民主制度論文-東西部制度安排的非均衡性與西部制度的創新摘要：制度是一個地區發展的基礎和條件，東西部發展的差距不僅僅是經濟發展上的差異，從本質上來看，是制度安排、制度結構和制度利用效率的差距。本文從東西部制度非均衡的表現著手來探討西部地區制度供給和制度安排滯后于東部的原因，并以此提出了西部完善制度、創新制度的一些建議。關鍵詞：制度安排非均衡性原因制度均衡制度陷阱Onthenon-balancedofsystemsbetweenthewestandtheeastandtheinnovationofsystemsinthewestAbstrct:Asystemisthebaseandconditionofregiondevelopment,thegapofthedevelopmentbetweenthewestandtheeastisnotonlythedifferentofthedevelopmentofeconomicbutalsothatofthearrangementofsystems,thestructureofsystemsandtheutilizeefficiencyofsystems.Thearticlediscussedthecausethatthewestonthesupplyandarrangementofsystemhadlagedtheeastfromthemanifestnon-balancedonthesystemofthewestandtheeast.Bybasingonanalyse,thearticlebroughtforwardsomeadvancethatthesystemswereperfectedandinnovatedKeyword:thearrangementofsystem；non-balanced；thecause；thebalanceofthesystems；thepitfallofsystems對東西部差距，大家往往比較注重經濟上的差異，而較少注意東西部制度上的不同。這種觀點在對西部大開發戰略的認識上，著重強調國家對西部進行經濟上的傾斜。筆者認為，國家資源分配上向西部傾斜無可厚非，但是西部制度上的完善和創新才是西部發展的基礎和前提條件。東西部的差距首先體現為制度上差異，然后才體現為經濟上的差距。本文從東西部制度安排的非均衡著手來探討西部的制度完善和創新。一、東西部地區制度安排非均衡的表現（一）從制度供給來看：區際間不平衡，速率、密度不均衡，制度層次不一致1、制度供給區際間不平衡。改革開放以來，制度變遷不均衡最明顯的就是東西地區的制度安排不平衡，國家每一項制度的供給基本上是先在東部試點，如企業產權制度改革，然后逐步向中部和西部推廣；有些制度只允許東部地方存在，如分配制度東部可以不按照人事勞動部門核定的工資標準，而西部沒有這種自主權。2、制度供給速率不均衡。速率不均衡是指東部制度供給的速度快，只要有需求就會有制度供給，而且還會有超越國家允許限度的制度供給，這種制度供給不是中央政府的主動安排，而是地方政府的自主行為，大部分都得到了中央的默許或肯定，正因為東部地方政府具有這種特殊的制度供給權利，就能保證制度供給滿足制度需求，而西部地區因缺乏這種制度安排的特權，制度供給的速率必然較慢。3、制度供給的密度不均衡。所謂制度供給的密度就是有的地方制度供給比較密，有的地方比較稀，有的時段比較密，有的時段比較稀；有的制度體系供給比較密，有的制度體系供給比較稀。從我國來看就是東部比較密，中西部比較稀；東部內生的需求誘性制度變遷較多，西部外生的強制性制度變遷較多。4、制度供給層次上不一致（核心和外圍）。西部有些制度只出臺了核心制度，而其它配套制度沒有及時跟上，如農村經濟制度變遷，西部在很長時間就是單一的家庭承包責任制。有些是只有配套制度，沒有核心制度，如企業制度改革，中央不斷安排了如勞動制度改革、分配制度改革等、但是核心制度-產權制度卻遲遲沒有出臺（直到中共十五大），但是。而東部核心制度與配套制度基本比較適應、出臺也比較及時，不存在核心制度與配套制度脫節的現象。（二）從制度變遷方式的來看：東部是需求誘致性變遷與中間擴散性制度變遷相結合，制度內生化；西部強制性制度變遷較多，制度外部強制植入，具有明顯的外生性。