1、構(gòu)建有效率的破產(chǎn)制度破產(chǎn)制度在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中處于很重要的位置。 對于轉(zhuǎn)軌國 家來說， 建立一個以破產(chǎn)法為核心的統(tǒng)一穩(wěn)定的破產(chǎn)制度， 是保 障市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的制度基礎(chǔ)。 我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了令人 矚目的成績， 但破產(chǎn)制度建設(shè)卻顯得滯后。 本文在對現(xiàn)行破產(chǎn)制 度總體框架進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上， 對其存在的缺陷及其原因作了剖 析，并提出有針對性的政策建議。一、有效率的破產(chǎn)制度的評價標(biāo)準(zhǔn) 破產(chǎn)制度是指破產(chǎn)法律及程序、 基本管理架構(gòu)、 專門從業(yè)人 員、信息系統(tǒng)以及其他法律和商業(yè)制度中與企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)的部分 （世界銀行， 2001） 。世界銀行在 2002 年世界發(fā)展報告中進(jìn) 一步指出：有效的企業(yè)破產(chǎn)制度，包

2、括破產(chǎn)法及其執(zhí)行機(jī)制，可 以使債務(wù)人和債權(quán)人雙方都從中受益。 可見， 破產(chǎn)制度是由破產(chǎn) 法為核心的、 圍繞破產(chǎn)法的制訂、 實(shí)施和執(zhí)行而構(gòu)建的制度體系。 破產(chǎn)制度不僅包含正式的破產(chǎn)法和法庭外協(xié)商等非正式的制度 安排形式， 而且還包含一整套執(zhí)行破產(chǎn)法的機(jī)構(gòu)和機(jī)制， 如司法 體系等。在破產(chǎn)制度的框架內(nèi)，破產(chǎn)法的執(zhí)行可以在企業(yè)內(nèi)部， 由受破產(chǎn)法影響的利益相關(guān)各方實(shí)施； 也可以在外部， 由第三方 實(shí)施。外部執(zhí)行機(jī)制包括司法系統(tǒng)或第三方的仲裁等。 破產(chǎn)制度 是一個系統(tǒng)工程， 破產(chǎn)法及其相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制缺少任何一方， 破 產(chǎn)制度都無法有效運(yùn)行。 此外， 一個有效的破產(chǎn)制度還必須制訂 支持市場運(yùn)行的配套制度，如

3、信息披露制度、社會保障制度等。 通過這一系列的制度安排， 破產(chǎn)機(jī)制以法律保障的經(jīng)濟(jì)形式而不 是以行政命令的方式， 為整個市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供一種在公平的競 爭中優(yōu)勝劣汰的途徑。在轉(zhuǎn)軌國家制度轉(zhuǎn)型之初， 一些西方學(xué)者就敏銳地認(rèn)識到破 產(chǎn)制度對于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的重要意義。 阿吉翁、 哈特和穆爾 (Aghion ， Hart , 0. and Moore, J .1992)那篇著名的破產(chǎn)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué) 就是為轉(zhuǎn)軌國家量身定做的。 他們在那篇論文中總結(jié)了西方國家 現(xiàn)有破產(chǎn)制度的利弊， 論證了破產(chǎn)制度的重要性并剖析了現(xiàn)存破 產(chǎn)制度的主要問題，對轉(zhuǎn)軌國家的破產(chǎn)改革提供了一些政策建 議，試圖為轉(zhuǎn)軌國家的破產(chǎn)改革提供一個

4、思維視角和理論框架。 此后，有很多國際組織和經(jīng)濟(jì)學(xué)家密切關(guān)注轉(zhuǎn)軌國家的破產(chǎn)制度 建設(shè)，并針對其設(shè)計(jì)、缺陷和績效展開了大量和深入的研究 (EBRD， 2000；World Bank ， 2002， 2005) 。盡管不同的學(xué)者表述的方式有所不同， 但從他們各自提出的 標(biāo)準(zhǔn)中不難發(fā)現(xiàn)其中的共同點(diǎn)： 好的破產(chǎn)制度應(yīng)當(dāng)使債權(quán)人從破 產(chǎn)財產(chǎn)的處置中獲得總收入最大化，從而滿足債權(quán)人的集體利 益；好的破產(chǎn)制度應(yīng)當(dāng)對經(jīng)理產(chǎn)生事前約束作用； 好的破產(chǎn)制度 應(yīng)當(dāng)維護(hù)債務(wù)償付的絕對優(yōu)先權(quán)；好的破產(chǎn)制度應(yīng)當(dāng)清晰明了， 易于操作，盡量減少法官的自由裁量權(quán)。二、我國企業(yè)破產(chǎn)制度的基本框架和內(nèi)在缺陷上世紀(jì) 90 年代中期，

