改革開放以來基本農田保護歷程及發展趨勢

土地利用總體規劃改革開放以來，基本的耕地保護經歷了以下階段。1.1995年《基本農田保護條例》頒布后，國家在全國范圍內開展了大規?；巨r田規劃編制、劃定工作，920多個國家級商品糧、棉、油生產基地及城市周邊、交通沿線的高產穩產耕地被劃入基本農田保護區，各地還制定了一系列行之有效的措施進行后續保護工作。2.1999年新《土地管理法》及配套法規中，將保護耕地和基本農田確定為法定的規劃內容。在1997年～2010年全國土地利用總體規劃綱要中，提出了“在保護和改善生態環境前提下，實現耕地總量動態平衡”的戰略目標，通過省、地、縣、鄉土地利用總體規劃體系，對耕地保有量、基本農田保護面積實行總量控制、逐級分解落實。并規定：各級規劃都應明確基本農田保護的布局安排、數量指標和質量要求，縣、鄉(鎮)土地利用總體規劃必須劃定基本農田保護區，在規劃審批后予以公告。3．自2000年起，為深化土地利用總體規劃，實現耕地占補平衡，國家又開展了全國、省、縣級土地開發整理專項規劃，確定土地開發整理的重點區域、重點工程和重點項目，改善耕地生產條件、生態環境，提高農用地的綜合生產能力。規劃確定到2010年，全國土地開發整理補充耕地要達到267萬公頃以上。可以看出，隨著社會的發展，保護耕地和基本農田的規劃內容也發生著改變，從注重數量平衡逐步轉向數量、質量保護和生態管護并重，從單一的耕地保護擴展到對全部農用地的有效保護，從某些重點區位的保護延伸到重點工程與項目的安排，保護中更注重社會、經濟和生態效益有機統一。在規劃體系中，保護耕地的內容分工更加明確，規劃目標進一步細化，土地利用總體規劃和專項規劃既有指導又相互補充，使國家目標在各級規劃中逐層落實。對于保護耕地，維系糧食安全和社會穩定起到了極為重要的作用。部分領導認識不足，出現偏差，對現行土地利用總體規劃缺乏功能上述問題對耕地和基本農田保護工作產生了不利的影響。究其原因，既有目前體制、機制等深層次矛盾的作用，一些地方領導對經濟發展和資源保護關系認識上的偏差，也有現行土地利用總體規劃自身存在的問題。因此，在新一輪土地利用總體規劃修編中，應對現有的規劃基礎研究、技術方法和實施保障進行改進與完善，提高規劃編制的科學性、合理性，保障規劃實施的嚴肅性、可行性，適應新形勢下國家耕地保護政策的要求。．調整基本農田保護的數量和布局1．搞清基礎數據，加強規劃前期研究，做好調查評價工作科學的規劃需要科學的基礎工作。要結合土地利用現狀調查，獲取真實、現勢的土地數據和圖件，要對耕地歷史調查數據進行對比分析，查找差異及原因，就生態退耕、農業結構調整、建設占用和土地開發整理等方面，闡明耕地增減的實際。要防止借規劃修編之際修改耕地基數。充分運用耕地后備資源、土地退化、農用地分等定級評估、水土流失遙感監測、數字國土等調查評價成果，建立起規劃修編所需的各類用地數據分析的信息平臺。2．改進規劃編制方法和程序，合理確定耕地保護目標一是推進規劃編制程序的規范化、公開化、民主化，在規劃的準備宣傳、編制論證、協調銜接、審批公告中貫徹耕地保護的思想?；巨r田保護、村莊整理復墾方案，應由具體承擔保護義務和涉及分配利益的村民參與討論，有關結果應及時公告。3．科學劃定基本農田保護區，強化土地用途分區管制作用可根據耕地地力分等定級標準或農用地分等定級成果，將糧、棉、油、蔬菜生產基地內的耕地，有良好的水利與水土保持設施的耕地等農地劃入基本農田保護區。為基本農田和生態建設服務的農村道路、農田水利、農田防護林和其他農業設施，以及農田之間的零星土地也可一并劃入。鄉（鎮）規劃編制中，確定為基本農田的土地應當全部劃入基本農田保護區，其數量應符合上級規劃的要求。針對不同地區基本農田保護的實際，在符合國家基本農田保護區管制通則的前提下，細化保護區的管制規定和規劃期內區內土地允許、限制和禁止用途，體現保護的剛性和實施的可行性。如區內耕地在不破壞耕作層的前提下，可依市場需求進行農業結構調整活動，但調整后的用地必須依照基本農田保護區管制規則進行保護和管理。