《居住管理辦法征求意見稿》的修訂與完善

在我們即將告別2014年的新玉米新鐘之前，國家教育秘書處將通過《關于居民健康和習俗的意見草案》（以下簡稱“意見草案”）向社會披露。居住證制度,嚴格來講,是“城市居住證”制度(將來會不會搞“農村居住證”制度現在暫時還無從知曉),這似乎是繼1958年頒布《戶口登記條例》和1985年出臺《居民身份證條例》以來,關于中國人口身份登記、記錄和識別的又一項法規。當然,“征求意見稿”關注的是城市常住人口的身份登記、記錄和識別。“利誘”是提供信息登記的前提此前,已經實行居住證制度的城市有北京、上海、天津、廣州、深圳、西安、青島等一線、二線城市。但是,“征求意見稿”試圖把授權范圍擴大到所有“設區的市”。“設區的市”是一個行政區劃的專門術語,指在市級之下還設有區級行政區劃的城市。在網上搜索,得知在中國這樣的城市有282個。中國的4個直轄市加上285個地級市共289個,這個數量與設區的市相差無幾,可見此次規定中可實行居住證制度的城市范圍有多廣。關于立法的動機,“征求意見稿”是這樣闡述的:“為加強人口服務管理,保障公民合法權益,推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,促進社會公平正義,維護社會秩序。”概括起來有二:一是加強行政管理,二是推進基本公共服務。關于此項法規的目標群體,“征求意見稿”是這樣闡述的:“公民離開常住戶口所在地,到其他設區的市級以上城市居住半年以上,符合有穩定就業、穩定住所、連續就讀條件之一的,可以依照本辦法的規定申領居住證。”這就是說,申領居住證的條件也有二:一是“居住半年以上”,這和人口普查時使用的“常住人口”的概念是一致的;二是在“穩定就業”、“穩定住所”或“連續就讀”三個條件中具備一項的。就權利而言,與居住證相關的似乎有三項:其一,“在居住地就業居住”;其二,“享受基本公共服務和便利”;其三,“申請登記常住戶口”。但是,按“征求意見稿”所述,居住證的作用卻僅僅是一個“證明”。這個說法有點異乎尋常,這是否意味著,沒有申領居住證,以上的權利肯定是不能享受的;但是,即使申領了居住證,是否享受以上權利,還要看當地地方政府的意愿。“征求意見稿”規定的居住證的登記事項包括:“姓名、性別、民族、出生日期、公民身份號碼、近期相片、常住戶口所在地住址、居住地住址、簽發機關、簽發日期、有效期,以及涉及持證人在居住地就業居住、享受基本公共服務和便利、申請登記常住戶口的其他信息。”這么多的事項要詳細記錄,讓居民身份證情何以堪!究其原委,自從20世紀80年代中國的人力資源實行市場化配置以來,一個問題始終困擾著有關政府部門。2.6億的流動人口以及房地產市場的發展,使得人戶分離成為一種社會領域的“新常態”,同時也使戶籍制度在個人與家庭的信息登記方面的功能大大減弱。尤其是從農村或中小城市向大城市、特大城市流動的農民工和外來人口的信息,很難即時得到查證。現在設計的居住證制度不怕與戶籍制度、居民身份證制度重復,對于流動人口再進行一次信息登記,其初衷似乎可以理解。但是,居住證制度能夠起到政策設計者設想的目標嗎?這是一個關鍵問題。以公共服務“利誘”被服務者進行信息登記,是政府管理中常用的辦法。譬如中國政府愛用的“登記失業率”,在發達國家是政府掌握相關信息的有效手段。因為失業登記或稱就業登記是與失業津貼緊密相連的,登記了就可以領取失業津貼,這就是前文所說的“利誘”。不登記就說明沒有就業愿望,或者沒有經濟困難,這時,登記失業率是能夠說明問題的。但在中國,因為失業保險法規中的種種限制以及其他一些原因,農民工乃至流動人口都是很難領取失業保險金的,所以他們失業后就不會去進行失業登記,于是中國的“登記失業率”意義就大打折扣了。前文中提到“政府愛用”,是因為這個指標的數據通常大大低于實際的失業率。城市居住證制度會不會因為類似的原因而起不到政策設計者期望達到的作用呢?