規劃基建類土地調查數據轉換的關鍵問題及解決途徑土地利用規劃修編中規劃基數轉換研究以湖南省資興市為例

土地使用分類是一項重要的基礎工作。不同的應用目的和審視角度,不同的文化傳統和分類理念,以及進行分類的地域對象的自然與社會經濟狀況的不同,可以產生不同的土地利用分類體系。國內學者對土地利用分類相關研究主要包括對土地分類標準規范性、新舊土地分類的系統比較分析、土地分類新體系存在的問題、探索土地分類新系統等。目前除2008年《市縣鄉級土地利用總體規劃基數轉換與各類用地布局指導意見(試行)》(簡稱《指導意見》)對土地分類系統轉換有明確定義外,學術上對其研究較少。為了更好貫徹國土資源部關于基數轉換精神,對《指導意見》可行性進行理論分析論證和實踐檢驗,本研究以湖南省資興市為研究區域,進行了土地利用規劃基數轉換探討。通過對《指導意見》關于基數轉換方法的理論分析,結合規劃基數轉換實踐,歸納總結了規劃基數轉換若干關鍵問題,并用實證研究將問題融入到整個規劃基數轉換實踐中,提出相應的具體解決途徑,以期為對全國同等城市的基數轉換工作提供參考價值。1土地規劃的基本轉變1.1湖南資興市數據存在的問題保護耕地就是保護我們的生命線。目前耕地基數來源主要有第2次土地調查數據和2005年土地變更數據。以湖南省資興市為例,這2套數據存在的主要問題分別為變更數據將溝渠統計入耕地,造成耕地總量偏大;而第2次土地調查數據調查時間是2008年7月,且將田坎統計入耕地。《指導意見》只對分類系統地類歸并做了說明,對如何用較合理的方法綜合不同數據源數據并沒有體現,這是耕地基數轉換的難點。1.2獨立礦業用地分類及用地類型根據《指導意見》關于建設用地基數轉換的要求,其主要問題包括土地現狀分類(過渡期)轉成規劃基數分類中,獨立工礦用地轉換后包括城市用地、建制鎮用地、采礦用地和獨立建設用地,但在具體轉換過程中如何解決“一對多”的問題難以把握,需要有比較合理的方法對獨立工礦用地細分為4類統計,分別納入相應地類中;另外,特殊用地也存在“一對多”的問題。因此,解決建設用地基數轉換“一對多”的問題需要結合《指導意見》精神,探索比較合理的方法指導建設用地規劃基數轉換工作。1.3從調查數據的轉換到2005年對土地規劃基期年確定為2005年的縣市,在將2005年土地變更數據與第2次土地調查數據轉換后,進行比較分析,最終確定規劃基數的過程中需要將第2次土地調查數據還原到2005年。如何把2008年的第2次土地調查數據還原至2005年,《指導意見》并沒有明確,這需要在具體實踐中探索出較科學的方法,以指導規劃基數轉換工作。1.4建立耕地保護制度后備資源的豐富程度對一個地方的發展至關重要。由于土地利用規劃中的不確定因素,現狀的規劃并不能保證將來規劃建設是否控制在相應指標之內。解決最嚴格的耕地保護制度與未來地方發展建設可能占有耕地的矛盾是土地利用規劃修編的難點,充足的后備資源是解決這一矛盾的關鍵。可開發利用的后備資源主要為荒草地,故在荒草地基數取得的過程中探索能客觀反映地方實際的基數轉換方法尤為重要。2湖南省資興市土地利用基本改造2.1資興市基本情況資興市位于湖南省東南部,湘、粵、贛三省交匯處,東經113°9′~113°44′、北緯25°34′~26°17′之間,所轄面積為271575.15hm2,包括28個鄉鎮。東臨郴州蘇仙區,南同汝城、宜章接壤,北臨永興,屬于亞熱帶季風濕潤區,距京廣線和107國道僅30km2,經過境內的有許(家洞)-三(都)鐵路線、S322線、S213線、郴資桂高等級公路,交通網絡發達。根據資興市變更上報數據,2005年全市土地利用結構中農用地241279.31hm2,占全市土地總面積的88.84%;建設用地總面積22991.38hm2,占全市土地總面積的8.47%,其中居民點及獨立工礦用地面積6000.53hm2,交通用地為472.50hm2,水利設施用地16518.35hm2,占建設用地的比例分別為26.10%、2.05%和71.85%;未利用地7304.46hm2,占全市土地總面積的2.69%。