1、 中國：走向區域協調發展 - 論文關鍵字：發展 戰略 政府 差距 區域 知識 地區 社會 協調 摘 要中國國情的基本特征之一是各地區條件差異顯著、發展極不平衡，可以概括為“一個中國，四個世界”。區域發展差距呈現顯著的多維特性，本文從經濟發展差距、人類發展差距、社會發展差距、知識發展差距等多方面綜合分析區域發展差距，發現盡管改革開放以來人類發展指標和大部分社會發展指標相對差距都有不同程度的縮小，但是經濟發展差距在二十世紀九十年代以來顯著增大，已經成為未來經濟和社會發展中的重大挑戰。重視城鄉協調發展、地區協調發展、經濟與社會協調發展是本屆政府的重要發展思路和施政特點。堅持區域協調發展戰略，加快建立

2、統一的公平的國內市場，促進各種要素特別是勞動力要素的流動，加快城鎮化進程，將有助于縮小地區差距。實現基本公共服務均等化，大力開發人力資本，實施知識發展戰略是區域經濟協調發展和促進中國經濟社會穩定快速發展的關鍵。一、問題背景中國正在經歷一場深刻的經濟發展和社會轉型，從人類發展的歷史來看，還沒有一個國家像中國一樣，在如此短的時間內，以如此大的人口規模，有如此之快的經濟發展速度和如此之廣的社會變遷。尤其是改革開放二十余年來，中國還經歷了兩個歷史性的轉型，第一是從傳統農業社會向現代化工業社會的轉型（工業化），第二是從中央計劃經濟向市場經濟的轉型（市場化）。發展既是一個長期過程，又是一個具有不同發展階段

3、的過程。中國是世界上極其特殊的社會，是一個人口眾多、地域遼闊、發展不平衡的發展中大國，是世界上自然地理、人口資源、經濟發展和社會發展差距最大的國家之一。我們發現，中國內部30個省市自治區人均gdp美元值和人類發展指標的相對差異系數要高于世界各國的相對差異系數。中國國情的基本特征之一是各地區條件差異顯著、發展極不平衡，我們把它概括為 "一個中國，四個世界"。參照世界銀行對世界各收入組的劃分，根據購買力平價（ppp）計算的人均gdp水平，我們把中國人口劃分為四類收入組，即屬于四個世界。第一組人均gdp（ppp）高于世界上中等收入國家平均水平（8320美元，ppp），我們稱之為&

4、quot;第一世界"，主要包括北京、上海、深圳等東部地區發達城市，占全國總人口的比重為5左右。第二組人均gdp（ppp）介于世界下中等收入國家平均水平（3960美元，ppp）和上中等收入國家平均水平之間，為"第二世界"。包括東部的浙江、廣東、江蘇、福建、遼寧、東，中部的黑龍江的發達地區，以及其他省份的一些大中城市的人口，大約占全國總人口的五分之一。第三組收入高于世界低收入國家平均水平（1790美元，ppp），但低于世界下中等收入國家平均水平，為"第三世界"。包括東部的河北、海南以及中西部的發達地區，據估計人口在33億，約占全國總人口的四分之一。

5、第四組人均收入低于世界低收入國家平均水平，為第四世界，包括中西部貧困地區、少數民族地區、農村地區及邊遠地區。這些地區人口約63億，占全國總人口的一半。更清晰的了解中國，必須重視各省區之間、城鄉之間以及各省區內部經濟增長和社會發展的重大差異。進入二十世紀九十年代以來，地區經濟發展的不平衡性日益顯著，地區差距問題已經成為中國未來經濟發展、政治變革和社會穩定最重要的影響因素之一，使中國現代化發展進程面臨極為復雜的挑戰，中國如何走上區域協調發展之路已經成為學術研究和實際政策決策的難題。二、 區域發展差距的歷史趨勢值得注意的是多數學者研究的僅僅是經濟發展差距，甚至只關注人均gdp一個指標，實際上中國的發