5、我國的企業(yè)破產(chǎn)制度的基本框架逐步 建立，并開始在經(jīng)濟(jì)體制改革中發(fā)揮獨(dú)特的作用。從 1998 年到 2002年，全國各級法院共受理 38342 件破產(chǎn)案件，每年受理的 企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)平均達(dá)七八千件左右， 2002 年更是突破 10000 件，呈逐年大幅度上升趨勢 （ 劉貴祥， 2002） 。但在企業(yè)破產(chǎn)案件 增多的同時，通過破產(chǎn)來逃廢銀行債務(wù)的現(xiàn)象也愈演愈烈。我國現(xiàn)行破產(chǎn)制度的顯著特點(diǎn)是結(jié)構(gòu)的多層次性。從 1986 年以來， 針對不同的經(jīng)營主體， 國家頒布和實(shí)施了一系列有關(guān)企 業(yè)破產(chǎn)的法律法規(guī)和政策，包括中華人民共和國破產(chǎn)法（ 試行） 、中華人民共和國民事訴訟法第十九章、最高人民法 院針對破產(chǎn)法

6、和民事訴訟法中的司法解釋、國務(wù)院關(guān)于 企業(yè)破產(chǎn)問題的有關(guān)政策以及地方法規(guī)及與中央政策配套的破 產(chǎn)實(shí)施辦法和細(xì)則。 這些法律法規(guī)和政策共同構(gòu)成了一個具有中 國特色的由五個層次構(gòu)成的多層次、不統(tǒng)一的破產(chǎn)法律體系（ 李曙光， 2003） 。全民所有制企業(yè)和非全民所有制企業(yè)適用的破產(chǎn) 法律規(guī)范不同； 被國務(wù)院列入“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點(diǎn)城市范圍的 國有工業(yè)企業(yè)與其他城市的國有企業(yè)適用的制度不同。 這種不統(tǒng) 一的法律結(jié)構(gòu)帶來的后果就是， 債權(quán)人和債務(wù)人無法進(jìn)行一個穩(wěn) 定的法律預(yù)期， 從而導(dǎo)致不同所有制類型的企業(yè)在法律適用上的 不平等性。 盡管破產(chǎn)制度設(shè)計(jì)中的缺陷日益突出， 但破產(chǎn)法改革 卻非常遲緩和滯后，

7、使得業(yè)已存在的制度缺陷在實(shí)踐中被不斷放 大，最終扭曲了破產(chǎn)制度的經(jīng)濟(jì)功能， 為地方和企業(yè)濫用破產(chǎn)政 策提供了可乘之機(jī)，導(dǎo)致“假破產(chǎn)真逃債”的行為盛行。破產(chǎn)制度設(shè)計(jì)原則與理念的缺陷 1沒有體現(xiàn)出保護(hù)債權(quán)人利益的原則。債權(quán)債務(wù)關(guān)系是市 場經(jīng)濟(jì)中的基本關(guān)系， 只有債權(quán)人的權(quán)利得到了法律保護(hù)， 企業(yè) 投資才能持續(xù)， 社會信用才能得以維護(hù)， 才能發(fā)揮出負(fù)債的積極 效應(yīng)，社會資源才能得到高效的配置。 而現(xiàn)有的破產(chǎn)立法的指導(dǎo) 目標(biāo)卻將社會穩(wěn)定置于債權(quán)人利益之上， 使債權(quán)人的合法利益受 到了嚴(yán)重的侵蝕，債權(quán)人處于無權(quán)的被動地位。Aghion&Bolton(1992) 曾經(jīng)指出，破產(chǎn)對于公司治理的積極 作用是通