2.2資興市近年來土地調查和土地利用數據本次規劃基數的規劃基期年為2005年,數據主要來源于資興市2005年變更調查上報數據、2005年“四查清、四對照”經省廳確認的數據、資興市第2次土地調查數據及2006~2008年歷年土地利用變更數據。2.3實際占用基期年的趨勢分析。根據《資源點土地規劃基數的轉換步驟:(1)2005年變更上報數據按照土地分類系統的內涵轉換成規劃基數分類系統。(2)2005年“四查清、四對照”省廳確認數據按照土地分類系統的內涵轉換成規劃基數分類系統。(3)根據轉換要求,將資興市第2次土地調查數據按照土地分類系統的內涵轉換成規劃基數分類系統。此數據為資興市2008年7月的土地利用數據。(4)資興市2006、2007、2008年報批項目資料收集整理。將報批項目按報批時間確認的范圍,用MAPGIS軟件數字化上圖,并與第2次土地調查配置后的圖層疊加分析。將占第2次土地調查圖層中非建設用地的圖塊排除后得到審批項目實際的建設規模。最后將處理后的審批項目實際建設規模圖斑與2005年經過“四查清、四對照”效正的圖層空間分析,得到實際占用基期年地類數據,并按規劃基數分類系統內涵進行統計。用實際占用基期年非建設用地統計的地類面積將第2次土地調查數據還原到2005年數據(以下簡稱還原數據)。(5)將還原到2005年的第2次土地調查數據與2005年變更調查上報數據、2005年“四查清、四對照”省廳確認數據進行比較、分析、綜合平衡、取舍,確認得到資興市適用于新一輪土地利用總體規劃修編的2005年土地利用現狀數據(簡稱擬采用基期數據)。3湖南省資興市土地利用基本格局的比較分析3.12實際資料的應用根據《國務院關于深化改革有關土地管理的決定》以及《國務院辦公廳轉發國土資源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知》,資興市于2005年10月31日在規劃修編之前認真組織開展了“四查清、四對照”工作。通過“四查清、四對照”工作,基本查清了現行規劃實施以來耕地、建設用地等重要地類的變化情況及其原因。通過客觀分析土地調查、規劃等基礎工作中存在的問題,為科學核定規劃修編基礎數據提供了有力依據。結合國土資廳發10號關于基數轉換工作的指導意見,對省廳確定的“四查清、四對照”基礎數據進行基數轉換并與基數轉換后的2005年變更上報數據進行比較分析。從表1可以看出,2005年“四查清、四對照”確認的數據相比變更上報數據總體變化不大,差別在于根據核查對地類之間進行了調整,為的是使數據更加客觀真實。變更上報的數據沿用了1992年詳查上報數據,存在較大的歷史遺留問題。由于當時的人為失誤沒有及時糾正,導致土地詳查實際數據與土地詳查上報數據存在較大差異。“四查清、四對照”是在2003年變更調查數據庫的基礎上針對上述問題作了新的核查,得到的基礎數據更能客觀反映實際,對未變更到位的基本核實到位,可作為新一輪規劃修編的基礎數據來源。3.25年數據分析資興市第2次土地調查工作,應用了先進的技術,投入了相當大的人力物力,對資興市2007年底的土地利用現狀進行了詳實準確的調查,因而利用還原至2005年的第2次調查的初步成果與2005年“四查清、四對照”經省廳確認的數據進行對比分析得到規劃基數(表2)。由表2可知,第2次土地調查還原數據與2005省廳確認數據相比存在較大差距,農用地增加7417.67hm2,其中耕地減少2028.22hm2,園地增加3809.22hm2,林地增加5349.17hm2,其他農用地增加287.50hm2;建設用地減少1228.85hm2,其中城鄉建設用地減少22.36hm2,交通水利用地減少1148.10hm2,其他建設用地減少58.39hm2;未利用地減少4719.83hm2。3.2.1土地規劃基礎數據的變更與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據土地總面積增加了1468.53hm2。造成變化的原因有:(1)資興市第2次土地調查過程中,行政界線由省民政部門統一下發,造成行政區轄區面積發生改變。