社會組織發展與社會管理創新研究

社會組織的發展不僅是衡量一個國家和社會自由發展的標志，也是社會發展和公民身份的客觀需要。根據發達國家的發展經驗,只有大量的組織參與到公共服務和社會管理實務中,才能有效彌補公共服務及社會管理的“市場失靈”和政府“缺位”,形成政府與民間“共同治理”的結構,從而推動傳統政府向現代公共服務型政府轉變。一、社會組織的社會角色與組織角色的研究在我國,自20世紀90年代中期我國開始關注NGO/NPO、社會組織的研究以來,學術界基本上已經走過了對社會組織的初期研究階段,而不斷邁向深入研究與討論的階段,即研究的重心主要不再是討論中國要不要發展和培育社會組織的問題,也不是討論什么是社會組織以及諸如社會組織的性質、特征、職能、分類、作用、功能與意義等表層的功能性問題,而是研究與討論在現有的制度框架下如何有效推進社會組織的發育和構建良好的、有利于社會組織真正發育的社會基礎環境這個深層次內涵問題。在政府、市場和社會組織三者之間的關系問題上也是如此。筆者認為,對當前的中國現狀來說,這個問題主要不是理論問題,而是觀念性的、操作性的問題。無論社會組織因何存在、如何存在,其必須要有一個廣泛的原生態的社會基礎,這不僅是社會組織的需求,也是政府組織和市場組織的需求,甚至是構成政府、市場、社會三大部門共生互動的基礎。但是,如何通過專業化、職業化的社會工作服務,夯實社會組織的社會基礎,卻是一個大問題。就此而言,社會學以及其他社會科學還將面臨著許多重大的挑戰。因為社會組織不僅是社會服務的提供者和公共政策的倡導者,更是社會價值的捍衛者和社會資本的建設者。如何通過廣泛而深入的社會管理創新重建新的社會價值觀和積累新的社會資本,不僅是社會組織面臨的重要任務,更是社會學以及其他社會科學研究者面臨的新的任務。筆者認為,從社會角色的角度來展開社會組織研究是一個很好的研究路徑。因為這一路徑既能夠有效地拓展社會組織的研究范疇,深化社會組織的研究內涵,也可以從社會組織的角色期待和角色實踐的關系來深入檢討社會組織的發展困境及其出路。社會是一個由各種各樣的相互聯系的位置或地位所組成的網絡,其中每個個體、組織都在這個系統中扮演各自的角色。任何組織之所以能夠生成與發展,都因其具有一定的社會角色期待。進一步說,社會組織的角色最終是由處于各種不同地位和期望的社會網絡所構成。(P431)在西方角色理論的發展過程中,與結構角色理論、功能角色理論一樣,組織角色(OrganizationalRole)理論也是一種主要的研究取向。(P12)組織角色理論最早是由卡恩(Kahn,R.L.)在1964年提出,主要關注的是正式組織角色,特別集中地解釋了組織內部的互動、組織的運轉與社會的關系。后來,組織角色理論的研究逐漸轉向組織角色的沖突,涉及到兩個層面,即組織內部角色沖突以及組織與外部環境的角色沖突。(P20)按照組織角色理論假設,組織永遠是穩定與理性的,所以對非規范期待所產生的角色甚少考慮,而認為組織內所有的沖突只是角色沖突。因此,組織能否良好發展,主要取決于組織是否能夠滿足外在的公眾期待與組織內部的角色沖突。雖然組織社會角色理論的很多假設和觀點都受到了后來角色理論家的批判,但組織角色理論在商學院、工業心理學界和社會學界產生了重要的影響。筆者以為,組織角色理論對于在今天研究我國的社會組織發展仍然具有一定的借鑒作用,即可以通過對一定社會環境下社會組織的角色期望與角色實踐的考察,走出社會組織的內部、外部角色困境,實現我國社會組織的良性發展與中國社會的和諧運轉。二、社會組織發揮著“教”到“管”按照社會組織的角色理論來分析,當前中國社會組織的發展遭遇到一個很大的瓶頸,一方面政府和公眾對社會組織的培育寄予很大的期待,或者說社會組織承擔的角色期待很高;另一方面,從社會組織的角色實踐來看,社會組織在現實中的發展面臨著許多制約性的因素,其中最為主要的是社會組織的自身能動性有待發揮,行動力也多有不足,由此導致社會組織的角色功能難以實現。就政府對于社會組織的角色期待來看,主要體現在以下兩個方面:第一,社會組織常常被看作是政府管理的“減肥劑”。在市場經濟條件下,有些問題已經不能單純依靠政府或市場來解決,而需要有一些公益性的社會組織來承擔一部分工作以彌補政府和市場的“失靈”。