8、過相機(jī)治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的， 如果企業(yè)無力償債， 債權(quán)人 擁有企業(yè)的控制權(quán)是有效率的。世界銀行在世界發(fā)展報告：從 計(jì)劃到市場 (1996) 中也進(jìn)一步闡述了債權(quán)人財產(chǎn)控制權(quán)的重要 性，認(rèn)為破產(chǎn)可以將有問題的公司的金融控制權(quán)在財產(chǎn)被濫用及 揮霍之前轉(zhuǎn)移給債權(quán)人， 并給予債權(quán)人直接用剩余財產(chǎn)彌補(bǔ)債務(wù) 的信息及權(quán)力。 如果沒有這種保證條款， 債權(quán)人就會要么拒絕提 供貸款， 要么當(dāng)貸款變成呆賬時轉(zhuǎn)向政府尋找支持。 但在我國的 破產(chǎn)制度中， 債權(quán)人對破產(chǎn)企業(yè)的財產(chǎn)控制權(quán)是受到限制的。 根 據(jù)破產(chǎn)法，從法院受理破產(chǎn)案件到宣告企業(yè)破產(chǎn)直至成立清算 組，企業(yè)的財產(chǎn)仍由債務(wù)人自主掌握， 而不是法院指定的臨時財 產(chǎn)管

9、理人負(fù)責(zé)企業(yè)財產(chǎn)的日常管理和經(jīng)營事務(wù)。 破產(chǎn)宣告后組建 的債權(quán)人會議有名無實(shí)， 各項(xiàng)決定常常由清算組決定。 債權(quán)人會 議對資產(chǎn)沒有控制權(quán)。 盡管破產(chǎn)法第 35 條規(guī)定， 一定時間內(nèi)， 破產(chǎn)企業(yè)特定的行為無效， 但由于企業(yè)財產(chǎn)仍為債務(wù)人掌握， 必 然會產(chǎn)生道德風(fēng)險， 為大量的假破產(chǎn)或借破產(chǎn)逃廢債務(wù)事件的發(fā) 生提供了激勵。 這種情況下， 作為債權(quán)人的銀行通常只能采取貸 款展期、 以新貸還舊貸和將未支付利息資本化的辦法， 而不是用 破產(chǎn)或其他積極手段來追索債權(quán)， 導(dǎo)致了轉(zhuǎn)軌國家普遍存在的所 謂“債權(quán)人的消極性”。破產(chǎn)法第 32 條雖然也認(rèn)可了擔(dān)保權(quán)益的優(yōu)先性，債權(quán)人享 有就該擔(dān)保物優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，

10、但政策性破產(chǎn)中的有關(guān)規(guī)定與破 產(chǎn)法中擔(dān)保權(quán)益的優(yōu)先性是完全相左的。 地方保護(hù)主義盛行也使 得企業(yè)破產(chǎn)過程中債權(quán)人的擔(dān)保權(quán)益得不到有效保護(hù)。 現(xiàn)有的破 產(chǎn)法律和政策的缺陷， 使債權(quán)人提起破產(chǎn)訴訟和分配財產(chǎn)的權(quán)利 受到極大的限制， 國家的政策在實(shí)踐中又常常被濫用， 造成破產(chǎn) 企業(yè)債權(quán)清償率極低。 銀行從國有企業(yè)破產(chǎn)中收回的債權(quán)很少超 過其貸款賬面價值的20%,常見的償還率是3%10%。中國是 一個銀行主導(dǎo)型的金融體制， 如果在企業(yè)破產(chǎn)中銀行的擔(dān)保權(quán)益 得不到保護(hù)， 必然導(dǎo)致銀行惜貸， 使得本來就困難重重的中小企 業(yè)貸款將難上加難。拉菲 ?拉波塔、弗洛倫西奧 ?洛佩斯德 ?西拉內(nèi)斯、安德烈 ? 施萊

11、弗、羅伯特 ?維什尼 （簡稱 LLSV， 2001）曾經(jīng)對 49個國家的 投資者法律保護(hù)情況進(jìn)行了分析， 闡述了保護(hù)股東和債權(quán)人的一 系列重要法律法規(guī)在這些國家中的應(yīng)用情況， 并研究了投資者法 律保護(hù)對金融的影響。LLSV認(rèn)為破產(chǎn)制度和清算及重組程序是 保護(hù)債權(quán)人的最重要的法律制度。如果按照LLSV的分析框架來 考察我國的破產(chǎn)法律制度， 就會發(fā)現(xiàn)， 即使是在不考慮執(zhí)法狀態(tài) 的情況下，我國現(xiàn)行破產(chǎn)法律制度對債權(quán)人的保護(hù)也是相當(dāng)薄弱 的。2破產(chǎn)界限規(guī)定不夠明確，破產(chǎn)法的適用范圍太窄。在一 個好的破產(chǎn)制度之下， 債權(quán)人的索賠要求應(yīng)該在盡可能短的期限 內(nèi)實(shí)現(xiàn)。國際上一般都以債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)或債務(wù)

