1、第十二章 公債的運用與管理第一節 公債的含義 公債是國家或政府以其信用為基礎，在向國內外籌集資金的過程中所形成的債權債務關系，也就是說國家或政府以債務人的身份，采取信用的方式，通過借款或發行債券等方式取得資金的行為。 公債有以下幾個含義： 一、公債是一種信用性質的財政收入，體現著有借有還的信用特征. 公債作為一種財政收入形式，是政府運用還本付息的信用方式而取得的財政收入，公債具有自愿性（除少數強制性公債之外）、有償性、靈活性和流動性。二、公債是以國家或政府為主體的一種重要的信用形式 根據債務人信用主體的不同，信用可劃分為個人信用、商業信用、銀行信用和國家（政府）信用。公債的債務人是公共部門（國

2、家或政府），因此它屬于國家（政府）信用。 三、公債是一個重要的經濟杠桿 在當今世界各國，公債的作用已不僅僅局限于籌集財政資金、彌補財政赤字、平衡預算，它還是政府調節經濟、實現宏觀調控、促進經濟的穩定和發展的一個重要的經濟杠桿。公債的經濟調節作用主要體現在以下幾個方面： 1、調節私人部門和公共部門的資金配置比例，影響私人部門和公共部門資源的配置規模，促進兩者比例關系合理化。 2、調節社會總需求，促進社會總供給與總需求的平衡。 3、公債是調節金融市場、促進貨幣政策目標實現的有用工具。中央銀行通過通過公開市場業務即在金融市場買賣證券（主要是短期債券），調節貨幣的供應量，促進幣值穩定。第二節 公債理論

3、的發展一、公債有害論 公債有害論認為公債有害于社會經濟的發展，從而反對發行公債。古典經濟學家一般都持這種觀點。亞當斯密的觀點:1、國家舉債，是因為當權者奢侈而不知節儉，舉債使得國家輕而易舉地取得財政收入，造成君主和國家更加奢侈，更不注重國家財富的積累和儲備。2、公債是非生產性的，舉債將減少生產資本，而且當國家費用由舉債來支付之時，就是把該國一部分用以維持生產性勞動的資本抽出來轉用于非生產性的國家財政支出，這樣勢必對國民經濟的發展不利的影響。 3、國家舉債造就了一批食利階層，鼓勵人們將資金投入非生產領域，做不勞而獲的寄生蟲。 4、舉債是預借賦稅，必將加重后代人的負擔。 5、 舉債過多，致使國家采

4、用通貨膨脹的辦法推卸債務，不僅經濟將陷入危機，也將造成國家破產。二、公債兩重論 英國經濟學家約翰斯圖亞特穆勒和德國財政學家瓦格納等，都認為國家舉債利弊兼有。他們所持有的是“公債兩重論”的觀點。穆勒提出對公債應分三種情況分別考察：1、公債資金來源于生產領域，而用于非生產領域，這種公債制度是最壞的政府籌款方法。2、公債資金來源于國外或國內游資，而用于非生產領域，可以不受到嚴厲排斥，即使債務可能會加重后代的負擔，但只要資金運用得當，使后代獲益，也是很公道的。3、如果公債資金來源于生產領域，而又用于生產領域，那就不應受到指責，特別是臨時性的財政支出，完全可以用舉債的辦法來解決。三、公債無害論 在19世

5、紀末20世紀初，公債無害論開始流行。英國著名經濟學家凱恩斯是這一理論的典型代表。美國經濟學家漢森和薩繆爾森也是堅定的公債無害論者。 凱恩斯更把公債看成是國家干預和控制社會經濟、穩定社會秩序的手段，他認為： 1、在資本主義出現經濟危機、有效需求不足的情況下，通過發行公債籌集資金并擴大財政支出，可以增加就業機會，創造追加的國民收入，從而增加社會財富，因此公債有益無害。 2、國家向國民借債，是將一定時期國民手中的貨幣的用途加以改變，從實物形態看，并不減少國內的資源總量，只是資源利用項目間的合理流動。3、公債是稅收的預征，后代人的確承擔了歸還債務的責任， 但不會構成后代人的負擔。4、公債只是國家籌集資