東部地區是我國比較早、比較強烈對制度提出需求的地區，東部的制度變遷是一種較為典型的內生需求誘致性制度變遷方式，而且由于中央授與了東部地區較多、較大的制度供給或者制度試點的權利，當誘致制度變遷滿足不了社會對制度需求的時候，東部地區的地方政府就實施“中間擴散制度變遷”（楊瑞龍，1999年）（筆者認為這也是一種強制性制度變遷，只不過地方政府是變遷的主體）以彌補制度供給的不足。而西部地區相對而言則是強制性制度變遷，要么是西部地方政府看到東部制度創新帶來了經濟的高速發展，于是就盡力模仿，要么是國家從上自下的強制推行（雖然我國農村制度變遷從整體上顯示為需求誘致制度變遷，但是從局部來看，也存在著強制性制度供給的情況）。從這個意義來講，西部地區的制度供給是強制性的。而且這個強制性制度供給與東部的強制性制度供給明顯不同，東部是有制度需求的強制性制度供給，是內生的，也就是講東部在強制性制度供給前，有制度需求為強制性制度變遷提供知識和經驗積累。而西部地區在制度變遷前，沒有制度需求，這就導致西部地區的強制性制度的僵化性質和需求誘致性制度的缺失。（三）從制度利用的效率上來看：東西部地區存在制度利用上的重大差異，東部地區對制度的實際充分利用率要遠遠大于西部地區，東部地區制度經濟價值所產生的經濟績效要遠遠高于西部地區。而且對于西部來講，有些制度對經濟增長與發展非但不是推力，在某種意義上反而是阻力，從而無法鼓勵進取與創新。具體來講，東西部地區制度供給的非均衡在以下幾個方面比較突出：一是在產權制度上，國家允許東部地區率先進行各種產權改革，如對中小型國有企業可以出售、也可以量化給企業職工、允許個人資本控股、兼并國有企業。而西部就不可能、也不能率先進行產權改革。有些中西部的同志開玩笑說：東部搞產權改革和職工身份買斷是大膽創新，如果西部安排同樣的模式就是亂來，要受批評，甚至要戴私有化的帽子。二是在分配激勵制度上，東部地區可以拉大分配差距，不按照國家勞動部門的“工資卡”來分配，可以在一定程度上按要素進行分配。但是西部在分配激勵制度上，國家長期沒有松口，直到十五大之后，才與東部有了同樣的分配權。三是在用人制度上，東部地區最先獲得打破勞動用工制度權利，按照企業的需要確定職工人數。而西部地區由于國家首先考慮的是社會穩定，要保證的職工的就業。因此許多西部的企業只好背著沉重的社會包袱與東部的企業進行不平等的競爭，在目前這種強制性的制度要求也沒有完全解決。四是在制度創新的制度上，東部在制度上的優勢，說到底就是具有制度創新的制度，也就是說，一方面國家賦與了東部可以自主的進行制度探索，另一方面東部自身具有制度創新的機制，因為創新收益大于創新成本，創新的成果基本上可以收歸地區所有。而西部因為不在國家允許的制度創新區域，而且創新的所得也不能全部收歸地方所有，因此西部沒有制度創新的動力，當然就不會存在制度創新的制度。由于東西部制度安排上的非均衡，對西部乃至全國的經濟發展和制度變遷都有很大的影響。一是導致了東西部間經濟發展差距，西部至少落后東部5-10年。改革開放以后的17年間（19781995年），東部地區國內生產總值平均增長10.87%,而西部地區只9.26%。尤其是在1992年1995年間，東部地區國內生產總值年均增長16.93%，而西部地區分別只有11.40%。由此導致西部地區的國內生產總值在全國所占的比重呈不斷下降的趨勢。而西部的落后，又在一定程度上阻滯了全國經濟的發展，進一步加大了地區間的“馬太效應”。二是導致了地區之間制度沖突大，整體效益不高；制度結構不合理。由于制度供給不均衡就使得有的制度供給過剩，有的供給不足、有的由于相關的制約制度不配套，被嚴重扭曲，不利于的制度的完善和創新。特別是西部地區因有些核心制度未出臺，制度結構效率出現了零和狀態，制度供給跌失了“制度陷阱”，即任何一項新制度的出臺都不能提高制度的邊際效率。三是東西部發展差距過大，不僅僅對西部有影響，而且也在一定程度上制約了東部經濟的進一步騰飛，如果東西差距任其拉大，還會影響到國家的穩定。二、東西部地區制度安排非均衡的原因（一）中央制度供給和資源分配制度向東部傾斜1、國家的非均衡發展戰略：資源配置向東部傾斜。因為我國采取的是非均衡發展戰略，既使一部分地方、一部分產業和一部分人先發展起來，然后通過先發展起來的地方、產業來帶動其它地方、產業的發展。