1、我國民辦學校的含義、分類與性質 摘要 根據(jù)新制度經(jīng)濟學產(chǎn)權理論， 由于民辦教育服務市場內 部存在較大的交易成本，民辦學校只有組成非營利性的教育組織形 式，才是節(jié)約教育交易成本的一種有效的制度安排。 在我國國家正式 制度缺位的條件下， 我國民辦學校實際存在非盈利型、 準盈利型和純 盈利型三種不同的組織模式， 其中以準盈利型的民辦學校居多。 對民 辦學的性質和范圍作出分析和界定， 就能更有力地促進民辦教育的發(fā) 展。 關鍵詞 民辦學校 性質 范圍一、“民辦學校”的含義關于“民辦學校”的范圍，目前較為流行的界定有以下四種： 一種觀點主張， 以“辦”字的具體含義界定民辦學校。 這里“辦” 字有兩層含義。

2、一是指“創(chuàng)辦、舉辦” ，指的是學校的起始、設立， 舉辦者一般對學校有資金投入， 只要沒有聲明捐贈， 舉辦者對投入的 校產(chǎn)就應享有所有權；二是“承辦、經(jīng)辦” ，指管理、運作，承辦者、 經(jīng)辦者一般對學校沒有資金投入， 所以對校產(chǎn)一般沒有所有權。 這樣 可以從“辦”字的兩種含義來劃分民辦學校與公辦學校。例如馮建軍 （1999）曾根據(jù)學校所有權和管理權的分割，把由政府設立、政府管 理的學校稱為國立學校； 由全民或集體企事業(yè)組織經(jīng)營的學校稱為公 立學校；所有權屬于國家， 而經(jīng)營權屬于社會團體或公民個人的稱為 民辦學校；由私營企業(yè)、 社會團體和公民個人設立并管理的學校為私 立民辦學校。 采用這種劃分方法的

3、學者常常以為， 以私營方式管理經(jīng) 營的學校比公立學校有更多的自主權和靈活性， 更注重市場效益， 更 關心教育服務的質量。 但是，這種看法忽視了當前公辦學校普遍開展 的教育管理及教學改革實驗。另一種觀點主張， 以教育經(jīng)費的來源界定民辦學校， 認為凡是用 “國有資金（包括國家財政資金和全民所有制企事業(yè)單位的資金） ” 舉辦的學校，稱為公立學校，其他學校則稱為民辦學校。需要指出的 是，這種按照教育經(jīng)費來源界定民辦教育的觀點已無法反映目前教育 組織制度變遷的現(xiàn)實。 例如在一些西方發(fā)達國家， 政府對私立學校的 資助額度已經(jīng)達到學校辦學成本的 80%左右，而大多數(shù)國家中的公立 學校也通過教育成本的分擔與補

4、償、 接受捐贈、 校企產(chǎn)學研合作等多 種途徑籌集辦學經(jīng)費，以減輕日益緊張的財政壓力。再一種觀點主張， 以財產(chǎn)所有權的歸屬界定民辦學校， 認為界定 民辦學校的標準只有一個，那就是學校的產(chǎn)權。這里，產(chǎn)權有廣義和 狹義之分。廣義的產(chǎn)權是指人們圍繞財產(chǎn)的運作而結成的一組權利關 系，包括所有權、使用權、轉讓權和收益權。 狹義的產(chǎn)權就是所有權。 這里是指以狹義的學校財產(chǎn)所有權歸屬區(qū)分公立學校和民辦學校， 認 為公立學校的財產(chǎn)所有權屬于（或基本屬于）政府舉辦者，而民辦學 校的財產(chǎn)產(chǎn)權可以歸屬于某一個個體或團體， 也可以歸屬于若干個體 或團體， 并把民辦學校區(qū)分為非營利學校和營利學校， 以便于政府對 民辦學校

5、的產(chǎn)權安排及管理。 毋庸置疑， 這種劃分具有一定的理論深度及合理性，但是，這種劃分沒有抓住學校產(chǎn)權運作的核心（對一個 辦學者而言，學校的使用權、收益權及轉讓權的占有更為重要） ，因 此，也就無法進一步說明在具體的辦學實踐中， 民辦學校的產(chǎn)權制度 安排及運營效率和一般的公立學校的到底有什么區(qū)別。最后一種觀點主張，從辦學主體和經(jīng)費來源兩方面界定民辦學 校，認為凡是辦學主體為非政府的社團組織或個人， 辦學經(jīng)費主要由 學校自籌的教育組織機構，通稱為“民辦學校”或“私立學校” ，這 是國際上大多數(shù)國家普遍認同的作法。 但是，國內教育理論界關于這 一范疇的稱謂卻存在較大爭議， 例如，有人認為， 從歷史傳承

6、上來看， 應當沿用我國傳統(tǒng)“私學”的叫法，即“私人辦學” ；從我國有關的 法規(guī)文件來看，有人認為應當與我國現(xiàn)有的法規(guī)文件保持一致， 叫“社 會力量辦學”；從與國際接軌的角度看，有人認為時下的“民辦學校” 就是“私立學校”；有人認為“民辦學校”與“私立學校”無論在內 涵還是外延方面都應有所區(qū)別，從中國實際出發(fā)，叫“民辦學校”最 為合適3。上述有關民辦學校范疇的界定各有見地，都是人們在特定的制 度、文化及社會背景下，從不同的視角出發(fā)，對“民辦學校”組織的 不同解讀。倘要尋求一種放之四海而皆準的民辦學校定義， 恐怕很難。 筆者認為，在今后相當長的一個時期內，吸引民間資金投資教育，提 高教育資源的配置