仔細看過“征求意見稿”,覺得至少有一個漏洞,就是并沒有持證者的“退出機制”。也就是說,持證者如果在離開這個城市的時候“不銷號”,帶著這個城市的“居住資格”出走他鄉,那肯定又會造成混亂。當然,“征求意見稿”規定了居住證的有效期只有一年,但這是需要有人去核查的,這需要多大的行政成本?282個設區的市有多少能夠支付這樣的成本?如果“利誘”不足以讓持證者主動去續證,那么,費了這么大氣力建立起來的這個制度用不了幾年就廢了,因為大多數常住人口實際上是在居住證制度的“體制外”。現在的實踐是在大城市是和特大城市中實行這項制度,那些地方的就業或者謀生機會本身是一個誘因。一般來說,是已經有了穩定職業、穩定住所和想讓孩子在城里上學,甚至有“野心”想獲得戶籍的人才會去申請居住證這樣的“證明”。這實際上與大多數外來人口無關,因此,花很大氣力去辦這件事,有多大的實際意義?因為申領或已經持證的人中絕大多數并不是有關部門需要格外關注的對象,而獲得和保留這些人的個人和家庭信息完全可以通過別的辦法實現,實在不必如此大動干戈。分級分類政策更值得反思的是這樣的城市管理模式或者城市治理模式背后的理念。就法理而言,中國公民只要帶著居民身份證,在祖國960萬平方公里土地上應該是暢通無阻的。然而,中國的一線城市和部分二線城市現在都在筑“土圍子”,在人口政策上想“割據一方”。在百度網上查詢“居住證”,得到的解釋是這樣的:“居住證是中國一些城市借鑒發達國家‘綠卡’制度進行的積極嘗試,為中國制定技術移民辦法,最終形成中國國家‘綠卡’制度積累了有益經驗”,“持有居住證者,在工作、生活等方面可享受當地居民的待遇”。這個解釋雖然很不官方,但可能道出了實情,關鍵在于“綠卡”和“技術移民”。在沒有實現世界大同之前,在有國境線區隔的地方,內外有別是個不得不承認的現實。但將居住證視為“綠卡”,把民族國家之間用來限制移民的辦法用到國內,這似乎是我國的一大發明。在一國之內搞居民身份的“兩制”,社會學理論中有個概念,叫作“社會排斥”。居住證制度維護的是社會身份的二元結構乃至三元結構——以前是城鄉差別,現在在城市中就要區分出三種身份——戶籍人口、持居住證的人口、既無戶籍也不持居住證的人口。從待遇上看,亦即城市中的一等公民、二等公民和三等公民。現在很多大城市、特大城市都在想方設法地要將所謂“低素質人口”排擠出去,但這些城市的官員們私下交流和傳授的“經驗”的有效性其實是很可疑的。筆者居住的小區附近原來有間小屋,有一家外來人口在那里賣菜。后來拆違章建筑把小屋拆了,這家人生意做不成也就走了。過了一段時間,管理有所松懈,于是又有人來小區附近擺攤賣菜賣水果,生意似乎也不錯。幾年后有一天,在一個離家較遠的商場中,突然遇到原來在小區中賣菜的那位婦女,相互問候之余,問起這幾年在哪里討生活,原來就在這商場附近,還是干的賣菜的營生。她身邊有一個小女孩,在被驅趕時似乎剛剛出生,但現在已經小學畢業。后來在家里附近的小攤上買菜時,與攤主攀談,原來他們也有同樣的經歷。謎底揭開,不由得啞然失笑,原來政府所謂的成功,只是把原來在A地賣菜的甲趕到了B地,同時把在B地賣菜的乙趕到了C地,又把在C地賣菜的丙趕到了A地……當然,這個循環流動可能會復雜得多,但在被驅趕后離開北京回老家的外來人口究竟有多少?仍然是個謎。各個社區匯總報告上去的人數一定不少,但其實這些人可能大多還在北京。現在的一線城市都在叫喚老齡化如何如何嚴重,但那大多是以戶籍人口計算出來的,也許現在有的城市加上了持居住證的人口。但要拿真正的常住人口來說事,老齡化程度就遠沒有那么嚴重。老齡化造成的困境并非老年人太多,而是勞動力不足,解決這個問題的關鍵恰恰是移民——在中國叫人口流動。法國在19世紀末已經人口老齡化,但至今仍然滯留在24%左右,與上海以戶籍人口計算的老齡化程度相近。若去法國的大城市看看,各色人等都有,是移民改變了人口結構,解決了勞動力不足的問題。相反的例子是日本,人口老齡化高居世界第一,造成了經濟不景氣,這是否與日本的