6、展不平衡性與不平等性是一個典型的多維尺度現象，相應的也存在多維的發展差距。本文擬從經濟發展差距、人類發展差距、社會發展差距、知識發展差距等多方面綜合分析區域發展差距的歷史趨勢，以便比較清晰全面地了解中國區域差距的狀況。1 經濟發展地區差距根據我們對19521992年期間各地區真實人均國民收入相對差異系數的計算，以及對19781999年期間真實人均gdp最大最小系數、相對差異系數、加權相對差異系數、趨同系數和泰爾系數的研究，發現建國以來中國各地區經濟發展差距的變化總體上可以劃分為三個階段。第一階段（1952一1978年期間）經濟發展差距波動中上升。1952年以后地區差距呈現上升趨勢，真實人均國民

7、收入相對差異系數1978年達到13658。 第二階段（19781991年期間）經濟發展差距不斷縮小。1978年全國各地區人均gdp相對差異系數為974，改革開放之后不斷下降，1985年為889，1991年達到改革開放以來的最低點，為819。加權相對差異系數、人均gdp系數、最大最小指數、泰爾指數等表征地區差距的指數都有類似變化趨勢。五項指標分別在1990年和1991年達到改革開放以來的最低點，以不同指標衡量的地區差距具有相同的變化趨勢。見圖1第三階段（1991年至今）經濟發展差距重新出現上升趨勢。全國各地區真實人均gdp相對差異系數到1995年上升為881，1999年更是上升到945，比199

8、1年高出126個百分點，接近1978年改革初期的水平；加權相對差異系數則上升到741；最大最小系數由1991年的116倍擴大為1999年177倍，高于1978年的水平（143）；泰爾系數90年代不斷上升，1999年達到0128，遠高于1978年的水平（0105）；各地區人均gdp系數1999年（0599）也大大高于1978年的水平（0553）。在我們分析的五個地區差距指標中，有三個指標1999年高于1978年，表明90年代以來地區差據上升的幅度已經超過（至少是接近）80年代地區差距下降的幅度，目前我國的經濟發展地區差距處于建國以來最嚴重的時期。 論文中國：走向區域協調發展來自 2 人類發展地區

9、差距從人類發展指標（hdi）看，中國也存在地區發展差距。根據undp（2002）計算，2000年中國0726已經屬于世界上中上等人類發展水平。從各地區看，1999年有5個西部地區人類發展指數介于06500500之間，屬于下中等人類發展水平；有23個地區人類發展指數介于08000650之間，屬于上中等人類發展水平；有上海、北京、天津3個直轄市人類發展指數大于0800，屬于高人類發展水平。僅從人類發展指標來看，西部地區還有5個地區還沒有達到上中等人類發展水平，中西部還有15個地區人類發展指標在世界174個國家和地區的排位在100位之后。3 社會發展地區差距中國不僅是世界上經濟發展地區差距十分顯著的

10、國家，而且也是社會發展差距較大的國家之一。選用多種社會發展指標可以較為全面衡量各地區的社會發展、社會進步、社會公平，以及各地區人口可享受的公共服務水平及其差距。從人口、教育、衛生、科技、文化、環境污染、基礎設施等社會發展指標看，無論是相對差距還是絕對差距，我國都存在著不同程度的地區差距。從全國總體或人均水平看，我國社會發展水平已達到世界中等水平，少數沿海地區已達到世界高水平，但許多內陸地區仍處在世界低水平。各主要社會發展指標相對差距的水平差異甚大。4 知識發展地區差距知識是當代經濟發展和社會轉型中最重要的因素。知識創造財富，知識促進發展，知識推動改革。知識資源是一個國家或地區經濟發展的最大優勢

