1、構建公益指標體系推動事業單位改革向縱深發展一、構建事業單位公益指標體系的主要背景中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長 的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。當前，我國正處于社會轉型期，人民日益增長的公共服務需求與低效的公益性供給之間的矛盾，緊迫而突出。因此，必須迅速轉變事業單位管理粗放、 盈利沖動現象，切實扭轉偏離公益性定 位的傾向，大幅提高事業單位公益性水平，更好地滿足人民群眾日益增長的公共 服務需求。黨的十九大、十九屆三中全會明確提出，要深化事業單位改革，強化 公益屬性，理順和優化事業單位職責。這些都為作好新時代下事業單位改革工作 提供了最新的根本遵循

2、。在中央統一部署要求下，浙江省特別是溫州市 積極推進“以科學分類為基礎” 的事業單位改革工作，取得了階段性成效。主要內容是將承擔行政職能的事業單 位劃歸或轉為行政機構，從事生產經營活動的事業單位轉為企業， 從事公益服務 的繼續保留在事業單位序列，持續強化其公益屬性。保留下來的事業單位分為兩 類，承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生、基本醫療服務等基本公 益服務，不能或不宜由市場配置資源的單位或機構， 確定為公益一類；承擔高等 教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的單位或機構， 確定為公 益二類。同時，積極推進分配激勵機制改革和養老保險制度改革，較好地達到了“減員增效”的目的

3、。浙江省機構改革方案進一步提出，面向社會提供公益 服務的事業單位，要理順同主管部門的關系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性。 因此，下一階段，浙江省的事業單位改革需要在前期分類增量改革的基礎上，以強化、落實公益屬性為重點內容，推進實施基于公益性的存量改革， 統籌推進深 化事業單位改革各項工作。由于公益性是相關地域范圍內的不確定的大多數人的福祉和利益， 具有地域 空間的廣闊性、受益對象的多數性、不確定性以及內容上的廣泛性等特點， 因而 較難有效衡量。從既有研究與實踐來看，對公益性進行定性闡述的很多、給予定 量研究的較少；對公益性文件強調的很多、落實到具體實踐的較少。有學者對公 益性指標體系進行了分

4、析、篩選，也有學者對公益性進行了測度研究，但尚未有 學者對公益性衡量進行系統性研究。 由此可見，深化事業單位改革，落實與強化 公益屬性，首要的、關鍵的一點就是要發現、識別與衡量公益性，建立起以公益 性為導向的事業單位公益指標體系。基于此，在國家事業單位登記管理局的親切關心和悉心指導下，浙江省事業單位登記管理局和溫州市委編辦聯合有關專家 ，會同教育、衛生、文化、科技 等相關事業單位主管部門，以溫州市為主要試點對象，積極研究探索建立事業 單位公益指標體系，力圖為精準識別、科學衡量事業單位公益性提供一個官方標 準，為貫徹落實、持續強化事業單位公益性提供一種操作方案， 將對事業單位的 編制管理、財政投

5、入、運營管理、成本控制、信用體系建設等統籌和貫通起來， 轉變政府對事業單位的傳統管理思維和管理方式，全面推動浙江省事業單位改革 往縱深方向發展，進而為廣大人民群眾提供更多、更優質的社會公共產品與服務。 二、構建事業單位公益指標體系的內容做法1、研究立意上，事業單位公益指標體系建設與中央的精神要求高度契合。黨的十九大強調，深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、 管辦分離。這是對當前和今后一個時期事業單位改革的總體要求。根據黨和國家機構改革精神，結合事業單位登記管理工作，開展事業單位公益指標體系建設研 究，是貫徹落實十九大精神、強化事業單位公益屬性的重要舉措。（1）構建事業單位公

6、益指標體系，為建立以公益性為導向的考評機制提供理論依據，為事業單位公益性發展水平和發揮狀況提供科學評價和衡量標準；（2）通過結果運用，可以將編制管理、財政投入、運營管理、成本控制等統籌和貫通起來，推動事業 單位管理變革；（3）及時發現不足，可有效實施基于事業單位公益性的“補短 板、強弱項、促提升”專項改革舉措，助推事業單位高質量發展；（4）不斷總結、提升，可為全國深化事業單位改革、強化公益屬性提供浙江標準、浙江樣本。2、實施策略上，事業單位公益指標體系建設講求科學的戰略戰術 。事業單 位及其公益性是極其復雜而多元的，只宜采取“分類推進、分步操作”的研究策 略，分類構建事業單位公益指標體系。（1