12、超過資 產(chǎn)為破產(chǎn)原因， 這一硬性標(biāo)準(zhǔn)的制定使得破產(chǎn)界限的判斷簡便易 行。我國破產(chǎn)法第三條對破產(chǎn)界限規(guī)定為：“企業(yè)因經(jīng)營管 理不善造成嚴(yán)重虧損， 不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的， 依照本法規(guī)宣告破 產(chǎn)”。這一規(guī)定看似明確實(shí)則含糊， 破產(chǎn)界限是企業(yè)既不能清償 到期債務(wù)又嚴(yán)重虧損， 至于虧損嚴(yán)重到什么程度， 就只能靠執(zhí)法 者去掌握了。 由于債權(quán)人與債務(wù)人之間的信息不對稱， 銀行之外 的普通債權(quán)人很難及時準(zhǔn)確地了解債務(wù)人真實(shí)的財務(wù)狀況， 更難 以及時運(yùn)用破產(chǎn)手段保護(hù)自己的合法權(quán)益。 我國破產(chǎn)法中的企業(yè) 申請破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)為某些企業(yè)不負(fù)責(zé)任地經(jīng)營提供了激勵。 從我國 法院受理的破產(chǎn)案件來看， 破產(chǎn)企業(yè)往往負(fù)債累累， 直

13、到其債務(wù) 幾倍甚至幾十倍于自有資產(chǎn)時才申請破產(chǎn)， 造成大量企業(yè)該破產(chǎn) 的沒有破產(chǎn)，阻礙了債務(wù)的及時清償和債權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)行的破產(chǎn)法僅適用于具有法人資格的企業(yè)， 而對于大 量的非法人經(jīng)濟(jì)組織或個體 （ 私營企業(yè)、合伙、個體工商戶等 ） 還不能實(shí)施破產(chǎn)。 即使都是法人企業(yè)， 對于國有企業(yè)和非國有企 業(yè)的法律制度供給的待遇也有差別。 非國有企業(yè)的破產(chǎn)， 可供適 用的破產(chǎn)法律規(guī)定嚴(yán)重不足。 只適用于全民所有制企業(yè)的破產(chǎn)法 已經(jīng)失去現(xiàn)實(shí)意義，大量無效率企業(yè)無法通過破產(chǎn)方式退出競 爭，而部分國有企業(yè)為了擺脫對國家和其他債權(quán)人的累積的大量 債務(wù)而選擇惡意破產(chǎn)， 使得破產(chǎn)制度推動優(yōu)勝劣汰的篩選功能完 全

14、失效。3缺乏重組程序。我國現(xiàn)行的破產(chǎn)法律制度中沒有重組程 序，這使得破產(chǎn)制度在拯救財務(wù)困境企業(yè)時顯得無能為力。 盡管 企業(yè)破產(chǎn)法中規(guī)定了整頓與和解程序， 但這兩種程序?qū)嶋H上是由 政府部門主導(dǎo)的行政程序，債權(quán)人在其中幾乎不起作用。此外， 在破產(chǎn)實(shí)踐中雖然將兼并作為破產(chǎn)重組的一種重要的替代形式 予以采納， 但是兼并是一種法庭外的重組程序， 而非法律上的重 組程序。重組制度的缺失使得許多有發(fā)展?jié)摿Φ膫鶆?wù)企業(yè)不能夠 實(shí)現(xiàn)再生，而面對企業(yè)資產(chǎn)特別是無形資產(chǎn)的消融只能望洋興 嘆。重組制度的缺失還使得拯救企業(yè)必須借助行政的力量進(jìn)行， 使企業(yè)破產(chǎn)陷入到政府干預(yù)的怪圈之中不能自拔。4破產(chǎn)管理人制度的缺失。破產(chǎn)財