11、資源，反之知識發展水平落后又是落后國家和地區經濟發展最大的瓶頸。研究發現，中國各地區之間也存在顯著的知識差距。為了定量分析中國各地區之間的知識能力差距，我們建立了中國各地區綜合知識能力評價框架，并計算了中國各地區綜合知識能力指數。從綜合知識能力指數上看，我國知識資源分布極不平衡，東部地區綜合知識能力指數明顯高于中西部地區。知識能力處于高水平和中上水平的地區全部在東部；中西部除吉林、湖北、黑龍江和陜西綜合知識能力為中下水平之外，其余省份全部為低水平地區。西部一些地區、一些少數民族、部分人群面臨知識隔離（knledge divisin）的危險。三、 存在的重大問題1 收入差距的分解改革以來，區域之

12、間、城鄉之間以及農村地區及城鎮地區的收入差距都在擴大。世界銀行報告（2004）詳細分析了產生收入不平等性的各種因素及其原因，他們對19901999年的收入差距因素進行了分解（見圖2），認為城鄉差距是第一因素，主要是90年代中期、后期城鄉收入差距明顯擴大；第二個因素是各地農村之間的收入差距，主要是90年代上半期中國放開農產品交易和市場，大部分農產品國際價格和國內價格持續下降，農業比重高的內陸省區農民的農業收入增長緩慢或下降；第三是城市地區之間的收入差距擴大，主要是90年代下半期國有企業和城鎮集體企業大量的下崗分流，出現了所謂轉型貧困人口；最后是省級收入差距擴大。2 發展差距的區域為了進一步分析我

13、國人均gdp地區差距變化的原由，我們可以將表征人均gdp差異的泰爾系數分解為區域分量，并研究這些不同區域分量及其它們相互之間差異對全國人均gdp差異系數的影響和貢獻。我們發現，三大區域內部發展"趨同"，但三大區域之間明顯呈"極化"趨勢。 改革開放以來，90年代以來地區差距的擴大主要于三大區域之間差距的擴大。區域內差距不管是絕對值還是相對值都不斷下降，區域內差距泰爾系數從1978年的0075下降到2002年的0043，對地區差距的貢獻從1978年的7081下降到2002年的3129。其中東部內部差距減少最快，是80年代地區差距降低的最主要的原因。區域間差距

14、則從1978年的0031上升到2002年的0096，對地區差距的貢獻也從1978年的不到30上升到2002年的三分之二強。（見圖3）人類發展差距、社會發展差距和知識發展差距也存在類似情況，主要表現為沿海地區（東部地區）與內陸地區（中西部地區）之間的差距。3 區域差距的發展趨勢對于中國這樣幅員遼闊，經濟和社會形勢快速變化的國家，經濟增長收益無法在人群和地域間中均等分布，市場自發的力量將導致發展差距尤其是經濟發展繼續擴大，因此采取措施以遏制這種發展趨勢十分必要。過去二十年是中國收入差距擴大最快的時期，也是世界上基尼系數提高幅度最大的國家。今后中國將面臨收入差距擴大的嚴峻挑戰。如果目前城鄉家庭收入差

15、距和各省城鄉家庭收入增長速度不平衡的趨勢持續下去的話，收入差距將會急劇擴大。基尼系數將會從1999年的0437上升到2020年的0474。相反，如果改變假設條件（消除各省在經濟增長方面的差距，各省城鄉地區的收入增長速度都會達到72的目標），到2020年基尼系數就可以降到0395（見圖4）。今后一段時期，人類發展指標和大部分社會發展指標相對差距有可能不同程度地縮小。而經濟發展差距和知識發展差距則還會在較長一段時間內繼續擴大。4 一個中國、五級半政府條件下如何為十三億人口提供基礎的公共服務中國的一個基本政治國情是"單一制、五級半政府"，即實行單一制，而不是聯邦制，在憲法中明文規

