民主制度論文-論一體化民主決策模式本文認為，一個國家的政策決策模式的特征主要是由該國的經濟結構、政黨制度、政權體制和政治文化等諸多因素決定的。在我國的上述諸多因素中，存在著一個共同的特征，這就是“一與多的一體化”例如經濟結構是以一種所有制為主體的多種經濟成份并存，政黨制度是一黨領導下的多黨合作，等等。由此決定了我國的政策決策模式是一種“一”與“多”相統一的一體化民主決策模式。這種決策模式既具有民主的性質，同時又保證了民主的有效性。它為科學地、合理地解釋我國政策過程提供了理論依據。決策模式是決策體制、決策程序和決策方法在決策理論上的一種綜合反映。在美國，關于“精英決策模式”與“多元決策模型”的爭論，一直是政策科學討論的熱點話題。然而，一個國家的政策決策模式或政策制定模式往往是由該國的具體國情所決定的。以上兩種決策模式均不符合中國國情。探索我國政策決策模式，對我國政策決策做出理論概括，無論對于我國政策決策理論的發展，還是對于我國政策決策的科學化和民主化，都具有重要的意義。一、影響我國政策決策模式的諸因素一個國家的政策決策模式與另一個國家的政策決策模式往往存在著很大差別，這些差別是由一系列因素所決定的。這些因素主要有經濟結構、政治結構和政治文化結構等等，下面我們將對上述諸因素及其與政策決策的關系做一個簡單的分析。第一，我國經濟結構的特點及其對我國政策決策模式的影響。馬克思主義認為，整個社會結構好象是一座極其復雜的建筑物，它有自己的基礎，又有自己的上層建筑。經濟結構屬于基礎的范疇，它在這個結構中處于決定者的地位，而政策決策屬于上層建筑的內容或范疇。由于上層建筑處于被決定者的地位，因此，政策決策模式也必然為經濟制度所決定。那么，我國現有的經濟制度具有什么特征呢？簡言之，就是以社會主義所有制為主體的多種經濟成份并存。這就表明，我國的經濟結構是一種“一與多”并存的結構。所謂“一”，就是一種所有制即社會主義所有制為主體；所謂“多”，就是多種經濟成份并存。這種“一”與“多”并存的經濟結構，必然地決定著我國的政治結構也有相應的特點，從而必然地決定著我國的政策決策模型也相應地具有這些特點。第二，我國政黨制度的特點及其對政策決策模型的影響。一個國家的政黨制度是該國政治結構中的一個重要組成部分。現代各國政治本質上是一種政黨政治，而政策過程只不過是政治系統的一種輸入、轉換和輸出的過程。事實上，在當代絕大多數國家，政黨在政策決策過程中發揮著重要的作用。一個國家的政策，或者是由執政黨所直接制定與執行的，或者是由執政黨所操縱的。在不同國家的政治系統中，由于政黨制度的不同，因而政黨在政策決策過程中所發揮的作用也不同，從而各國的政策決策模型也存在很大差別。美國政策科學家詹姆斯安德森在談到這種區別時指出：在多黨制國家（例如美國），“在政策制定過程中，政黨更多的是作為各種特定利益的經紀人而非倡導者存在。在某些一黨制的政治系統（如前蘇聯）中，政黨是制定政策的主導力量。”（）我國的政黨制度，一方面與以美國為代表的資本主義國家的政黨制度有著重要區別，即不是多黨制。這種區別決定了我國的政黨組織在政策制定過程中不是以利益團體代表的身份出現的，從而決定了我國的政策決策模式不是“多元化”的。另一方面與以原蘇聯為代表的一黨制相區別，所實行的是一黨領導下的多黨合作制度。這種區別決定了我國各政黨組織在政策制定過程中是“群言堂”，即在共產黨領導下的政治協商，從而決定了我國的政策決策模式不是“一言堂”式的，而是民主型的。并且由于我國政黨制度具有不同于其他國家政黨制度的特點，從而決定了我國的民主也具有自身的特點。在我國一黨領導下的多黨合作制中，正如我國的經濟結構一樣，實現了“一與多”的統一。這種“一與多”統一的特點，同樣會影響我國政策決策模式的特點。第三，我國政權組織結構的特點及其對政策決策模式的影響。政策是國家政權機關的重大決策。在不同的國家，國家政權具有不同的組織結構。一般說來，國家政權的權力主要有以下三種：立法權、行政權、司法權。相應地現代國家政權機關也可以劃分為以下三類：立法機關、行政機關和司法機關。無論哪個國家，這三類機關都參與了政策的制定和執行過程。但是，在不同的國家里，由于國體和歷史傳統、具體國情不同，這三類機關的結合方式、相互關系以及它們各自在國家政權中的地位是不同的。正是由于這種不同，決定了立法機關、行政機關和司法機關在政策制定與執行過程中所發揮作用的方式不同，所起作用的程度不同。也就是說，由于國家政權組織結構的特點不同，決定了不同國家具有不同的政策決策模式。