此外,與政府提供公共服務需要強制使用社會資源不同,社會組織可以通過非強制的方式動員社會資源,如通過發起社會捐贈、組織志愿服務及吸取政府資金等方式,提供公眾需要的社會服務,同時在一定程度上緩解政府的管理壓力。進一步說,社會組織提供公共服務的過程,也是促進政府管理職能的轉變,推進政府管理體制與運行機制的創新,進而推動政府逐漸放權于社會、強化社會權力與自治權力的過程。從重塑國家與社會權力的關系的角度來講,社會組織有助于形成“小政府、大社會”的社會管理體制新格局,從而實現“善治”。第二,社會組織常常被看作是政府與社會的“黏合劑”。一個合理而有效的政府,應當扎根于民意之中,同時也應保持其應有的“公共權威”,維護國家的“公權力”和政府對于社會的“公信力”。從政府與社會關系來看,政府對于社會系統的有效管理以及良性運行,客觀上要求在政府和社會兩者之間建立一種社會中介機制,使兩者之間通過中介的運轉,相互影響,互融共生。隨著現代社會的分化,個體逐漸游離于政府之外,無法形成廣泛的“共同利益”,如何實現利益整合將是一個十分復雜的問題,由于在政府、社會和個體三者的相互依存、相互制約的關系中,各自均有其不同的發展目標和行為模式,如何協調三者構成的大系統之間的關系,也將是非常棘手的問題。因此,傳統的依靠政府的強制權力來處理的方法,在此時常常變得無效,甚至還會在某種程度上破壞社會的運行結構。在此意義上,正是社會組織能夠通過溝通、協調,有力地保證社會結構的穩定,并促使政府在更大的范圍內發揮間接管理和協調的職能。與政府對于社會組織的角色期待相關,社會公眾認為社會組織首先是弱勢群體的“保護傘”,是社會公平的“代名詞”。公平和正義是人類追求的永恒主題,也是構建和諧社會的內生要求。社會弱勢群體是一種普遍的社會存在,與社會制度并無直接的關系。政府作為社會弱勢群體最主要的支持者,在以社會救助和保險等社會保障形式幫助社會弱勢群體時,常常面臨資金短缺和效率低下等問題。一些慈善福利型、社會服務型、社會互助型的社會組織則可以通過吸納、利用社會慈善資金和社會閑散資金,開展社會救助和福利服務等工作,以扶弱濟困為己任,倡導權利平等、以人為本,追求社會至善,關心共同利益,促進社會公正和正義。其次,社會組織是社會問題的“安全閥”與“減震器”。社會組織通過為社會成員提供各種社會服務,滿足其多樣性和多層次的愿望和實現其利益要求,能夠起到排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。與此同時,社會組織中貫穿的寬容、互助、利他和公益精神,有助于推進各種不同的社會群體之間共存相容,增進社會容忍度。此外,社會組織不僅能夠通過社會組織的民間治理形成的民間秩序,促進公眾之間的和諧相處,通過社會組織的協調行動抵制惡性競爭、非理性的大眾行為和過激行為等,而且能夠通過與營利性部門和政府部門進行溝通、協商、談判,謀求共同利益,進而有效地緩和因營利性企業部門和政府部門的利益擴張所引發的一些社會矛盾,實現社會的穩定與發展。但是,從社會組織在中國的角色實踐來看,社會組織的角色期待與其角色實踐卻不盡一致,其行動力顯得明顯不足。主要體現在以下三個方面:第一,社會組織與政府的關系“尷尬”。目前我國絕大多數社會服務仍然是由政府單方面提供的,并且政府掌管著社會組織的生死大權,社會組織的發展離不開政府的推動和影響。因此,中國的社會組織“先天”就與政府不是“平等關系”,而是一種“依附關系”。在某種程度上,社會組織必須順從政府的“指示”,否則便無法“生存”。第二,社會組織面臨“信任危機”。社會組織面臨的信任危機主要來自于兩個方面,即政府和社會大眾。就前者而言,由于社會組織具有一定的公益性與自發性,因此它在發展的過程中必然會“擠占”國家或政府的傳統空間,并且,一旦社會組織集聚了社會力量,在一定程度上會影響國家或政府的社會基礎,所以國家或政府部門對于社會組織的態度十分“曖昧”,不會過度限制,卻也難以大力鼓勵。就后者而言,由于絕大多數社會組織的建立是由政府發起的,而非自愿結社,它們更多代表的是政府的利益,而非社會成員的利益,加之目前社會組織的服務僅限于公益互助領域,因而,難以獲得社會的普遍認同。