16、定了四級政府，但在實際運作中卻是五級半政府：中央、省級、副省級、地市級、縣市級和鄉鎮區級。政府層次多，同級政府不同地區行政管轄人口規模、公共事務、公共服務、管理能力相差甚大。這是實現地區協調發展的難點，也是為不同地區人口提供基本的、普遍的公共服務的最大難點。5 以人為本的新發展觀必須要樹立新的發展觀。21世紀的發展問題，已經在世界范圍內發生了觀念和戰略的重大轉變，即確立了綜合的發展觀和新的發展戰略。這一轉變旨在維持生態系統承載能力之內生活的同時，不斷改善人類的生存條件，提高人類的生活質量。傳統發展觀把發展的目的簡單理解為提高gdp，以"物"為中心，是單純以追求gdp增長為核

17、心的"增長優先"戰略。但是，發展并不等同于增長，發展意味著整個社會的變革，即促進各種傳統關系、傳統思維方式、傳統生產方式、傳統生活方式朝著更為"現代"的方向轉變的變革過程。新的發展戰略，是以"人"為中心的發展戰略，是以追求生活條件改善、生活質量提高為核心的發展戰略，其目的是擴大人們的就業機會、增強人們的發展能力、發展機會，其手段是大力開發人力資源，保護民族文化多樣性，實現可持 續發展。因此，新的發展戰略不是單一目標的發展戰略，而是一個多層次綜合目標體系的發展戰略；不是一個單純追求經濟增長的發展戰略，而是追求社會經濟全面發展的綜合戰略；

18、不是一個僅僅尋求促進生態環境保護的發展戰略，而是促進民族文化保護與創新、促進人類發展和社會轉型的發展戰略，更是一個促進經濟增長與社會全面進步統一發展的戰略。四、現行政策重視城鄉協調發展、地區協調發展、經濟與社會協調發展是本屆政府的重要發展思路和施政特點。2003年3月18日新任國務院總理溫家寶在"兩會"結束時與中外記者見面，提出了本屆政府的"24字"施政方針：城鄉協調、東西互動、內外交流、上下結合、遠近兼顧、松緊適度。這是總結改革開放20年來的經驗，適應新形勢、新任務提出來的，是針對我國經濟社會發展中存在的突出問題提出來的，是我們改革目標的出發點和歸宿。

19、中共十六屆三中全會關于完善社會主義經濟體制若干問題的決定提出"堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。明確了"五個統籌"的新發展方針，即統籌城鄉發展，統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。這是總結改革開放20年來的經驗，適應新形勢、新任務提出來的，是針對我國經濟社會發展中存在的突出問題提出來的，是我們改革目標的出發點和歸宿。我們認為，十六屆三中全會提出的"以人為本"的發展觀是新的科學發展觀。改革的根本目的是投資人民，促進所有人的全面發展，提倡的是"共同富裕&qu

20、ot;，五大協調發展戰略是符合中國國情的發展戰略，可以稱之為中國第二代發展戰略。 第一代發展戰略，是從1978年黨的十一屆三中全會之后由鄧小平同志首先提出來的，主題是加快發展、不平衡發展，倡導"先富論"，如讓一部分地區、一部分人先富裕起來；改革的目的是解放生產力，發展生產力；實施加快沿海地區發展戰略。第二代發展戰略則是協調發展、全面發展、可持續發展；倡導共同發展，共同分享，"共同富裕論"；改革的根本目的是投資于人力資本，發展人的能力；實施五大協調發展戰略。實際上這一戰略調整始于1995年黨的十四屆五中全會江澤民同志提出正確處理社會主義現代化建設中的若干重

21、大關系即"十二大關系"，提出了"堅持地區協調發展，逐步縮小地區差距"方針；1999年6月江澤民同志提出并于2001年正式實施的"西部大開發"戰略，已經體現了地區協調發展的思路；黨的十六大報告正式提出全面建設惠及十幾億人口的小康社會的發展目標。黨的十六大報告開始構建第二代發展戰略。正是由于sars危機的出現和深刻教訓，加速了從第一代發展戰略向第二代發展戰略轉變。具體到區域發展政策領域，由于中國存在地區發展兩大差距：一是眾所周知的"東西差距"；二是"南北差距"，即東南沿海與東北地區之間的發展差距。從