(2)2005年“四查清、四對照”數據在變更調查數據基礎上得到的,而變更調查數據來源于土地詳查數據,由于詳查時量算和統計面積的技術手段不同,變更調查數據采用的是1954北京坐標系,第2次土地調查采用的是1980西安坐標系。通過將原有的行政界線與第2次土地調查的行政界線進行疊加分析,主要將相鄰縣、區的林地劃入,本次土地規劃基數的資興市總面積采用2005年“四查清、四對照”經省廳確認的面積271575.15hm2。通過實地比對,第2次土地調數據行政區面積增加的主要來自于林地,因而第2次土地調查還原數據的林地面積通過綜合分析后最終得到。3.2.2實際退耕面積調查第2次土地調查中的田坎系數由省廳組織測算和下發,由于田坎系數測算工作還沒有完成,因此第2次土地調查的耕地面積中包含田坎面積。通過2005年“四查清、四對照”經省廳確認后的數據計算得到資興市的田坎系數為26.01%,按此系數計算得到第2次土地調查還原數據中耕地凈面積為21401.22hm2,作為耕地規劃基數,田坎面積增加7523.26hm2,相應的其他農用地面積增加了10665.48hm2。耕地變化的原因是:資興市根據湖南省政府湘辦128號(《關于進一步作好退耕還林工作的通知》)文件精神,認真做好退耕還林工作,至2005年底共退耕還林任務量約為2933.34hm2,2005年“四查清、四對照”數據經過核查后仍沒有變更到位,第2次土地調查時通過實地調查對實際退耕面積進行了核實調繪。與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據的園地增加3809.22hm2。園地增加的原因:第2次土地調查的地類認定中要求原為耕地,現已種植果樹、茶樹和已建精養魚池等土地不認定為耕地,按現狀調繪,并在調查底圖、外業調查手簿、數據庫中注記“K”(可調整地類),一部分被認定為園地;資興市大力發展柑桔、臍橙等水果種植業,一部分是因農業結構調整將林地改種為果園,另一部分是通過農民自主開發將未利用土地開發成果園,其中有很大一部分新增園地沒有進行及時變更,在第2次土地調查中得到糾正。與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據的林地面積增加了5349.17hm2。林地增加的原因:第2次土地調查的地類認定中要求原為耕地,現已種植果樹、茶樹和已建精養魚池等土地不認定為耕地,按現狀調繪,并在調查底圖、外業調查手簿、數據庫中注記“K”(可調整地類),一部分被認定為林地;資興市大力開展植樹造林活動,有部分林地沒有進行及時變更,在第2次土地調查中得到糾正;資興市根據湖南省政府湘辦128號(《關于進一步作好退耕還林工作的通知》)文件精神,認真做好了退耕還林工作,此次在第2次土地調查中將實際已經退耕的作了變更;原統計為未利用土地的部分土地,由于人工造林等原因達到認定為林地的標準,第2次土地調查中統計為林地。第2次土地調查的地類認定中,將一些介于其他林地與荒草地混交地(原來被統計為荒草地或裸土地)統計為林地,使得林地的增加過多,而未利用地中的荒草地面積急劇減少。通過實地調查與校核,通過實地調查與校核,錯誤統計為林地的自然保留地占自然保留地總面積的2.51%左右。擬采用規劃基數中林地面積為201538.16hm2。與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據的其他農用地面積增加了287.50hm2。其他農用地增加的原因:第2次土地調查中,因農業灌溉及發展養殖業的需要,增加了部分坑塘水面,在實際調查中進行了變更;第2次土地調查中,因農業灌溉需要,歷年來資興市通過大力發展農田水利設施,修建了用于引、排、灌的渠道,在實際調查中進行了變更;第2次土地調查中,因近年來通村、通組公路的建設,造成農村道路用地大量增加,在實際調查中進行了變更。3.2.3節點用地規模與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據建設用地面積減少了1228.85hm2。與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據的城鎮建設用地面積增加了70.13hm2。