15、產(chǎn)管理人是指法院受理 破產(chǎn)案件后接管債務(wù)人財產(chǎn)并負(fù)責(zé)債務(wù)人財產(chǎn)管理和其他事務(wù) 的專業(yè)人員。 具有良好信用、 豐富經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)手段的管理人參與 破產(chǎn)事務(wù)有利于提高破產(chǎn)效率， 最大化地節(jié)約交易成本， 因而各 國的破產(chǎn)制度均廣泛應(yīng)用。 但目前我國還沒有這樣一種制度， 現(xiàn) 行破產(chǎn)法中與之相似的制度是“清算組”制度。 清算組主要是由 政府相關(guān)部門人員組成的臨時性組織，它負(fù)責(zé)對破產(chǎn)財產(chǎn)的保 管、清理、估價、處理和分配，并向法院負(fù)責(zé)報告工作。清算組 成員大多不具備相關(guān)專業(yè)知識和能力，很難勝任破產(chǎn)清算工作。 由于沒有真正的破產(chǎn)管理人制度， 從破產(chǎn)案件受理到清算組成立 之間， 以及破產(chǎn)終結(jié)后， 沒有一個機(jī)構(gòu)對債務(wù)

16、人的破產(chǎn)財產(chǎn)進(jìn)行 管理，這就為債務(wù)人移轉(zhuǎn)財產(chǎn)或者造成破產(chǎn)財產(chǎn)的損失和浪費(fèi)大 開方便之門。（二）缺乏執(zhí)行破產(chǎn)法的法律基礎(chǔ)設(shè)施 1沒有一支專門的破產(chǎn)從業(yè)者隊(duì)伍。我國目前不僅缺少專 門的破產(chǎn)法庭， 而且具有專業(yè)素質(zhì)的破產(chǎn)案件審理法官及其專業(yè) 培訓(xùn)也很缺乏，這嚴(yán)重制約了人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件的質(zhì) 量。另外，職業(yè)性的破產(chǎn)管理從業(yè)人員非常缺乏。破產(chǎn)管理是一 項(xiàng)職業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要負(fù)責(zé)破產(chǎn)管理的人員具備法律知識、 財務(wù)知識和豐富的商務(wù)經(jīng)驗(yàn)。 我國沒有建立破產(chǎn)管理人制度， 對 破產(chǎn)企業(yè)的清算、監(jiān)督及清算組的工作都是由人民法院來完成。 這不僅增加了人民法院的工作量， 而且不利于提高破產(chǎn)清算的效 率，也直接影

17、響到司法執(zhí)行力度。2在處理破產(chǎn)案件時，法庭缺乏足夠的獨(dú)立性。如果法庭 缺乏足夠的獨(dú)立性， 將會在一定程度上影響法庭的公正性。 世界 銀行曾經(jīng)指出， 法庭的公正性主要會受到兩個方面的影響， 一是 無法獨(dú)立于其他政府機(jī)構(gòu)和政治決策的影響之外； 二是強(qiáng)有力的 私人集團(tuán)對裁決的影響 （世界銀行， 2002） 。雖然中華人民共和 國憲法第 126條規(guī)定： “人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。但是，司法機(jī)關(guān) 并不是完全獨(dú)立運(yùn)作的， 它必須接受和服從許多機(jī)構(gòu)的“領(lǐng)導(dǎo)” 和“監(jiān)督”。 因此， 法院在破產(chǎn)案件受理的決定權(quán)等方面受到極 大的限制。特別需要指出的是，來自地方政

18、府的干預(yù)，是影響法 院工作獨(dú)立性和降低法庭效率的主要原因。 在政府地方主義保護(hù) 下，破產(chǎn)法成為擺脫債務(wù)的合理途徑， 而破產(chǎn)制度的缺陷也為地 方政府以維護(hù)轉(zhuǎn)軌過程的社會穩(wěn)定之名行干預(yù)之實(shí)提供了依據(jù)。 法院依賴地方政府可能是因?yàn)槠湓谪攧?wù)上主要依靠地方政府的 撥款。政府的行政干預(yù)侵蝕了法院的獨(dú)立司法權(quán)， 也包含對政府 及其相關(guān)部門自身利益的優(yōu)先保護(hù)， 漠視甚至侵害了破產(chǎn)法關(guān)于 債權(quán)人集體公平受償?shù)脑瓌t。三、構(gòu)建有效率破產(chǎn)制度的政策建議 轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們， 必須根據(jù)本國特殊的制度 約束條件， 建立適合本國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效率的破產(chǎn)制度。 一 個有效的破產(chǎn)制度能夠在保護(hù)債權(quán)人 的利益的前提下

