1、公共治理理論一、公共治理理論產生背景1、 自 20 世紀 70 年代以來，西方發生的社會、經濟和管理危機，推動了公共管理和公共行政理論研究的范式變革。2、 近代資本主義社會的發展，政府公共管理的范圍日趨擴展，規模不斷擴大，公共行政獲得了相對獨立于政治之外的地位。3、 公民社會發展的需要。4、 現代信息技術的發展。5、 西方學者的努力和眾多社會組織集團的迅速成長。二、治理的含義1、 治理的基本含義：“治理 ”的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。 治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學的角度看，

2、治理是指政治管理的過程， 它包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方 式和對公共資源的管理。 它特別地關注在一個限定的領域內 維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運 用。2、 羅茨（ R.Rhodes）關于治理的六種不同定義：a.作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；b.作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和監督企業運 行的組織體制；c.作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私 人部門的管理手段引入政府的公共服務；d.作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共 服務體系；e.作為社會控制體系的治理，它指的是政府與民間

3、、公共部 門與私人部門之間的合作與互動；f.作為自組織網絡的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。3、 格里 斯托克（ Gerry Stoker）關于治理的五種觀點 a.治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共 機構和行為者。b.治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中 存在著界限和責任方面的模糊性。c.治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之 間存在著權力依賴。d.治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。e.治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不 限于政府的發號施令或運用權威。4、治理與統治的區別 a.本質性區別：治理雖然需要權威，但這個權威

4、并非一定是 政府機關；而統治的權威則必定是政府。b.主體的區別：統治的主體一定是社會的公共機構，而治理 的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公 共機構和私人機構的合作。c.權力向度的區別：治理的權力向度是多元的、相互的，統 治的權力向度是單一的、自上而下的。三、公共治理理論的主要內容 1、治理的主體多元化 公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，包括有：a.政府部門（中央政府、地方政府、其他公共權威）現實中 的政府具有復雜的結構，地方、中央和國際層面的政府及不 同部門構成了多層級、多中心的決策體制，眾多權威交疊共 存是這一體制的主要特征。b.非政府部門 （ 私營部門、

5、第三部門） 治理的主體包括政府，但又不限于政府。只要各種公共部門和私營部門行使的權力 得到公眾的認可，這些部門就可能成為不同層面上的權力中 心，即可成為社會治理的主體。2、主體間責任界限的模糊性 治理主體間的責任界限存在一定的模糊性。這與治理主體的多元化有密切聯系。原因：（1）人們對政府全面履行公共管理責任的能力抱有的期望大大降低。（2）在“ 社會經濟”領域中涌現大量非政府組織，這些非政府組織具有滿足多方面需要、解決社會問題而無須讓 政府干預的優勢，所以部分公共責任轉移到在公共管理領域表 現杰出和勇于承擔義務的非政府組織和個人身上。表現：（1）許多民營組織向傳統公共領域進軍。（2）政府對傳統意

6、義上的社會領域干預。不像以前那樣明顯。（3）公共領域和社會領域的區分3、 主體間權利的互相依賴性和互動性 a.權力依賴的含義：是指參與公共活動的各個組織，無論其為 公營還是私營， 都不擁有充足的能力和資源來獨自解決一切問題所需的充足知識和充足資源；他們必須相互依賴，進行談判和交易，在實現共同目標的過程中實現各自的目的。b.依賴性與互動性：正是因為存在權力依賴關系，治理過程便成為一個互動的過程，于是政府與其他社會組織在這種過程中便建立了各種各樣的合作伙伴關系。c.三種伙伴關系 （1）主導者與職能單位之間的關系，即主導者雇傭職能單位或以發包方式使之承擔某一項目。（2）組織之間的談判協商關系，即多個

7、平等的組織通過談判對話，利用各自的資源在某一項目上進行合作以達各自的目的。（3）系統的協作關系，即各個組織之間相互了解，結合為一，樹立共同的目標，通力合作，從而建立一種自我管理的網絡。4、 自主自治網絡體系的建立a.治理理論與傳統公共管理理論：傳統公共管理理論采用單一等級制下的協調方式，依靠“ 看不見的手”來進行操縱的市場機制。 公共治理理論擁有多元化的公共管理主體，相互間的權力依賴和合作伙伴關系以及其中的協商談判和交易機制。最終必然會推動公共管理朝著一種自主自治的網絡化的方向發展。b.在該體系中各方主體為獲得支持而放棄部分權力。組織和個人放棄部分經濟權，政府放棄部分強制權。c.各主體實現管理

8、目的的途徑：（1）依靠自己的優勢和資源，通過對話以增進理解，樹立共同目標并相互信任。 （2）建立短期中期長期的合作以減少機會主義，相互鼓勵并共同承擔風險。d. 網絡化公共管理的特征： （1）不再是監督，而是自主合作。（2）不再是集權，而是權力在縱向上和橫向上的同時分散。（3）不再是追求一致性和普遍性，而是追求多元化合多樣性基礎上的共同利益。5、 政府在社會公共網絡管理中扮演“ 元治理” 的角色a.元治理的含義： 就是作為 “ 治理的治理”,旨在對市場、 國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，重新組 合治理機制。 它其實是強調政府在社會公共管理中的重要功能。b.在社會公共管理網絡