中華人民共和國所實行的是人民代表大會制度，在這種政治制度下，政權組織結構是一個權力機關即人民代表大會統一行使權力條件下的行政機關與司法機關兩者分工負責制。也就是說，國家權力不是分立的，而是統一的，即統一于國家權力機關，這就是我國政權組織結構的統一性特點。另一方面，在行政、司法均由權力機關產生、并向權力機關負責、受權力機關監督的前提下，行政與司法又是相互獨立的，兩者實行有效的分工負責制，并且司法機關又一分為二，即分為審判機關和檢察機關，以達到互相制約的目的。也就是說，我國的政權組織結構又具有分工制約的特點。這樣，在我國政權組織結構中，前一個特點的實質是“一”，后一個特點的實質是“分”，分即多。因此，從我國政權組織結構看，也體現了“一與多”的統一或一體化，這種“一與多”的一體化也必然地要在我國的公共決策模式中得到體現。第四，我國政治文化結構的特點及其對我國政策決策模式的影響。政治文化結構是由各種政治觀念所組成的系統，其中核心的內容是意識形態。一個國家的政治文化結構是由該國的經濟結構所決定的，但它又具有相對的獨立性。其中，這種相對獨立性的一個重要表現就是對政治結構和政治過程具有一定的反作用。政策過程作為政治系統的一個輸入、轉換和輸出的過程，必然地要受到政治文化結構的影響作用。也就是說，一個國家的政治文化結構的特點，在一定程度上影響政策決策模式的特點。我國的政策文化結構是一種以馬克思主義指導下的“百花齊放、百家爭鳴”的結構模式。在這個結構模式中，“指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義。”（）占主導地位的意識形態是馬克思主義（包括中國化的馬克思主義即毛澤東思想）。這是指導思想，我們必須用這一個主義統一全國人民的思想。但統一人民的思想，不等于禁錮人民的思想。我們主張的馬克思主義是發展的馬克思主義，允許在馬克思主義的指導下，實行學說與言論自由。主張一切屬于思想意識方面的問題，允許“百花齊放、百家爭鳴”（）。雖然我國在這方面的實踐上過去犯了不少錯誤，但畢竟提出了一系列正確的方針。這種方針中的“一”與“百”的關系，也充分體現出“一”與“多”的統一或一體化。政治文化結構的這種“一與多”的一體化的特點，也必然地要在政策決策模式中得到反映，影響我國政策決策模式的特點。二、一體化民主決策模式的特點根據以上分析，我們認為，我國政策決策模式，無論從經濟基礎、現有政策決策主體的結構還是從政治文化結構看，均具有“一與多”一體化民主的特點。我們姑且將這種政策決策模式稱之為一體化民主決策模式。這種決策模式主要有如下幾個具體特點：（一）這種決策模式是民主的，它有著“多”方面的參與機制。一種決策模式是民主的還是獨裁的，主要看這種決策模式能否為政策決策過程提供廣泛的參與機制。從歷史上看，封建主義的政策決策模式是典型的獨裁模式，政策決策權集中在皇帝和少數官僚手里，廣大人民群眾無法參與決策過程。資本主義的政策決策過程總的說來要比封建主義的政策決定過程民主得多。但是，正如精英決策模式所指出的那樣，即使象美國這樣典型的資本主義社會，民主也只是少數精英人物的民主，政策決策并不反映絕大多數勞動人民的意志，而只是反映少數所謂杰出人物的利益。而我國的這種一與多的一體化民主決策機制，則為各黨派、各階層和廣大勞動人民參與政策決策過程提供了廣泛的參與渠道。在共產黨的領導下，各黨派、群眾團體和廣大人民均可通過自己的代表參加政治協商會議、人民代表大會等來參與政策制定過程，也可通過大眾傳播媒介和信訪等途徑參與政策決策過程。在一體化民主決策模式中，充分體現了“一”與“多”的統一。把“一”與“多”統一起來，這是中國共產黨人在馬克思主義指導下，結合中國國情創造出的一種現代民主形式。一體化中的“多”既是民主的前提，也是民主的表現形式。（二）這種政策決策模式所提供的民主機制，是一種有效的民主機制。這種有效性主要表現于多的統一性。在我國的政策決策模式中，有“多”的存在，但這種“多”又沒有導致“多元化”，而是實現了“多”的統一，這種統一性保證了民主的有效性。西方有些學者把民主化與多元化聯系起來，甚至把民主化等同于多元化，認為只有多元化才是民主，否則就是專制。他們據此把象美國這樣的多元化國家稱之為民主制國家，而把象原蘇聯（甚至包括中國）這樣的國家稱之為專制國家。這里除了有意攻擊之外，還有一個關于“民主”的認識問題。其實把民主化與多元化等同起來的公式并不成立，就是美國這一公式也遭到了嚴厲批評。有人認為這種多元化民主“對國家的統一構成了威脅”（）。