6、金的一種手段，是干預控制經濟的工具。 5、公債發行的絕對數量隨經濟的發展而增加，相對數量隨經濟的發展而減少。因此，國家難以負擔債務的擔心是多余的。四、現代公債理論 現代公債理論從公債的“擠出效應”（crowding-out）角度對發行公債的利弊進行了分析。 一方面，從社會資金的有限性分析了公債的發行對私人資金的“擠出效應”；另一方面，公債的發行，使金融市場的利率提高，對私人投資產生“擠出效應”。第三節 公債的種類一、國內公債與國外公債 按照公債發行地域分類，可以將公債分為國內公債和國外公債兩大類。 1、國內公債（簡稱內債）是指國家對本國的企業、組織（團體）和居民個人發行并在國內流通和償還的公債

7、。 2、國外公債（簡稱外債）是指國家向其他國家政府、銀行、國際金融組織的借款和在國外發行的債券。 二、中央公債與地方公債以發債主體為標準，可以將公債分為中央公債和地方公債。1、中央公債是以中央政府作為債務主體的公債。2、地方公債則是由地方政府發行的債務。 3、中央公債和地方公債對整個國民經濟的影響是不同的。 三、 短期公債、中期公債與長期公債 按債務存續期限（或債務償還期限）劃分，公債可分為短期公債、中期公債和長期公債。1、短期公債是指債務期限在一年以內的公債，它又被稱為流動公債。短期公債的主要特點是具有較大的靈活性，政府可以根據需要隨時發行短期債券，以補充財政資金的不足。金融市場發展到一定程

8、度，短期公債還是執行貨幣政策、調節市場貨幣供應量的一個重要政策工具。2、中期公債是債務期限在1年以上，10年以下的公債。許多國家將中期公債籌集到的資金用于彌補財政赤字或進行中長期投資。一般情況下，中期公債在公債結構中占有重要的地位。3、長期公債是債務期限在10年以上的公債。發行期限過長，債權人的利益會受到幣值和物價波動的影響，因此給長期公債的推銷帶來較大的困難。四、可轉讓公債和不可轉讓公債 按照流通與否，可將公債劃分為可轉讓公債和不可轉讓公債。可在金融市場上自由流通買賣的公債，稱為可轉讓公債；不能在金融市場上自由流通買賣的公債，稱為不可轉讓公債。1、可轉讓公債通常按還本期限的長短分為四種：國庫

9、券、中期債券、長期債券和預付稅款券。（1）國庫券。國庫券是短期公債的最主要形式，期限有3個月、6個月、9個月，最長不超過一年。其面額多樣，可大可小。國庫券一般不記名，不按期付息，債券上只有票面金額，而不載明利率。但出售時按票面金額打一定折扣發行（折扣率按當時的市場利率靈活確定），到期按票面金額十足還本，等于持券人預扣利息。 國庫券是各國短期金融資本市場上的主要流通工具，在短期資金融通中占有重要地位。 國庫券的發行目的，主要是為了調劑公共收支過程中的短期資金余缺。 國庫券的承購者主要有四類：一是中央銀行。二是商業銀行。三是大型工商業企業。四是居民家庭。 國庫券的發行對經濟有擴張性或膨脹性影響。（

10、2）中、長期債券。 中長期債券分記名式和不記名式兩種。這兩種債券一般都不采取打折扣方式發行，而是附有利息（利息率通常高于國庫券折扣率），政府定期付息。 中長期債券是各國長期金融資本市場上的主要流通工具，在長期資金的融通活動中居于重要地位。 中長期債券的發行是為了實現整個預算年度的公共收支平衡。 中長期債券尤其是長期債券的承購者主要是銀行以外的金融機構：一是專門經辦儲蓄業務的儲蓄銀行。二是保險公司。三是一些靠養老基金和年金生活的個人，以及擁有較多收入并為將來而進行長期儲蓄的機構或個人。 中長期債券的發行對經濟的影響一般是緊縮性的，或至少是非擴張性的。（3）預付稅款券。預付稅款券是一種臨時性的短期

11、公債。 發行這種債券的目的是吸收企業準備用于納稅而儲存的資金。 預付稅款券與國庫券有許多相似之處，期限短，預扣利息。它的特點在于，其認購者主要是一些大型企業，債券到期日通常為各種重要稅收的繳納日期 。 2、不可轉讓公債 不可轉讓公債按發行對象大致可分為兩類：對居民家庭發行的儲蓄債券和對特定金融機構發行的專用債券。（1）儲蓄債券。儲蓄債券是專門用于吸收居民儲蓄的債券。它是不可轉讓公債的最主要形式。 儲蓄債券的期限盡管各國不一，但大多較長，一般均在幾年或十幾年以上。 儲蓄債券的持有者在遇有資金急需或投資預期發生變化時，可不受債券期限的限制，而提前向政府要求兌現 。 儲蓄債券的發行條件通常較為優厚，