19、實(shí)現(xiàn)拯 救企業(yè)的使命，它能夠促進(jìn)企業(yè)融資，改善公司治理、清算低效 率企業(yè)并實(shí)現(xiàn)社會資源的有效配置。 中國在破產(chǎn)制度的建設(shè)方面 遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其它轉(zhuǎn)軌國家， 這既使我們能夠借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)從而 少走彎路，又對加快我國破產(chǎn)制度建設(shè)提出了迫切的要求。（一） 統(tǒng)一破產(chǎn)法律法規(guī)， 加快由政策性破產(chǎn)向依法破產(chǎn)的過 渡我國即將實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)由政策性破產(chǎn)向依法破產(chǎn)的過渡。 國務(wù)院國資委已先后對 3377 家國有困難企業(yè)實(shí)行了政策性破產(chǎn)， 涉及職工 620 萬人，國有企業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整取得了重大進(jìn)展。 目前 正加大國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的力度， 2008 年后不再實(shí)施政策性 關(guān)閉破產(chǎn)。據(jù)國家工商行政管理總局統(tǒng)計(jì)，截至2004年

20、 8月，我國共有各類企業(yè)接近 810 萬家，而國有企業(yè)只占約 2，其中 有近 2000 家經(jīng)營困難的國有企業(yè)仍將通過政策性破產(chǎn)退出市 場，這些國企暫時仍享受特殊的優(yōu)待， 而其余的十萬多家國企將 完全按照破產(chǎn)法律和市場經(jīng)濟(jì)方式行事。 新的破產(chǎn)法將從制度上 給國企行政化破產(chǎn)劃上句號； 從另一方面來說， 也正是有了政策 性破產(chǎn)的終結(jié)， 新破產(chǎn)法才能破繭而出。 政策性破產(chǎn)的終結(jié)無疑 將有益于債權(quán)人。（二） 保護(hù)債權(quán)人利益是破產(chǎn)立法的根本取向 破產(chǎn)法的基本精神是保護(hù)債權(quán)人的權(quán)益， 在此原則下， 在清 償順序中擔(dān)保物權(quán)一般應(yīng)該優(yōu)先受償。 國際貨幣基金組織發(fā)表的 關(guān)于有序和有效的破產(chǎn)程序的報告認(rèn)為，在一般情

21、況下，出 售抵押品所得收入首先應(yīng)該分配給有抵押的債權(quán)人。 世界銀行在 世界銀行有關(guān)有效的破產(chǎn)制度和債權(quán)人利益保護(hù)原則及方針 中也指出，破產(chǎn)法應(yīng)承認(rèn)有抵押物的債權(quán)人對抵押物的優(yōu)先權(quán)。 在企業(yè)清償過程中擔(dān)保物權(quán)應(yīng)該優(yōu)先于勞動債權(quán)受償。 國際上的 普遍經(jīng)驗(yàn)是通過建立職工支付保障基金的形式來保護(hù)勞動者的 權(quán)益，而不是采用勞動債權(quán)優(yōu)先原則。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家有著較為完善的社會保障體系 這些國家的破產(chǎn)法中并不涉及職工安置問題， 失業(yè)職工和一般債 權(quán)人平等看待， 并不優(yōu)先清償勞動債權(quán)。 現(xiàn)行的中國破產(chǎn)法則是 優(yōu)先清償勞動債權(quán)， 而一旦支付勞動債權(quán)后， 大多破產(chǎn)企業(yè)剩余 財產(chǎn)所剩無幾， 一般債權(quán)人幾乎得不

22、到清償。 優(yōu)先清償勞動債權(quán) 的法則實(shí)際上是將國企改革的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給地方政府和銀行。 在我 國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期特定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中， 優(yōu)先清償勞動債權(quán)對社會 穩(wěn)定和改革的平穩(wěn)進(jìn)行發(fā)揮了重要作用。 但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的 不斷完善，破產(chǎn)制度的優(yōu)先目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是世界各國普遍遵循的債權(quán) 人利益的保護(hù)。 國務(wù)院發(fā)展研究中心 (2005) 提出了企業(yè)破產(chǎn)法應(yīng) 按“勞動債權(quán)有限優(yōu)先”原則來處理勞動債權(quán)和擔(dān)保物權(quán)清償 關(guān)系的建議。 他們認(rèn)為勞動債權(quán)優(yōu)先的規(guī)定符合我國轉(zhuǎn)軌時期的 特點(diǎn)，但認(rèn)為優(yōu)先應(yīng)有條件，只宜“有限優(yōu)先”。具體說，就是 要對優(yōu)先清償?shù)膭趧觽鶛?quán)有范圍、 時間和數(shù)額限制。 這一解決思 路不失為在當(dāng)前的國情下推進(jìn)破