22、解決這兩大類不同地區差距需要有一個通盤的戰略性的考慮。自1999年6月中央決定實施西部大開發戰略后，實際上中央已經開始考慮到振興東北老工業基地的問題。2002年在黨的十六大報告中提出要支持東北地區加快結構調整，支持以資源開采為主的城市和地區發展產業。從今年3月份以來，新一屆政府逐漸考慮振興東北老工業基地的問題，并作為重大決策提出。這是中央作出現代化建設的重大戰略布局，可以視為繼西部開發戰略決策之后在區域協調發展政策領域的第二大戰略決策。中國政府已經成功提出了一個比較完整的地區協調發展戰略，這是符合中國地區差異大的基本國情，也是符合中國不同地區人民的發展意愿。五、政策建議（發展方向）我們認為，在

23、堅持第二代發展戰略的基礎上，如果能夠進一步加快建立統一的公平的國內市場，促進各種要素自由流動，特別是勞動力要素流動，加快城鎮化進程，中國則有可能既縮小城鄉差距，又能縮小地區差距。1中央政府的政治支持和政治承諾至關重要中國從傳統計劃經濟向市場經濟的轉變，國際上沒有提供現成的經驗和成熟的理論方法。轉型的過程是一個利益和權力重新分配的過程，而解決區域發展差距問題，促進欠發達地區快速發展，中央政府具有無可替代的作用。各國的經驗表明，在不同的國家，全球化等外部環境因素對經濟增長、貧困問題和收入分配的影響差別很大，其影響在很大程度上取決于國家所采取的政策。經過二十五年的快速發展，中國已經具備了逐步解決區域

24、發展差距的條件，中央政府也有能力為促進區域協調發展提供體制、政策、資金等方面的支持。由于中央和各級地方政府面臨相互沖突的各種利益，而且結構和體制改革的進程非常復雜，有可能導致符合中國大多數人民的利益，也有利于中國在經濟全球化的環境下提高國家競爭力的措施會遭到某些利益集團的抵制，而且有很多兩難選擇需要加以權衡，從而導致某些有先措施難以付諸實施。面對重重阻力推行改革，保證宏觀經濟的快速、穩定、協調發展，需要很強的政治決斷力。實踐第二代發展戰略，促進區域協調發展，需要中央政府強有力的政治支持和政治承諾。2建立統一開放競爭有序的國內市場市促進地區協調發展的重要舉措。決定提出了要消除地區壁壘的設想，明確

25、了要廢止妨礙公平競爭、設置行政壁壘、排斥外地產品和服務的各種分割市場的規定，打破行業壟斷和地區封鎖。只有對內對外開放市場，加快建設國內統一市場，促進各種要素流動、發展，具有比較優勢的產業，各地區才能從全國性、區域性市場獲得更大的規模效益，正如歐盟各國從歐盟大市場中獲益一樣。從中國的勞動力市場發展來看， 勞動力跨企業、行業和地區的流動促進了經濟結構調整，有利于縮小城鄉及地區差距。由于農業的生產率落后于工業和服務業，農業勞動力向非農就業轉移對于未來經濟增長和區域協調發展至關重要。目前大多數生產性非農就業機會出現在經濟活動密集的地區，而不是偏遠的農村地區，因此目前農業勞動力向非農就業的轉移是和農村到