12、其表現，一是它的利息率較高，一般高于可轉讓公債和銀行儲蓄存款的利率；二是它的發行價格低于票面額，從中可得到一定的折價收益；三是它的利息收益可免繳或少繳所得稅。儲蓄債券實際上是專為居民個人投資者，特別是小額儲蓄者而設計的。不在公開市場上發售。 （2）專用債券。 專用債券是專門用于從特定金融機構（主要包括商業銀行、保險公司和養老基金等）籌集財政資金的債券。 其期限較之儲蓄債券更長，最長期限達10年或20年以上。 專用債券可提前要求兌現。但對兌現前的必須持有期限規定較長，大大高于儲蓄債券。 專用債券是專為從特定金融機構吸收資金而設計的，一般不向其他單位或個人推銷，而且推銷方法在許多國家都帶有某些強制

13、性。第四節 公債的結構 公債的結構是指一個國家各種性質債務的互相搭配，以及各類債務收入來源和發行期限等的有機組合。一、期限結構 公債的期限結構是指不同期限的公債在公債總額中的構成比例。包括短期公債、中期公債、長期公債等。合理的公債期限結構應該是長中短期合理搭配，能使公債年度還本付息分散化、均衡化，避免償債高峰的形成，并滿足不同類型投資者的需要。二、持有者結構 公債的持有者結構，也稱公債的資金來源結構，它是指在公債總額中不同性質的承購主體持有公債的構成比例。 公債持有者結構是政府對應債主體實際選擇的結果。在公債市場較發達的國家，公債持有者通常以專業機構、政府部門為主，個人持有公債的比例較低。不同

14、的承購主體持有的公債比例不同，對公債的發行成本及公債對經濟的調節功能會產生不同的影響。三、利率結構 公債的利率結構，是指不同利率水平的公債在公債總額中的構成比例。 一般而言，公債利率是公債利息與公債票面金額的比率。公債利率高低對于國家而言表示負擔的大小，對于公債認購者來講表明收益的多少。公債期限不同，就會有不同的利率。公債的利率水平對公債的發行和償還有著雙向制約作用。公債利率必須與市場利率保持大體相當的水平才能使國債的發行更有吸引力，這在西方發達國家是一種通行的做法。第五節、公債發行和償還一、公債的發行條件（一）公債發行額 公債的發行額是指公債發行的數量。公債的發行數量由國家所需的資金數量、市

15、場的資金能力、政府信譽等因素決定。（二）公債期限 公債的期限是指從公債發行日到償清本息日止的這段時間。確定發行哪種期限的公債，要受到政府對資金的需求時間長短、市場利率的發展趨勢、認購者的取向、流通市場的發達程度等因素的影響。 （三）公債發行價格 公債的發行價格是指公債的出售價格或購買價格。公債的發行價格不一定是面值，它可能高于或低于面值1平價發行 平價發行是指公債的發行價格與面值相等，即政府按面值出售，認購者按面值購買，公債的發行收入與償還本金的支出相等。2折價發行 折價發行是指公債的發行價格低于面值，認購者按低于面值的價格購買公債，認購者除到期獲得利息外，還可以得到發行價格與面值之差的額外收

16、益。3.溢價發行 溢價發行是指公債的發行價格高于面值，公債按高于面值的價格出售給認購者。 （四）公債的利息率公債的利息率是政府因舉債所應支付的利息額與借入本金額之間的比率。公債的利息率的高低，主要是參照以下三種因素來確定的：1、金融市場利率的水平。 2、政府信用狀況。3、社會資金供給量。二、發行方式 （一）固定收益出售方式。即在金融市場上按預先確定的發行條件發行公債。 （二）公募拍賣（招標拍賣）方式 即在金融市場上通過公開招標發行公債。這種方式也叫做競價投標方式。其特點在于：（1）這種方式的發行條件是通過投標決定的。（2）發行機構是財政部門或中央銀行，拍賣過程由發行機構負責組織。（3）主要用于

