健全CDM項目的管理機構,引導、培育和規范CDM市場。應當逐步建立CDM項目資質系統,對項目參與方、咨詢等中介機構的資質明確化,以保證國內業主的利益和市場運作;建立人才考核制度,CDM開發人員持證上崗;正確引導和監管CDM項目的國際合作,使其有利于中國的可持續發展。2.加大政策傾斜、市場引導力度,增強企業融資能力政府應當加強CDM項目的宣傳深度和廣度,充分利用清潔發展機制基金,發展和鼓勵生物質能發電、能效提高項目、動物廢棄物回收、垃圾填埋氣等對本國經濟、環境、社會有更大意義的CDM項目;通過政策傾斜,引導金融機構、資本市場向CDM項目提供資金,提高CDM項目的融資能力。各地方政府要根據地區特點,指導企業有選擇的實施CDM項目,并對有潛力實施CDM項目的企業給予資金、政策等方面的優惠。比如,對那些具有開展清潔發展項目潛力的小企業,地方政府有必要分擔一部分資金投入,待項目實施之后可用企業所獲得