7、）從戰略上看，“分類推進”。從公 益性出發，根據事業單位在服務領域、服務對象、服務內容等方面的差異，為使 于研究，將事業單位劃分為醫療衛生類、文化類、教育類、科技類及其他類等五 大類。其中，其它類事業單位指的是除醫療衛生類、文化類、教育類、科技類事 業單位以外的事業單位，主要有社會福利事業單位、城市公用事業單位、農林牧 漁水事業單位等。醫療衛生類、文化類、教育類、科技類事業單位是我國事業單 位的最重要主體，公益屬性較強，是政府履行社會公共服務職能的最主要承擔者； 相比之下，其它類事業單位領域分布較為龐雜、 機構規模較小，公益屬性相對較 弱，因而劃為一類予以研究。（2）戰術上看，“分步操作”。因

8、事業單位各領 域的差異和不同，每一個分類事業單位公益指標體系的構建，都具有相對獨立性。 因而，必須做到因類施策、一類一策。換言之，每一個分類事業單位公益指標體 系的構建都有一套獨立的研究操作步驟和操作方法。3、操作原則上，事業單位公益指標體系建設注重把握六個方面的內容。（1）全面性。從各個維度出發全面選取評價指標， 以綜合反映各分類事業單位的公益 水平。（2）重要性。選取具有代表性、對各分類事業單位公益水平具有重大影 響的指標。（3）優先性。側重于選取業務活動、財務數據、社會評價、社會效 益等反映各分類事業單位公益狀況的指標。（4）可得性。能夠量化反映各分類 事業單位在核定的宗旨和業務范圍內開

9、展活動情況的有關統計數據。（5）窮盡性。在提取公益指標體系初始指標集時，不預設任何立場，亦不作任何價值判斷， 將所有能反映公益性的指標全部納入，做到可納盡納。（6）科學性。指標體系的構建盡可能確保科學、合乎邏輯，具體指標的遴選做到客觀、尋求“最大公約 數”。4、理論框架上，事業單位公益指標體系建設具有科學的學理支撐 。以成本 一效益分析（Cost-benefit analysis ,以下簡稱 CBA為理論依據，圍繞事業 單位公共物品生產流程及其公益實質， 從公共物品的供給過程入手，構建基于事 業單位公益性的CBA1型分析框架。該分析框架是由“公共投入-公共服務-公 共效益”組成一個完整的事業單

10、位公共物品生產鏈條閉環， 體現了事業單位公益 性的實現過程和主要內容，可有效、全面地反映事業單位公益性（圖1）。其中， “公共投入”為廣義上的投入，包括政府、社會組織及個人的各種資源投入，對 應CBA論中“輸入端”的“成本”。“公共服務”代表事業單位公共物品的生 產組織全過程，對應CBA理論中“生產端”的“管理”，主要包含兩方面的內容： （1）組織生產高質量的公共品；（2）實施精益管理，降低內部成本。“公共效 益”主要指事業單位提供公共物品所產生的社會效益及其實際效果，對應 CBA 理論中“輸出端”的“效益”。將CB聞|入到事業單位公益性分析中，有助于事業單位更好地籌集資金、優化資源配置、科學

11、合理調節資金，實現經濟理性與社 會理性的有機統一。從公共物品的生產過程來看，事業單位公益性與CBA!論高 度契合。事業單位公共投入公眾接受事業單位公共服務服務質量個人收益外部收益公共投入服務質量外部收益事業單位公共投入公眾接受事業單位公共服務服務質量個人收益外部收益公共投入服務質量外部收益圖1事業單位公共物品供給過程5、工具方法上，事業單位公益指標體系建設注重運用數理分析。在指標體 系的遴選上，采用德爾菲法。用德爾菲法解決有爭議、較復雜、無定論的問題時 有助于集思廣益、排除外界干擾，因而非常適合用于研究事業單位公益指標體系 的設計與遴選。編制 Delphi method函詢問卷，面向浙江省的事

12、業單位管理者、 行政主管部門官員和相關專家學者等開展咨詢。經過三輪反復函詢、反饋、分析 再函詢之后，直至每一個專家不再改變意見或每一個指標重要程度離散較小時為 止，根據統計結果，此時若干指標的重要性離散較小，出現較為穩定的一致性， 則此若干指標即為最終要確定的事業單位公益指標體系。其中，醫療衛生類事業單位公益指標體系由3個一級指標、16個二級指標構成，文化類事業單位公益 指標體系由3個一級指標、13個二級指標構成，教育類事業單位公益指標體系 由3個一級指標、17個二級指標構成，科技類事業單位公益指標體系由3個一級指標、15個二級指標構成，其它類事業單位公益指標體系由3個一級指標、12個二級指標