17、中短期政府債券，特別是國庫券的發行。（三）連續經銷方式 即發行機構（包括經紀人）受托在金融市場上設專門柜臺經銷。這是一種較為靈活的發行方式，也叫做出賣發行法。 其特點是（1）經銷期限不定。（2）發行條件不定，不預先規定債券的出售價格，而由財政部或其代銷機構根據推銷中的市場行情相機確定，且可隨時進行調整。（3）主要通過金融機構和中央銀行以及證券經紀人經銷。這種方式主要是用于不可轉讓債券，特別是對居民家庭發行的儲蓄債券。 （四）直接推銷方式即由財政部門直接與認購者舉行一對一談判出售公債的方式。主要特點是（1）發行機構只限于政府財政部門，而不通過任何中介或代理機構；（2）認購者主要限于機構投資者，其

18、中主要是商業銀行、儲蓄銀行、保險公司、各種養老基金和政府信托基金等；（3）發行條件通過直接談判確定。（4）這種方式主要用于某些特殊類型的政府債券的推銷。 （五）綜合方式這是一種綜合上述各種方式的特點而加以結合使用的公債發行方式。 三、我國公債的發行方式 我國自1981年恢復國債的發行工作以來，國債的發行方式經歷了由最初的行政攤派到由證券中介機構承購包銷直至目前較為市場化的招標發行方式的演變過程。 1981-1990年所發行的公債均采取行政計劃分配、半強制性購買的形式，利率杠桿幾乎不起作用。 1991年我國開始嘗試公債承購包銷發行方式，全年以承購包銷方式發行國債66. 44億元，占當年總發行額的

19、65。 在1993年推出了國債一級自營商制度，通過國債一級自營商的承銷、分銷與零售來發行國債；1994年開始實行柜臺銷售方式，主要是各專業銀行承購包銷后利用各自銀行的柜臺進行憑證式國債的發售工作。 1995年首次采用招標發行方式發行了記賬式國債，此后我國國債一直采用承購包銷、柜臺銷售和招標發行相結合的發行方式。 第五節 公債的償還 一、公債的償還方法 。 1、買銷法。買銷法也稱收買償還法、市場償還法，是由政府按照市場價格在證券市場上買進政府所發行的公債，此時政府公債的償還就通過市場交易得以完成。買銷法是一種間接償還方式.2、比例償還法。比例償還法是指政府按照公債的數額，分期按比例償還。償還比例

20、的確定包括平均比例償還，逐年遞增比例償還，逐年遞減比例償還等具體的作法。 3、抽簽償還法。抽簽償還法是指政府通過定期抽簽確定應清償的公債的方法。 4、一次償還法。一次償還法是指國家定期發行公債，在公債到期后，一次還清本息。5、以新替舊償還法。即政府通過發行新債券來兌換到期的舊債券，以達到償還公債的目的。 二、公債償還的資金來源 1、預算盈余。所謂預算盈余償還，是指政府以預算盈余資金作為償債資金來源的做法。 2、償債基金。 所謂償債基金，是在政府預算中專門設立并規定來源和用于公債還本付息的專門準備基金， 3、預算列支。 所謂預算列支方法，即公債償債期到時，政府將當年到期的公債本息直接列入本年預算

21、支出中。 4、發行新債。 這種方法就是從每年新發行的公債收入中，提取一部分來償還公債的本息。 從實踐角度看，出于信用體系和金融市場的發展程度等方面的原因，發達國家償還公債一般以買銷法為主，而發展中國家較多地采用直接償還法. 大多數國家現在實行的是預算列支償還制度和新債換舊債的方法。 中國目前大多數公債實行一次償還法，其資金來源基本上依靠新債還舊債的方法來解決。 第六節 公債市場一、公債市場概述 公債市場包括一級市場和二級市場。1、公債一級市場是債券的發行市場，它具體決定公債的發行時間、發行金額和發行條件，并引導投資者認購、辦理認購手續及繳納款項等。公債市場由政府、投資人和中介人構成。 公債一級市場的中介人主要有投資銀行、承購公司和受托公司等證券承銷機構，它們分別代表政府和投資人處理一切有關債券發行的實際業務和事務性工作。2、公債二級市場是進行公債的交易、流通或轉讓的市場，在這個市場上，投資人可以根據對公債行情的判斷，隨時買進或賣出。 二、中國公債市場的建立與發展 從1981年恢復發行公債到1987年，中國公債的發行依靠的是行政手段。 1988年，中國開始分兩批在上海、沈