23、產(chǎn)制度建設(shè)的一種有限辦法。實(shí)施較為寬松的破產(chǎn)界限，降低破產(chǎn)程序啟動的門檻 國際貨幣基金組織和世界銀行都認(rèn)為， 破產(chǎn)條件關(guān)系到破產(chǎn) 程序的全局。 從保護(hù)債權(quán)人利益， 促進(jìn)資源的市場化重組和有效 利用的角度出發(fā)，破產(chǎn)條件不宜過嚴(yán)。國際貨幣基金組織在報 告中明確指出，“最為廣泛采用，而且與破產(chǎn)法的宗旨相一致 的條件是，當(dāng)債務(wù)人不能償付到期債務(wù)時， 清盤程序即可啟動”。 中國現(xiàn)行的破產(chǎn)法要求債務(wù)人同時滿足無力償債和資不抵債的 兩個條件才能破產(chǎn)，這一條件過于嚴(yán)格。實(shí)踐表明，過于嚴(yán)格的 破產(chǎn)條件不僅延誤了破產(chǎn)的啟動時機(jī)， 也延誤了企業(yè)重組或和解 的機(jī)會， 從而影響了破產(chǎn)過程的效率， 最終反而導(dǎo)致了企業(yè)資產(chǎn)

24、 的進(jìn)一步惡化，使債權(quán)人尤其是銀行債權(quán)的利益受損。因此，破 產(chǎn)界限應(yīng)該有硬性和寬松的規(guī)定， 而不給法官留下太多的自由處 置空間。只要債務(wù)人能夠提出無力償債或財務(wù)困境的基本證據(jù)， 就應(yīng)當(dāng)能容易地進(jìn)入破產(chǎn)程序。（四）建立重組制度，拯救誠實(shí)的債務(wù)人 將重組程序引入破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然 要求。但我國引入重組制度應(yīng)考慮到國情，而不能照搬照抄：第 一，債務(wù)人不應(yīng)該成為企業(yè)重組的主體。在美國的破產(chǎn)制度中， 債務(wù)人在企業(yè)重組中扮演著非常重要的角色。 但國際上對于美國 模式存在著不同的看法。 國際貨幣基金組織認(rèn)為， 重組程序一旦 啟動后不應(yīng)該讓債務(wù)人完全脫離企業(yè)的管理， 因?yàn)檫@樣會打擊債 務(wù)人利

25、用重組程序的積極性。 但是IMF同時也認(rèn)為，讓債務(wù)人保 持對企業(yè)的完全的控制權(quán)會產(chǎn)生一些風(fēng)險， 包括揮霍資產(chǎn)， 使債 權(quán)人蒙受損失。 而世界銀行則認(rèn)為， 有欺騙和疏忽過錯的債務(wù)人 在重組期間沒有資格繼續(xù)從事相關(guān)業(yè)務(wù)。 由債務(wù)人自行管理財產(chǎn) 和營業(yè)事務(wù)， 無助于企業(yè)重組， 不利于及時有效地公布企業(yè)財務(wù) 信息，不利于恢復(fù)原有債權(quán)人和潛在新債權(quán)人對該企業(yè)的信心。 債權(quán)人應(yīng)有權(quán)參與企業(yè)的重組以便實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價值最大化， 并應(yīng)有 權(quán)選擇管理人或重組程序的監(jiān)督人。 考慮到我國債務(wù)人惡意欠債 等道德風(fēng)險的存在，我國應(yīng)傾向于采納世界銀行的建議。第二， 防止法院利用職權(quán)裁定濫用重組制度。 在波蘭、 捷克等許多轉(zhuǎn)軌 國家的破產(chǎn)制度中， 賦予法官一種特別的權(quán)力， 即當(dāng)債權(quán)人關(guān)于 重組方案不能形成共識以致于延緩企業(yè)重組的進(jìn)程時， 如果法院 確認(rèn)反對重組的債權(quán)人通過重整程序中所獲得的清償比