基于身份證管理模式的控制性詳細(xì)規(guī)劃更新體系研究

0控規(guī)調(diào)整訴求20世紀(jì)80年代末，國外的《分區(qū)法》在中國被引入，并逐漸發(fā)展為中國的詳細(xì)控制計劃（以下簡稱“控制計劃”）。由于其高度管理和可操作性的特點，它在全國迅速普及，成為中國制定和管理的唯一法律“集合”。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了“先規(guī)劃后建設(shè)”的基本原則,進(jìn)一步提升了控規(guī)的法律地位,并直接推動了國內(nèi)各城市控規(guī)“全覆蓋”的進(jìn)程。但近年來,在各地新一輪控規(guī)“全覆蓋”后,相繼出現(xiàn)了大量“自上而下”與“自下而上”的控規(guī)調(diào)整訴求。控規(guī)成果的維護(hù)與更新便顯得尤為重要,成為各地研究的重點。1地位和調(diào)整程序的問題《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在一定程度上解決了控規(guī)的法律地位和調(diào)整程序的問題,但新的問題也隨之而來,如控規(guī)與上位規(guī)劃的銜接問題、控規(guī)指標(biāo)制定的科學(xué)性問題和控規(guī)調(diào)整的隨意性問題等。1.1簡化城鄉(xiāng)編制體系,推動總體規(guī)劃與控規(guī)銜接長期以來,我國城市規(guī)劃編制體系包括總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個階段,進(jìn)一步可細(xì)分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控規(guī)和修建性詳細(xì)規(guī)劃四個層次。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系確定為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)和村規(guī)劃,并將城市和鎮(zhèn)規(guī)劃簡化為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個階段,而作為銜接總體規(guī)劃與控規(guī)的分區(qū)規(guī)劃并未提及。這一方面拉近了總體規(guī)劃與控規(guī)的“距離”,減少了中間環(huán)節(jié),有利于總體規(guī)劃指導(dǎo)控規(guī)快速落地;另一方面,由于缺少中觀層面規(guī)劃的支撐,總體規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)無法“自上而下”地得到逐步分解落實,大量的控規(guī)修編和調(diào)整也無法反饋回總體規(guī)劃,從而引發(fā)了總體規(guī)劃與控規(guī)上下銜接的新困境。1.2控規(guī)編制的“動態(tài)時序性”和“熱”《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了控規(guī)是設(shè)定土地出讓條件的前提,這使得控規(guī)成為規(guī)劃管理的直接法定依據(jù)。為滿足依法審批的需要,各地加速了控規(guī)“全覆蓋”的進(jìn)程,縮短了控規(guī)編制的周期。然而,“求快、求全”的思想直接導(dǎo)致了編制成果質(zhì)量的下降,同時也打破了控規(guī)編制的“動態(tài)時序性”(1)。原先發(fā)展時序靠后的地區(qū)倉促地“被規(guī)劃”,而發(fā)展時序靠前的重點地區(qū)則因研究深度不足而留下許多詬病。當(dāng)控規(guī)“全覆蓋”熱逐漸退去,規(guī)劃理性再次占據(jù)上風(fēng)時,人們才發(fā)現(xiàn)控規(guī)“全覆蓋”其實只是一場“理想與現(xiàn)實的賽跑”。為了符合新法的要求,避免違法審批,“現(xiàn)實”占據(jù)了上風(fēng),滿足審批需要成為壓倒一切的任務(wù)。當(dāng)“現(xiàn)實”得到滿足,“理想”逐漸占據(jù)上風(fēng)時,各種遺留的問題開始凸顯。政府意識到“被規(guī)劃”地區(qū)不具有可操作性,而重點建設(shè)地區(qū)遺留的問題仍然突出,相鄰控規(guī)間的接邊、交叉和錯位問題未得到有效整合,由此引發(fā)了新一輪“自上而下”的控規(guī)修編和整合工作。1.3控規(guī)執(zhí)行難度由于控規(guī)是制訂土地出讓條件和規(guī)劃設(shè)計要點的直接法定依據(jù),因此在土地和建設(shè)兩個市場上,調(diào)整土地出讓條件和規(guī)劃設(shè)計要點成為開發(fā)企業(yè)為牟取經(jīng)濟(jì)利益而爭相追求的目標(biāo),再加上控規(guī)的自身技術(shù)缺陷,引發(fā)了大量“自下而上”的控規(guī)調(diào)整訴求。