13、構成。三、構建事業單位公益指標體系的實踐成效事業單位公益指標體系建設研究完成以后， 溫州市在公立醫院領域進行了小 范圍的推廣和運用，取得了初步成效。1、優化指標體系。綜合運用AH所決策法,基于Yaahp10.5數據庫，經過 模型搭建、數據輸入、數據檢查、權重計算等處理程序，以計算數據集結方式為 各專家排序向量加權算術平均，得出各指標權重。按照標桿管理的要求，綜合考 慮國家、浙江省等有關行業標準，結合溫州市衛健委相關統計數據，分別確定各 個指標的基準目標值。本著“合理性優化”的原則，通過與市衛健委有關領導、 相關科室負責人、市級公立醫院院長分別就溫州公立醫院公益指數的完善工作開 展座談、交流，并

14、經過多次內部測試，最終對指標體系進行了優化、調整。完善、 定型后的溫州公立醫院公益指數指標體系由 5項一級指標、18個二級指標構成。2、對外發布年度指數報告。2017、2018年溫州市委編辦、溫州市衛健委連 續兩年聯合編制溫州市級公立醫院公益指數年度發展報告，并面向社會公開 發布。根據科學測算，2016、2017年溫州市級公立醫院公益性得分分別為 87.24、 92.35, 2017年溫州市級公立醫院公益指數為 105.9,較上年度提升5.9個百分 點，表明溫州市級公立醫院公益性處于較高水平。從分項指數來看，溫州市級公立醫院在社會效益、醫療服務、服務流程指數上表現卓越，但在經濟效益、發展 基礎

15、指數上仍存在不小改進和提升空間（圖2）。圖2 2017、2018溫州市級公立醫院公益指數分項得分雷達圖 基準目標值 . 2016年分項得分2017年分項得分社會效益 303、報告結果得到了切實運用。報告著重指出，溫州市級公立醫院發展基礎 方面表現相對較差，高學歷、高素質人才比例偏低成為醫院未來發展的最大短板， 建議進一步加大財政投入，改進財政投入方式，加大優秀醫療人才的培養、引進 工作，為醫院未來發展提供強有力人才支撐， 為公立醫院回歸和堅守公益性奠定 堅實基礎。對此，溫州市衛健委立即著手制定“補短板、強弱項、促提升”專項 改革舉措，并納入單位2017年度工作目標考核。從分項指數來看，2017

16、年社會 效益指數表現依然出色；經濟效益指數相較 2016年略有提升；醫療服務指數比2016年提升3.2，患者滿意度依然維持在較高水平； 服務流程指數表現卓越，得 分率超過98%發展基礎指數進步最為顯著，得分率較 2016年提升19.2個百分 點（表1）。據統計，2017年全市共引進培養醫療衛生高層次人才 1191名。“補 短板、強弱項、促提升”專項改革取得初步成效。表1 2106、2017溫州市級公立醫院公益指數評價結果總2016年公益性得分情況2017年公益性得分情況2017 年指數維度分得分得分率得分得分率公益指數社會效益1918.6498.1%18.1795.6%97.5經濟效益85.8

17、272.8%5.9374.1%101.9醫療服務2624.5994.6%25.3897.6%103.2服務流程2423.4597.7%23.7098.8%101.1發展基礎2314.7464.1%19.1783.3%130.1合計10087.2487.2%92.3592.4%105.9四、構建事業單位公益指標體系的推進構想根據溫州市公立醫院公益指數發布試點實踐經驗， 為推動事業單位公益指標 體系建設更好、更快地取得實際成效，特提出如下推進構想：1、在浙江省級、溫州市級層面成立事業單位公益指標體系建設工作領導小 組，全面負責協調各方、統籌推進事業單位公益指標體系建設各項工作。2、強化事業單位公益指標體系測試工作。經過一定時期的反復測試，根據 測試結果及意見反饋，對指標體系進行優化、調整，形成更切合實際、更有操作 性的指標體系。3、建立健全事業單位公益指標體系評估結果年度發布和結果應用機制。定 期編制事業單位公益指數年度發展報告， 并面向社會公開發布；堅持以公益性為 核心和導向，大力強化結果應用，推動指數報告在