因為要使一個地方飛速發展比使全國同步同時發展容易得多，效果也好得多，這只要從制度上進行傾斜就能夠辦到。正因為我國采取的是非均衡發展戰略，這就決定了較優惠的政策和制度創新的探索行為只能給少數地方、少數產業或者少數人。一是先發展沿海地區。國家賦與了東部很多制度安排的權利，也給了許多制度上便利，特別是資源配置制度突出向東部傾斜。統計表明，80年代以來，在建設資金的投向上，國家不斷向東部地區傾斜，1979年1991年，東部地區國家基建投資占總投資的49.17%，而中西部地區僅占42.7%。東西部投資比重也由“六五”的1：0.97變為1：0.79.另外國家還賦與沿海一些地區較大的自主權，并在財政、稅收、外資利用、價格、信貸等方面給予相應的特殊制度優惠。二是先放開意識形態相對比較弱的東部農村，再逐步放開意識形態比較濃的西部農村，先在意識形態相對比較淡的東部國有企業進行制度試點或者優先制度安排，然后再對意識形態比較濃的西部國有企業進行推廣或者強制推行。2、國家制度變遷的策略：制度供給向東部傾斜。改革開放的歷史軌跡可以看出，我國的制度變遷是以需求誘致制度變遷為主的制度供給方式，這種方式有其優點，制度變遷效率較高，安排一個成熟一個，但由于需求誘致性制度變遷方式的特點決定了不可能解決所有制度供給問題，特別是強制性制度供給，而且對于制度需求內生不多的西部地區則會長期存在一個制度供給缺口。這是由需求誘致性制度變遷的規律決定的。一是需求誘致性制度變遷方式和路徑決定了在制度的安排上是先有需求，然后政府根據需求來安排急需的制度。二是我國是推行的邊際調整與增量改革，其前提是保留核心制度，在核心制度外圍安排一些非核心的制度，為核心制度的改革創造條件。因此，在制度的供給上就就不會是一個完整的制度體系，而是先出臺非核心制度，在外圍障礙掃除后，再供給核心制度。三是試錯式的改革，在制度供給上就決定了不可能一下子使所有的制度都會安排，只能是先出臺一些制度，經過實踐檢驗，如果制度符合經濟發展的需要就安排下一個制度，否則就進行調整，安排其它的制度取代舊制度，直到找到需求的新制度為止。四是先試點決定了地區之間和行業之間、試點地區與非試點地區的制度安排不均衡。（二）西部地方政府在制度安排上的成本收益比遠遠大于東部地區，抑制西部地區的新制度的供給。一是西部地區制度安排的政治風險大。前面已經闡述過，東部地區的領導設計、安排與傳統制度相悖的制度就是制度創新，若西部地區的領導率先設計、安排與傳統制度相悖的制度就是“亂搞”，安排好了，不會受表揚，一旦失敗，就可能會丟官。反過來看，如果西部地區不率先設計新的制度安排，就根本沒有風險因為國家對西部根本沒有制度創新的預期，只有保持政治社會經濟穩定的要求，即穩定就是成績。因此，西部地區從上至下都有一種抑制下級制度創新的愿望，都不想自己或者下級給自己“添亂”。二是制度安排上政治收益甚微。東部地區如果能夠摸索出新的制度就可能帶來政治上的好處，而西部地區績效評價則與此不同，能夠首先保持區域穩定則是成績，其次才是制度創新。三是西部地區制度創新成本較高。首先因為西部地區不屬于國家制度創新試點區，制度變遷成本完全由西部自己解決，而西部財力有限，城鄉居民的承受能力有限，根本無力承擔龐大的制度變遷成本。其次由于西部制度需求并不明顯，制度創新基本上都是前瞻性的，風險較高。如果從東部引進現存的制度強行移植，其低效性和“搭便車”行為不可避免。另外，政府和領導面臨的政治壓力和政治風險成本也是地方領導所要著重考慮的問題，可以說西部的領導是“望制度創新生畏”。這就在西部形成了一種與東部截然不同的制度創新機制-抑制制度創新機制，這也是西部制度嚴重滯后于東部的重要原因。（三）東部經濟自主性和區域經濟獨特性，拉大了東西部地區的制度差距。改革開放以來，我國一個很明顯的結構變化因素便是區域經濟自主性的增強和區域經濟的獨特性的出現，即區域在經濟決策、組織培育、財政收支、剩余占有與分配、要素報酬、資源配置等制度變遷與制度安排方面有了相當的、顯著的獨立支配權，如果說在計劃經濟時代，中央政府以其強大的集權手段將區際可能的不平衡制度變遷強行平衡了，那么在市場化改革以后，區際的不平衡制度變遷效應很快便顯化了。在東西部對比上，東部具有明顯的優勢。這主要體現在三個方面：一是東部有制度安排上自主優勢；二是東部有制度安