城鎮建設用地增加的原因主要是第2次土地調查將城鎮用地在“四查清、四對照”中遺漏部分變更到位。與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據的農村居民點用地面積增加了180.90hm2。農村居民點增加的原因主要是在第2次土地調查中將居民點附近的工礦用地并入居民點統計。在2005年“四查清、四對照”數據中,采礦用地被統計在獨立工礦用地中,沒有作單獨統計,故先將獨立工礦用地全部統計為采礦用地,在規劃基數擬用時候做具體調整;第2次土地調查已有統計采礦用地,對第2次土地調查采礦用地修正后作為規劃基數的采礦用地規模為354.07hm2。2005年“四查清、四對照”數據和第2次土地調查數據中都沒有獨立建設用地分類,故比較時先不做處理,待擬定時綜合分析后得到。規劃基數中獨立建設用地擬定思路為將“四查清、四對照”確認數據中的獨立工礦用地扣除第2次土地調查還原后的采礦用地,最后綜合分析作相應調整后擬采用312.39hm2。與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據的交通水利用地面積凈減少1148.10hm2,其中交通用地凈增加15.37hm2,水利用地凈減少1163.47hm2。交通水利用地增減的主要原因:第2次土地調查過程中,根據實地情況將部分礦區內、廢棄的鐵路進行了變更,沒有計入鐵路用地中;第2次土地調查過程中,公路用地的內涵為鄉級公路以上的道路才認定為公路用地,近年來資興市新建和改擴建了一大批通鄉公路及對外通道,增加了部分交通用地;交通水利用地減少的主要原因是東江水庫水面調繪差異造成的,2005年“四查清、四對照”數據是沿襲1992年詳查時將東江水庫水面按東江大壩最高蓄水位調繪計算的,而第2次土地調查是根據2007年航測時節點的實際水位線調繪計算的,實際中采用2005年“四查清、四對照”的數據更為合理。3.2.4對于河流的利用與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據的未利用地面積減少了4719.83hm2。與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據的水域面積增加了431.74hm2。隨著時間的變化,河流水域的范圍也發生了變化,以前的數據沒有變更。第2次土地調查過程中,根據實地情況進行了變更。河流的面積也增加了431.74hm2。與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據的灘涂沼澤地面積增加了99.73hm2。這主要是河流侵蝕作用新增灘涂沼澤引起,通過第2次土地調查變更到位。與2005年“四查清、四對照”數據相比,第2次土地調查還原數據的自然保留地面積減少了5251.30hm2。自然保留地面積減少的原因:2005年“四查清、四對照”數據中,對土地開發整理活動中自然保留地面積的減少,由于面積較小,沒有得到及時變更;2005年“四查清、四對照”數據中,對群眾自發的對自然保留地的利用情況,沒有及時變更;第2次土地調查的地類認定中,將一些介于其他林地與荒草地混交地(原來被統計為牧草地)統計為林地,使得林地的增加過多,而自然保留地中的荒草的面積急劇減少。通過實地調查與校核,錯誤統計為林地的自然保留地占自然保留地總面積的2.51%左右。擬采用規劃基數中自然保留地面積6077.69hm2。4土地利用規劃用個數的確定由于資興市第2次土地調查工作,應用了先進的技術,投入了相當大的人力、物力,對資興市2008年的土地利用現狀進行了詳實準確的調查,因而利用第2次土地調查的結果根據歷年的土地利用變更資料回推,得到2005年的土地利用現狀數據的技術路線是合理正確的;資興市新一輪土地利用總體規劃修編的基數的確定以土地利用變更調查上報數為基礎,采用2005年“四查清、四對照”經省廳確認的數據進行效正,并以第2次土地調查成果及政策為依據進行校核。