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在一定程上提高了控規(guī)的法律地位,明確了嚴(yán)格的“雙循環(huán)”規(guī)劃修改程序,但由于缺少相應(yīng)的執(zhí)行細(xì)則,各地普遍認(rèn)為執(zhí)行難度較大。一方面是法律嚴(yán)格而復(fù)雜的控規(guī)修改程序,另一方面是控規(guī)快速調(diào)整的現(xiàn)實需要,兩者之間的矛盾造成了控規(guī)控制與調(diào)整的新困境。2圖控制與更新系統(tǒng)的構(gòu)建2.1控規(guī)編制體系分層分類《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未提及分區(qū)規(guī)劃,這從法律上弱化了中觀層面規(guī)劃的地位。而中觀層面規(guī)劃是銜接城市總體規(guī)劃與控規(guī)的關(guān)鍵層次,具有不可替代性。我國部分城市對此進(jìn)行了積極的探索,目前基本形成了三種思路:一是將中觀層面規(guī)劃并入總體規(guī)劃之中,與城市總體規(guī)劃同步編制,向下逐層分解,如廣州的發(fā)展單元規(guī)劃;二是將中觀層面規(guī)劃的內(nèi)容并入控規(guī)中,通過“分層”規(guī)劃的方式,強(qiáng)化控規(guī)編制單元層面的規(guī)劃;三是采用次區(qū)域規(guī)劃和片區(qū)規(guī)劃等方式彌補(bǔ)分區(qū)規(guī)劃的缺失,如南京的片區(qū)規(guī)劃。不管采用何種方式,國內(nèi)規(guī)劃編制和管理的實踐都證明了中觀層面規(guī)劃存在的必要性,需要進(jìn)一步強(qiáng)化而不是弱化。在控規(guī)編制體系上,國內(nèi)普遍采用“分層分類”的方法。所謂“分層”主要是從空間上將控規(guī)分為“單元”和“地塊”兩個層次來編制(表1),分別對應(yīng)控規(guī)的法定性內(nèi)容和技術(shù)性內(nèi)容。所謂“分類”主要是從內(nèi)容上按剛性與彈性重新劃分,分成“法定圖則”和“管理圖則”(表2)。雖然各城市控規(guī)“分層分類”的名稱不同,但本質(zhì)上都是為了將控規(guī)成果的法定內(nèi)容和技術(shù)性內(nèi)容分開,便于控規(guī)管理與更新,提高控規(guī)管理的靈活性。2.2加快“一張圖”管理平臺建設(shè)隨著信息技術(shù)在規(guī)劃管理中的廣泛運用,規(guī)劃成果的標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)字化程度越來越高,為實現(xiàn)規(guī)劃動態(tài)更新管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。在控規(guī)管理上,目前國內(nèi)普遍采用“一張圖”的管理模式。控規(guī)“一張圖”是指依托統(tǒng)一信息平臺,以控規(guī)成果為核心內(nèi)容,通過將控規(guī)成果整合、拼接、轉(zhuǎn)化為規(guī)劃管理的直接依據(jù),形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、無縫銜接的“一張圖”管理共享平臺。技術(shù)上主要利用GIS技術(shù)對控規(guī)成果進(jìn)行數(shù)字化處理,將全部控規(guī)納入“一張圖”系統(tǒng)。從作用上看,通過“一張圖”管理,可有效收集和整理控規(guī)更新的信息,始終保持控規(guī)數(shù)據(jù)的一致性、及時性和完整性。采用“一張圖”管理,有利于解決三方面的問題:一是有利于解決多規(guī)協(xié)調(diào)的問題;二是有利于解決審批依據(jù)多頭的問題;三是有利于解決成果動態(tài)更新的問題。按數(shù)據(jù)庫建設(shè)情況,控規(guī)“一張圖”的建設(shè)階段可劃分為基礎(chǔ)建設(shè)階段、集中更新階段和動態(tài)更新階段。對控規(guī)覆蓋率較低的地區(qū),應(yīng)當(dāng)重點加強(qiáng)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、平臺和制度的建設(shè),特別要重視控規(guī)成果的規(guī)范化和數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化。對控規(guī)基本實現(xiàn)“全覆蓋”的地區(qū),應(yīng)當(dāng)重點加強(qiáng)控規(guī)成果的整合、歸檔和集中更新工作,加快控規(guī)“一張圖”管理平臺的建設(shè)。對控規(guī)覆蓋率高、成果質(zhì)量較好的地區(qū),應(yīng)重點加強(qiáng)控規(guī)動態(tài)更新體系的建設(shè)。