4．重點落實基本農田保護的區位布局充分發揮土地利用總體規劃的空間引導作用，耕地特別是基本農田布局必須集中在自然條件好、農業基礎設施較為完備的區域，國家級商品糧基地，糧食主產區，重要農產品基地，土地開發整理重大工程集中分布區，優質農產品物種保存地等必須納入保護范圍。新一輪規劃修編要從實際出發，對不符合生態建設和環保要求的基本農田分布現狀進行調整，重點是中西部生態退耕地區，城市和獨立工礦周邊污染嚴重的基本農田?？紤]到基本農田保護法律的嚴肅性，調整基本農田的數量和布局時，必須由相關部門出具不宜劃為基本農田的證明文件，經上級規劃確認后方可核減，有耕地后備資源和土地整理復墾潛力的地區還應在規劃修編中進行補劃。嚴格規劃審批中耕地和基本農田保護內容的審查，不僅要審查是否符合政策要求，更要審查圖件、數據、質量和布局的具體落實情況，對于嚴重違背規劃、違反政策，如占用大量基本農田進行綠色通道建設、農業結構調整中造成基本農田耕作層破壞、不符合生態退耕要求而實施基本農田退耕的做法應及時糾正。同時，還應考慮耕地保護與其他土地用途區的空間協調和落實問題5．完善規劃實施措施，建立保障機制在規劃行政職責管理范圍內，將規劃目標與具體實施措施掛鉤。如耕地保有量、基本農田保護指標完成與當地行政領導責任制施行相結合，基本農田保護區管理與本區的土地用途管制細則相結合，耕地占補與土地開發整理復墾工程項目實施相結合等。采取經濟、技術手段，建立耕地和基本農田保護長效機制。其中，在經濟手段上，應優先將資金、先進科技用于基本農田保護區域，尤其是通過土地專項規劃的實施，使土地整理復墾項目投資向基本農田保護區傾斜，提高糧食綜合生產能力和農產品的經濟效益。同時，在技術措施上，注重基本農田地力和生態保護，推動高標準農田建設。在城郊區、工礦區、鄉企密集區、污灌區內，對高產、穩產優質良田進行定期的環境質量監測，依法嚴格查處農田環境污染事故；在工程項目建設中，可對原址耕地土壤層進行有效剝離，用于高標準農田建設與耕地后備資源開發。6．采用高新科技，擴展監測內容，公告相關結果在土地變更調查和衛星遙感監測工作中，建立耕地和基本農田的調查統計序列和保護監測系統，準確掌握資源的變化情況，建立預警預報機制，及時發現和制止違法行為。加強基本農田規劃、劃定、保護、監測等信息化管理工作，建立全國性基本農田的信息處理與管理系統平臺。突出監測重點，對于土地供應量較大的城郊結合部地區，應通過地價漲幅，了解用地擴張情況，防止這些建設敏感區內的土地投機行為，保護城市周邊地區的耕地和基本農田。應定期向政府和社會公告耕地和基本農田的監測與評價結果，并與相關的目標責任考核制度掛鉤，接受社會和廣大公眾的監督。凡是違法占用耕地和基本農田受到查處的重點案例，也應在全國通報，不斷提高全社會的耕地保護意識。1．基礎研究工作不扎實，一些規劃編制采用的基礎數據和圖件不實。編制中缺乏深入調查、評價、反饋、論證等規劃步驟。上下級規劃指導、溝通不夠，相關規劃銜接不力，使規劃確定的耕地和基本農田保護數量不符合當地實際，一些地方的保護和承包面積也存在互不相符的情況。2．側重耕地的數量保護，而對質量保護、結構和布局規劃，特別是生態管護等方面注重不夠。有的基本農田保護區劃定上存在“劃遠不劃近”、“劃劣不劃優”的狀況，保護指標也未準確地落實在規劃圖上。同時，因缺乏對基本農田保護區周邊環境影響的調查分析，一些土壤污染、水土流失嚴重、地質災害頻發區內的耕地也劃入了保護區范圍。3．編制方法的“剛性”和“靈活性”結合不夠。雖采用了“指標控制與土地用途分區相結合”，但偏重指標控制，忽視土地用途分區的空間管制作用。一些耕地和基本農田保護指標分解缺乏依據、方法簡單，對基本農田保護區管制作用理解不深，普遍缺少可操作的管制細則。4．一些規劃編制和實施脫節。主要是實施措施未納入規劃方案，具體內容不夠全面深入，缺少有效的保障機制。近年來，一些地方隨意修改縣、鄉（鎮）土地