對第2次土地調查還原數據與2005年“四查清、四對照”數據綜合分析比較后,最終擬定了資興市2005年規劃基數。具體分析擬定思路如下:4.1農業4.1.1耕地凈面積作為規劃天數的測算通過核實,第2次土地調查還原后的耕地面積充分反映了資興市耕地變化實際情況,故將第2次土地調查還原后的耕地面積作為規劃基數擬采用的基礎,并結合省廳對耕地凈面積的測算要求及郴州市的精神,暫以“四查清、四對照”確認數求得田坎系數為26.01%,進而測算出第2次土地調查還原數據耕地凈面積作為規劃基數的耕地面積為21401.22hm2,其中耕地的三級地類也據此測算得到。4.1.2園地規劃天數第2次土地調查采用遙感技術,結合實地調繪,真實反映了園地的變化情況,數據相對準確,故園地采用第2次土地調查還原的園地數據作為園地規劃基數,即園地規劃基數面積為7059.78hm2。4.1.3與其他縣、區的銜接區域及土地調查第2次土地調查的土地總面積與“四查清、四對照”確認數據的面積不一致,主要原因是第2次土地調查采用的是由省民政部門下發的工作面積,尤其在與其他縣、區接壤的地方范圍不一致,該接壤區域主要為林地;同時第2次土地調查將很大一部分未利用土地調繪成了林地,沒有反映出真實的地類情況。第2次土地調查中將灌木林與有林地和荒草地等地類混淆,故在具體處理的時候灌木林采用“四查清、四對照”確認數據,其他林地采用第2次土地調查還原數據,而有林地作平差時綜合分析后調整,最終確定了規劃基數林地面積為201538.16hm2。4.1.4草坪規劃基數草地面積采用第2次土地調查還原數據,為0。4.1.5田坎還原面積測算規劃基數的其他農用地采用第2次土地調查還原數據,其中田坎包括第2次土地調查田坎還原面積加上第2次土地調查耕地還原后測算得到的田坎面積,其他三級地類全部采用第2次土地調查還原數據。最終確定了規劃基數其他農用地面積為10665.48hm2。4.2建筑面積4.2.1總體規劃黨的土地城鄉建設用地綜合分析得到,其中城市用地規劃基數采用第2次土地調查還原數據,即1627.84hm2,理由是第2次土地調查對城市用地中未變更到位的重新核實到位,并將附屬于城市的工礦用地在統計時也并入了城市用地,這與本次基數轉換的精神是一致的;建制鎮和農村居民點規劃基數全部采用“四查清、四對照”確認數據,即分別為411.55hm2和3296.26hm2,理由是第2次土地調查在統計建制鎮和農村居民點時將部分工礦用地統計進去,無法進行區分,“四查清、四對照”確認數據已對建制鎮范圍內的其他建設用地進行了歸并,更能客觀地反映建制鎮和農村居民點的真實情況;采礦用地原則上采用第2次土地調查還原數,但根據基數轉換要求作了相應的調整,采礦用地規劃基數擬用354.07hm2;對獨立建設用地的區分在“四查清、四對照”確認數據和第2次土地調查數據中都未區分,擬用的思路是將“四查清、四對照”確認數據中的獨立工礦用地扣除第2次土地調查還原后的采礦用地,最后綜合分析作相應調整后獨立工礦用地規劃基數擬用312.39hm2。4.2.2其他三級地類水庫水面規劃基數采用“四查清、四對照”確認數據,即為16479.85hm2,理由是:第2次土地調查采用的是285水位線,遙感拍攝的時間是2007年,這與實際情況有較大差異,故沿用“四查清、四對照”確認數據更加合理;其他三級地類采用第2次土地調查還原數據,理由是:這些建設用地通過第2次土地調查先進的技術手段,對未變更到位的基本核實到位,反映了現狀。最終確定了規劃基數交通水利用地面積為17001.19hm2。4.2.3風景名勝設施用地規劃個數規劃基數的其他建設用地中對風景名勝設施用地在第2次土地調查和“四查清、四對照”確認數據中都未區分,由于第2次土地調查中對風景名勝設施用地的內涵界定上更加具體科學,故風景名勝設施用地規劃基數采用第2次土地調查還原數據為12.95hm2;特殊用地規劃基數擬用的思路是采用,“四查清、四對照”確認數據的特殊用地扣除第2次土地調查還原后的風景名勝設施用地,得到特殊用地規劃基數面積為58.39hm2。4.3水域面積及主要自然保留地規劃個數水域面積規劃基數采用第2次