此外,一些社會組織缺乏自律機制,社會公信度低,透明度不高,甚至出現貪污、挪用、卷款潛逃等惡性事件,這也在某種程度上影響社會大眾對于社會組織的信任。第三,社會組織的運作策略“市場化偏向”嚴重。社會組織本應是出于讓世界更美好、讓更多的人分享人類文明進步成果的良好愿望而出現的,旨在提供多樣性的公共物品,滿足社會成員的個性化服務需求。但是,一些社會組織以營利和避稅為目的,在建立之初打出公益社會組織的名號,一旦成立之后,就開始追求自身利益的最大化,服務對象僅限于組織的“成員”,而普遍表現出在提供公共物品時的“公益性不足,互益性有余”現象。其實,之所以出現政府和公眾對于社會組織期待過高而社會組織行動力不足的狀況,這與我國特殊的歷史和現實條件相關。新中國成立前,我國的社會組織非常發達,它們是革命力量的一部分,為新中國的成立做出一定的貢獻。進入20世紀50年代,國家進行社團整頓,社會組織遭遇“重創”,直到改革開放以后才得以繼續發展。在目前的情況下,政府與社會組織的關系模式是一種從屬性互補合作關系,或者說是一種“自上而下”的社會組織發展模式,主要體現為社會組織總體上具有不完全的民間性和自治性。中國的社會組織大多是在政府推動下成立的,它們有的依靠政府撥款,有的由政府官員直接擔任領導人,是政府管理功能的延伸,帶有濃厚的計劃經濟色彩。并且,社會組織的發展手段也是初級的,主要依靠政府“自上而下”的推動以及“由外至內”地復制西方模式,這導致社會組織缺乏民間基礎和本土特質。從社會組織的管理方式或運行模式來看,大多數的社會組織實行的是“家庭式管理”。現階段的社會組織大多是“私人性”的,組織規模較小,為了節省成本,組織的財務、人事、日常工作一般由一人專管,而組織內的普通工作人員通常沒有機會直接參與社會組織的管理。從社會組織內部的權力配置來看,“能人”效應過重。社會組織的管理者大多是創辦人,具有較出色的組織能力和豐富的知識經驗,容易在建立社會組織的過程中得到下屬的信服;他們通常是集傳統權威、感召權威與理性權威于一體的民間“精英人物”,其價值觀、管理能力與社會組織的生存發展密切相關,甚至起著非常關鍵的作用。三、社會組織發展的瓶頸在理論上說,走出中國社會組織的角色困境主要是要在政府和社會公眾對于社會組織的理想期待與社會組織自身的角色實踐之間保持平衡,進而實現社會組織的良性發展。因此,中國社會組織的出路首先在于政府和社會公眾應當積極調整對社會組織的角色定位,其次是社會組織應當努力提高自身的行動力,以適應政府和公眾對于社會組織的角色期待。就前者而言,政府和社會組織是合作者的關系,應當探索政社合作的新模式。社會組織應當致力于監督、推動和協助政府信息公開、行政公開,以“反應迅速,運作靈活,覆蓋全面”的特點匡扶政府不足;同時應根植社會,面向公眾,以社會需要為導向,提高自身信任度和支持率,盡量擺脫外部干預,獨立發展。此外,政府必須在實踐層面做出更大的探索。由于現行法規在其他條款中規定“必須登記”的規則,因而不符合法定條件者,不僅沒有登記資格,在法律上也沒有存在資格。從發展情況來看,許多社會組織因為找不到主管部門而無法登記成立,甚至有的社會組織以此為由私自結社。目前,社會組織不僅在城鄉之間、東中西部之間,而且在不同行業、不同階層之間,在經濟條件、文化程度等多方面都存在著巨大的差別,不同的人所能支付的結社成本也是不同的。對于社會底層、弱勢群體、貧困山區的社會成員來說,法律關于會員數的規定、關于活動資金最低限額的規定,無疑為他們的自由結社劃出一道難以逾越的鴻溝,而就結社的意義和功能而言,恰恰他們才是對結社最有需要的。因此,在立法層面,政府應當降低社會組織登記準入門檻,使社會組織發展合法化、透明化,這既可以解決困擾一些組織的合法身份問題,同時也有利于政府掌握充分的信息和實施監管。在執法層面,執法部門的管理監督涉及社會組織從籌備成立、日常活動開展直至其注銷,以及打擊和取締非法社會組織的幾乎所有方面。具體的情況則表明,事實上存在著執法人員法律意識淡薄,法規本身含混不清、難以把握,法規與政策導向不一致等等問題。此外,登記管理機關辦事效率低、要求過分嚴格、業務主管單位難找、索要的回報或報酬過高等問題應引起重視。社會公眾應