2.3地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化從驅(qū)動力上看,控規(guī)更新可以分為“自上而下”和“自下而上”兩個方向。“自上而下”的控規(guī)更新驅(qū)動力主要包括經(jīng)濟(jì)社會變化、上位規(guī)劃調(diào)整和重點建設(shè)需要等;“自下而上”的控規(guī)更新驅(qū)動力主要包括公共利益保障、經(jīng)濟(jì)利益最大化和地區(qū)建設(shè)資金平衡等。雖然國內(nèi)城市控規(guī)更新的類型各不相同(表3),但基本都是按更新深度的不同進(jìn)行劃分,總體上可分為控規(guī)修編、調(diào)整和優(yōu)化三個層次(表4)。控規(guī)修編主要指因規(guī)劃期臨近而導(dǎo)致控規(guī)的有效性減弱,或因社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和上層次規(guī)劃發(fā)生重大改變而引發(fā)規(guī)劃的不適應(yīng)性,而由政府主動推動的控規(guī)內(nèi)容修訂。控規(guī)調(diào)整主要指在規(guī)劃實施過程中,因平衡政府、公眾或開發(fā)個體利益的需要,而對控規(guī)局部地塊的用地性質(zhì)、形狀和建設(shè)指標(biāo)等進(jìn)行調(diào)整的工作。控規(guī)優(yōu)化主要指因控規(guī)編制方法的科學(xué)性、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和成果的完整性等方面存在明顯的瑕疵而進(jìn)行必要的資料補(bǔ)充、錯誤更正和成果完善等優(yōu)化工作。3南京的實踐與創(chuàng)新3.1控規(guī)績準(zhǔn)統(tǒng)一管理近年來,南京以建設(shè)統(tǒng)一、規(guī)范的控規(guī)“一張圖”成果庫為核心,開展了控規(guī)“一張圖”管理體系建設(shè)(圖1)。通過建設(shè)控規(guī)檔案庫,實現(xiàn)了規(guī)劃成果的統(tǒng)一管理,保證了審批依據(jù)的一致性;通過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè),建立了控規(guī)編制、管理、驗收和入庫的標(biāo)準(zhǔn)化流程,實現(xiàn)了控規(guī)成果的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);通過規(guī)劃信息系統(tǒng)和控規(guī)“一張圖”GIS庫建設(shè),實現(xiàn)了控規(guī)編制與實施管理的一體化和控規(guī)更新的動態(tài)化(圖2)。3.2控規(guī)編制與指導(dǎo)2005年南京開展了控規(guī)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)配套制度的制定工作,建立了一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范,并直接指導(dǎo)了全市控規(guī)的編制工作。2012年南京啟動了新一輪控規(guī)管理體系更新工作(表5),從控規(guī)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、系統(tǒng)工具及管理數(shù)據(jù)四個方面進(jìn)行了更新和完善,為實現(xiàn)控規(guī)“一張圖”更新奠定了堅實的基礎(chǔ)。3.3“條塊結(jié)合”的規(guī)劃編制思路南京建立了以城市總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃(片區(qū)規(guī)劃)、控規(guī)和修建性詳細(xì)規(guī)劃為主,專項規(guī)劃、城市設(shè)計貫穿其中的規(guī)劃編制體系框架(圖3),形成了“條塊結(jié)合”的規(guī)劃編制思路。一方面,南京在城市總體規(guī)劃修編后,隨即開展了以副城總體規(guī)劃、區(qū)縣總體規(guī)劃為主的一系列次區(qū)域規(guī)劃的編制工作,向上銜接城市總體規(guī)劃,向下指導(dǎo)控規(guī)編制,實現(xiàn)了戰(zhàn)略性規(guī)劃與實施性規(guī)劃的有效銜接(圖4);另一方面,南京以總體規(guī)劃各專項研究為基礎(chǔ),開展了各類專項規(guī)劃編制工作,對重要公共設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的專項規(guī)劃基本做到了控地的深度,“六線”規(guī)劃更是做到了工程設(shè)計的深度,實現(xiàn)了與控規(guī)的有效銜接。