因為按照這種理論，多元化國家不可能有統一的價值觀，權力的高度分化可能損害公共秩序，甚至會導致國家的瓦解。也就是說，這種民主的多元化與民主的有效性可能是矛盾的，而失去了有效性的民主，其意義就值得懷疑了。所以，我們認為，民主化與多元化之間的結合，未必就是最好的結合。也就是說，民主并不簡單地等于“多”，而“一”與民主之間未必存在著不可跨越的鴻溝。相反，“一”與“多”相統一的一體化，不但較好地解決了政策決策過程中的民主問題，而且也較好地解決了民主的有效性問題。因為在這種決策模式中，雖然決策主體具有“多”的性質，但決策主體“多”的方面都是以參與者的身份出現的，彼此之間并不存在你爭我斗的關系。同時，由于“一”的存在并處于某種特殊的地位，能夠對“多”起一種領導或指導作用，這就保證了“多”的活動能夠有秩序地進行，從而保證了民主的有效性。（三）在這種政策決策模式中，“一”與“多”的相互結合構成了一個有機體。在這個有機體中，“一”與“多”的關系不是一種簡單的并列關系，而是一種領導與被領導、主導和從屬的關系。具體說來，這種關系主要表現在以下幾個方面：第一，“一”是“多”的前提。例如，在政黨組織結構中，沒有共產黨就沒有共產黨領導下的各民主黨派；在政權組織結構中，國家權力機關的存在是行政機關和司法機關存在的前提，沒有國家權力機關就沒有從屬于國家權力機關的行政機關和司法機關；在政治文化結構中，“百花齊放、百家爭鳴”是以馬克思主義為前提的，沒有馬克思主義就沒有馬克思主義指導下的“百花齊放、百家爭鳴”。第二，在“一”與“多”的矛盾統一體中，“一”處于主導地位，“多”處于從屬地位。例如，在政黨組織結構中，共產黨處于領導地位，而各民主黨派處于被領導地位；在政權組織結構中，國家權力機關處于主導地位，而行政機關、司法機關處于從屬地位；在政治文化結構中，馬克思主義處于指導地位，而“百花齊放、百家爭鳴”處于被指導地位。第三，“一”的活動對“多”的活動具有一種導向性作用，而“多”的活動是在“一”的指導下圍繞著“一”的活動而展開的。例如，在政黨活動中，共產黨的活動對各民主黨派的活動具有一種導向性作用，而各民主黨派的活動則是圍繞著共產黨的活動而展開的。這樣，在整個政策決策系統中，各子系統的活動就能夠做到“活而不亂”、“民主而有秩序”，形成一種沿著既定方向而又有規則的運行方式。因此，這樣的一個政策決策系統實現了民主性和有效性的統一。一方面這個決策系統充滿了活力，它使社會中各組織、各階層和廣大人民群眾在政策決策過程中享有充分的民主；另一方面，這個決策系統中的各子系統的活動又是圍繞著決策過程有秩序地進行的，保證決策過程民主的有效性。三、一體化民主決策模式論的理論意義一體化民主決策模式論的提出，對于科學地、正確地分析我國的地方政策決策過程具有重要的方法論意義。第一，一體化民主決策模式論為科學地合理地解釋我國的政策過程提供了理論前提。要解釋一種政策過程，就必須要回答這樣一個問題：即這種政策到底是由誰制定的？是通過怎樣的途徑制定的？這是任何一個政策理論家都不能回避的問題。美國學者在解釋美國政策的形成過程時，雖然產生了各種理論，但在回答上述問題時主要有影響的觀點是如下兩種：即精英決策論和多元決策論。前者認為政策僅僅是少數精英制定的，并且認為政策僅僅反映少數人的利益，而廣大群眾則是“愚氓”，他們是被排斥在政策過程之外的。顯然，這種觀點是違反歷史唯物主義的，我們不能用它來解釋我國的政策過程。后者認為政策是社會各種力量相互作用的結果，并且承認普通群眾對政策過程也有影響作用，甚至認為群眾也可以通過參與利益集團達到參與政策制定的目的（）。這種理論看來很“民主”，但它仍然不能用于解釋我國的政策過程，因為這種理論是以“多黨制”、“政治多元化”為前提的，因而這種理論是我們所不能接受的，也不符合我國的實際情況。相反，我們提出的“一體化民主決策模式”，在理論上，它與馬克思主義的立場、觀點是一致的，堅持了馬克思主義關于政黨、群眾等基本理論原理，又根據我國的實際情況把馬克思主義的政治學說具體化為當代的政策理論。在實踐上，它既能比較合理地解釋我國目前的政策過程，又能對我國的政策決策起指導作用。第二，一體化民主決策模式論為科學地合理地解釋我國的民主政治過程提供了理論支持。就民主的本質而言，馬克思主義已給予了明確的回答。但是，就民主的具體實現形式而言，還有待于進一步的探索，特別是需要進行理論上的探索，對實踐上已存在的民主形式進行高度的理論概括。目前西方發達資本主義國家的民主，我們暫且不談它的實質，就它的具體實現形式而言，絕