26、城市的人口流動聯系在一起的。明確地方政府相對于當地企業、金融機構和法院的職責，明確地方政府在市場監管和市場競爭政策方面的職責。此外，考慮采取一些創新性措施，對地方政府對市場所施加的影響進行問責。進一步完善中國對t承諾的法律體系，這些措施可以包括從市場收集反饋意見來對地方政府的管理進行調查。考慮進一步實施體制改革以促進勞動力的流動，在2001年以來所采取措施的基礎上進一步減少對人口流動的限制。如果把社會保障的資金和服務集中到省這一級，并把社會保障的范圍擴大到城鎮的非國有部門（既包括當地居民，也包括外來勞動力），那么將有利于勞動力在城鎮地區之間及城鎮地區內部的流動。繼續改革土地使用權，使農民可以通

27、過正規的途徑轉租或轉讓他們的土地來獲得足夠的補償，這樣可以改善從農村到城鎮人口流動的條件。還有一點可能也非常重要，即采取措施發展城鎮土地市場，推動城鎮地區和城鎮周邊地區低收入者住房的開發，這將有助于提高勞動力市場整體的流動性。 3城鎮化是縮小城鄉差距和區域差距的良方人口和資源的集中將促進規模經濟，提高經濟效率。由于產業集群化的經濟優勢，服務業和制造業中大多數新增的產值和生產性就業機會可能主要出現在城鎮及城鎮周邊地區。改革開放以來大部分非農就業機會是由中小城市創造的，城鎮周邊地區的新增就業最多。為工業用地開發建立健全的市場機制，為低收入者的住房開發創造一個有利的環境，將使中國集約化發展的好處進一

28、步呈現出來。如果有嚴格的監管和政府的政策支持，商業利益就會使土地開發和利用按照所希望的模式發展。城鎮化的整體效果也取決于政府為推動城鎮周邊地區發展和提高城鎮生活質量所采取的措施。工業企業在從城鎮中心地帶外遷時可能會偏好城鎮周邊地區，因為這些地區在經營活動和住宅開發同步發展方面最具有優勢。在這方面，地方政府可能需要在城市周邊地區住宅用地市場上發揮更加積極的作用，以推動低收入者住宅的開發。國際經驗表明，政府在這方面的作用包括在靠近經濟活動場所的地方以及適合低收入者居住的地方，提供基本的實體和社會基礎設施，并提供一些公共服務。為建設健全的、集經濟活動和高質量生活于一體的中心地區，公共服務具有非常重要

29、的作用，譬如建立合適的公共交通網絡，為當地居民提供基本的教育設施，以及進行環境保護等。4實現全國基本公共服務均等化為解決個地區經濟社會發展水平差異甚大的情形，應該實行全國基本公共服務均等化，使各地區所有人都能夠享受最基本的公共服務，需要制訂全國基本公共服務的最低標準和最低支出標準。需要建立規范財政轉移支付制度。加大對中西部地區財政轉移支付的力度；實現旨各地區人均財力的均衡。中國現行的政府間財政體制在很多地方都無法保證公共服務的充分性。目前的政府間轉移支付體系雖然轉移金額較大（2001年和2002年，中央轉移支付分別占地方財政支出的46和48），但體制設計欠合理，難以為一些重要的社會服務提供資金

30、，如農村教育和農村公共衛生等。將財政支出責任轉嫁給地方政府，同時又沒有為其提供足夠的資金支持，導致財政不均衡狀況不斷加劇，進而擴大了各地的收入差距。這與政府應該發揮的作用（比如緩解收入差距問題，保護貧困人口和弱勢群體）是背道而馳的，其效果也是累退性的：貧困地區的政府所提供的公共服務較少，服務質量較低，而且把較大比例的成本轉嫁給當地人民。明確財政轉移支付的支出用途。我們發現，1998年8個少數民族人口比重高的省區，除貴州外，其余7省區的人均財政支出水平都不同程度地高于全國人均財政支出水平。主要的社會發展指標和人類發展指標都大大低于全國人均水平。大部分資金用于養機構、養人，實際用于公共服務的投資較少。因而，應從無條件轉移支付轉向有條件轉移支付，中央政府出錢，