3.4明確規(guī)劃控制在城市快速發(fā)展變化階段,控規(guī)的關(guān)鍵是控制好城市最需要關(guān)注和把握的重點內(nèi)容,加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)體制下政府對城市空間的有效調(diào)控。為此,南京進(jìn)行了積極的探索,提出“6211”的規(guī)劃核心內(nèi)容。“6”指六線控制,包括道路紅線、綠地綠線、文物保護(hù)紫線和城市紫線、河道保護(hù)藍(lán)線、高壓走廊黑線、軌道交通橙線;“2”指公共設(shè)施用地控制和基礎(chǔ)設(shè)施用地控制;“1”指建筑高度規(guī)劃控制;另一個“1”指特色意圖區(qū)規(guī)劃控制。“6211”重點落實了兩個方面的內(nèi)容:一是保證城市健康發(fā)展必須由政府控制的內(nèi)容,包括六線控制和公用設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施用地控制;二是塑造城市特色的內(nèi)容,包括高度控制和特色意圖區(qū)控制引導(dǎo)。3.5法定性文件的內(nèi)容、執(zhí)行準(zhǔn)則和技術(shù)圖在控規(guī)成果表達(dá)上,南京按規(guī)劃內(nèi)容的剛性與彈性進(jìn)行分類表達(dá),分為總則、執(zhí)行細(xì)則和附件三部分。總則從總體調(diào)控的角度著重規(guī)定保證城市基本功能、健康持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容,是城市規(guī)劃管理的法定性文件;執(zhí)行細(xì)則從規(guī)劃管理需要的角度制定詳細(xì)技術(shù)圖則,是規(guī)劃管理人員進(jìn)行具體項目審批管理的技術(shù)依據(jù)。總則是對規(guī)劃范圍內(nèi)控規(guī)內(nèi)容的總述和對重要的、需要特別予以強(qiáng)制性控制的內(nèi)容的規(guī)定;執(zhí)行細(xì)則是指導(dǎo)具體規(guī)劃管理的技術(shù)圖則,包括圖則單元和地塊控制引導(dǎo)的要求。3.6控規(guī)審核流程再造2012年南京啟動全市控規(guī)“一張圖”整理建庫工作。在全市控規(guī)“一張圖”檔案庫基礎(chǔ)上,開展了成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、用地分類轉(zhuǎn)換和GIS庫建設(shè)。在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化階段,制定了嚴(yán)格的數(shù)據(jù)處理和審核流程,包括控規(guī)成果完整性檢查、標(biāo)準(zhǔn)化處理、指標(biāo)關(guān)聯(lián)、指標(biāo)核查、用地分類轉(zhuǎn)換、分局核對和入庫前檢查七道工序(圖5),實現(xiàn)了控規(guī)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化,并滿足了GIS建庫的需要。在用地分類轉(zhuǎn)換階段,建立了新舊用地分類間的對應(yīng)關(guān)系,采用軟件自動轉(zhuǎn)換與人工轉(zhuǎn)換相結(jié)合的方式,成功實現(xiàn)了全市控規(guī)用地分類的新舊轉(zhuǎn)換。目前,南京已完成900km2控規(guī)土地利用規(guī)劃圖的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化(圖6),開展了新一輪控規(guī)成果的動態(tài)更新和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工作,后續(xù)還將陸續(xù)開展控規(guī)“6211”成果的標(biāo)準(zhǔn)化和建庫工作。4控規(guī)更新與規(guī)劃管理的現(xiàn)狀在我國經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型、城市化水平快速提升的時期,城市規(guī)劃管理中的問題和矛盾日益復(fù)雜化。作為規(guī)劃管理的直接法定依據(jù),控規(guī)的編制和管理將面臨前所未有的挑戰(zhàn),特別是在控規(guī)實現(xiàn)“全覆蓋”后,規(guī)劃更新問題成為國內(nèi)各城市規(guī)劃編制和管理中需要面對的核心問題,也是規(guī)劃行業(yè)長期面臨的一項難題。面對新的挑戰(zhàn),傳統(tǒng)的規(guī)劃管理手段將難以應(yīng)對,需要規(guī)劃管理工作進(jìn)一步改變觀念、開拓思路和創(chuàng)新手段。國內(nèi)各城市在控規(guī)更新方面進(jìn)行了大量的探索和實踐,在控規(guī)