9、中，政府雖不具有最高的絕對權威，但 它卻承擔者建立指導社會組織行為大方向的行為準則的重任。c.在“ 元治理” 理論中政府應發揮的制度作用：（1）社會治理規 則的主導者和制定者。 （ 2）與其他社會力量合作，通過對話、協作，共同實現社會的良好治理。（3）要促進社會信息透明，使政府和其他社會力量在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場，從而達成共同的治理目標。（4）做社會利益博弈的“ 平衡器” ，避免社會各階層因利益沖突而損害治理協作。四、拓展 -在公共治理理念下我國公共危機治理主體體系的構建我國目前正處在現代化進程的關鍵階段，經濟、社會各方面飛 速發展，社會生活呈現紛繁復雜的多面性，因而也是各種類

10、型公共危 機的易發期。 因此 , 從某種意義上講 , 在中國轉型期的關鍵階段 , 公共 危機正成社會生產和生活中的常態事件。但是，目前我們國家的公共 危機治理中卻基本沿襲著以政府為唯一治理主體的傳統管理體制，因政府無力做一個全能政府 在多次危機中顯現。在公共危機面前, 某些危機治理實踐中的政府能力不足已經 ,僅僅依靠政府的力量是很難做到危機應對的高效、快速、協調、靈活。各類非政府組織、企業以及公眾自身的危機意識、危機協防能力和危機應對水平就成為決定政府危機治理質量的重要因素。因此 ,必須強調政府危機治理系統中參與主體的多元性 ,最大可能地吸納各種社會力量 ,調動各種社會資源共同應對危機 ,形成

11、社會整體的危機應對網絡。從目前我國的情況來看，能夠參與公共危機治理的社會力量主要包括 以下幾個方面：非營利組織 隨著 “小政府、大社會 ”模式的建立，非營利組織承擔了大 量的社會職能， 在社會轉型的穩定和發展之間起到了良好的緩沖作用。“政府失靈 ”和政府職能有限使我們在公共危機治理中不能單一地依靠政府，應該積極吸納非營利組織加入，發揮非營利組織與民眾的優勢。非營利組織在公共危機處理有著自己獨特的優勢：第一，非營利組織 可以接受社會捐贈，動員和整合社會力量；第二，非營利組織可以充 分發揮中介作用與專業優勢，為政府危機決策提供智力支持。第三，非政府組織是社會動員的主要力量。營利組織營利組織以盈利為

12、目的，在現代社會中以企業為主。正因為營利組織以盈利為目的，所以，許多學者將其排除在公共危機應對 網絡之外。 其實，每次公共危機中， 營利組織都起了十分重要的作用。如大部分特大事故都與營利組織有關，危機事件以外的營利組織作為社會資源的一個重要組成部分，為受災者提供資金、 物資、技術設備、乃至人員等各方面的援助，取得了良好的社會效益。輿論媒體媒體具有強烈的社會公共色彩，使得它承擔著社會輿論導向和穩定社會的重要責任。特別是在公共危機事件的處理和應對過程 中，由于報道內容的特殊性和信息傳播帶來的巨大社會擴散效果以及媒體在公共危機治理中有著正負兩極作用，更需要危機管理者注重媒體在危機管理中的作用。如 2

13、008 年在湖南抗擊雪災的斗爭中，湖南衛視就在整個過程中表現出了積極導向社會輿論、引導各方力量參與抗 災優勢作用； 相反， 同樣在 2008 年，西方媒體在中國西藏問題的報道 中違背新聞公正性精神，歪曲事實，負面報道，則使西方公眾對中國在這場危機處理產生誤解。媒體參與公共危機治理的首要前提應該是 媒體要擁有足夠的客觀性和公正性。社會公眾與志愿者 很多時候 ,公眾是社會危機預警的發出者 ,如在地震、洪澇災害發生時 ,公眾一般是危機事件現場的目擊者。公眾是否及時向政府職能部門發出危機預警,在很大程度上決定了危機處理的效果和成敗。另外,公眾還是很多危機事件處理的直接參與者，特別是在自然災害危機發生時，許多社會公眾志愿加入到處理危機的過程中去，并發揮了較大的作用。再者 ,當危機處理結束后 政府反映此次危機處理的效果。基層自治組織,公眾可以以危機處理反饋的形式向社區、村民自治委員會等作為公民自治組織，主要是發揮 自我管理、自我服務等自治功能。在公共危機管理中，基層自治組織 對于消除隱患、穩定社會秩序、安撫公民心理、減少危機所帶來的損 失等具有十分重要的作用。因此，對社區、村民自治委員會等基層應 急管理機構和隊伍的建設應予以足夠的關注。國際組織與華人團體在世界一體化和全球化的影響下，一國的公共危機已經不只是關系一國的安危，它會影響到世界各國，因此很多國際組織積極 參與到公共危機的處理中。就我