7、效率及學校組織的內部活力是發(fā)展我國民辦教育 制度的重要動因。 所以，從吸引社會籌資辦學和提高教育資源配置效 率這個重要目的出發(fā)， 我們可以從辦學經(jīng)費主要來源、 辦學主體的構 成以及學校的運行機制等三個維度給民辦學校下一個操作性的定義。即民辦學校是指由非政府組織或個人， 利用非財政性教育經(jīng)費、自主 經(jīng)營與管理的面向社會提供選擇性教育服務的學校或教育機構。需要指出的是，無論從概念的內涵還是外延上，我國的民辦學校并不完全 等同于國外一般的私立學校（主要由慈善性的財團法人舉辦），突出表現(xiàn)為，舉辦民辦學校的主體既包括各種財團法人或社團法人辦學， 也包括私人個人辦學，甚至包括各種法人與私人的混合體辦學；

8、舉辦 民辦學校動機的多重化，有的是以非營利性為目的，有的是以營利性 為目的，有的是二者兼而有之；民辦學校財產(chǎn)所有權安排并非一定是 私有學校，它既包括公有的民辦學校，也包括私有的民辦學校。至于 目前公辦學校中的“轉制學校”是否屬于民辦學校的范疇，要作具體 的分析。如果學校轉的只是學校內部的運行機制，而校產(chǎn)仍屬于國有， 則學校不應屬于民辦學校；如果政府向社會出讓了學校的所有或部分 產(chǎn)權如學校剩余索取權，學校就應屬于民辦學校的范疇。二、關于民辦學校組織形式的分類正是由于人們對民辦學校內涵理解與表達的諸多分歧， 以及我國 民辦學校實際辦學過程和辦學水平的較大差異，導致關于民辦學校組 織形式的分類更是五

9、花八門。根據(jù)上海教科院民辦教育研究中心徐冬 青及天津教科院王宗敏等人的整理，目前，我國民辦學校大致可從辦 學動機、辦學經(jīng)費來源、實際辦學情況、區(qū)域發(fā)展特點、辦學主體及 是否以營利為目的等七個角度進行不同形式的劃分。 盡管，我國現(xiàn)行 的民辦學校類型多樣， 但是，絕大多數(shù)的學校是按照民辦非企業(yè)單位 注冊的。何謂“民辦非企業(yè)單位” ，在法學界也是一個分歧很大的范 疇。例如， 1998 年 10 月 25 日國務院頒布的民辦非企業(yè)單位登記 管理暫行條理第 2 條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是指企事業(yè)單位、社會 團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的、 從事非營 利性社會服務活動的社會組織。有人對這

10、種稱謂提出質疑， “從實際 情況看，我國目前根本沒有那么多真正的公益性民辦非企業(yè)單位， 所 統(tǒng)計的民辦非企業(yè)單位似乎是按照民辦事業(yè)單位'來統(tǒng)計的，但其 中多數(shù)是營利性的。 如果按照目前的方法來進行登記， 則將有如此多 數(shù)的實質上的企業(yè)被當作民辦非企業(yè)單位來登記， 對于工商管理以及 稅收，會產(chǎn)生很大的消極影響。其實，有相當一部分學校是以非營利 之名行營利之實。 民辦非企業(yè)單位制度將從頭到尾扮演著一個尷尬和 任人擺布的角色。”4鑒于上述情況，筆者認為，政府關于民辦學校 有效規(guī)制的一個重要前提， 是嚴格區(qū)分不同類型的民辦學校。 根據(jù)我 國民辦學校投資運營的實際狀況， 民辦學校其實存在著三種不

11、同類型 的組織模式。 首先，以是否以捐資辦學為基準把民辦學校分為捐資舉 辦的民辦學校和投資舉辦的民辦學校。 捐資舉辦的民辦學校， 一般由 捐資形成的財團法人舉辦， 又稱非盈利型民辦學校。 而投資舉辦的民 辦學校又以是否合作投資為基準把民辦學校分為獨資舉辦的民辦學 校和合資舉辦的民辦學校；其次，在投資辦學中，根據(jù)這類民辦學校 提供的教育服務類型以及學校盈余的分配狀況， 又可分為準盈利型民 辦學校和純盈利型民辦學校。 其中，準盈利型民辦學校一般由非營利 性的社團法人舉辦，學校不以營利為目的，但可以有少量盈余，在保 證學校正常發(fā)展的情況下， 學校的一部分盈余可以在學校不同的投資 者和管理者之間分配，

12、這類學校目前在民辦學校中總體上占大多數(shù)。 而純盈利型民辦學校， 特指以營利為目的， 實施各種教育培訓服務的 教育機構， 這類學校一般由營利性的社團法人或私人個人、 合伙人舉 辦，學校的盈余由學校內部解決。其實，這類學校和一般的企業(yè)沒有 本質區(qū)別。具體來講，由財團法人、 非營利性的社團法人舉辦的非盈利型和 準盈利型民辦學校， 與由私人、 營利性的社團法人所舉辦的純盈利型 民辦學校的區(qū)別主要在于： （1）辦學方式不同。前者一般是由企業(yè)、 社會組織及公民個人捐資舉辦或由社會公益組織出資舉辦， 一般不以 營利為目的；后者一般是由私人或合伙人或營利性的社團法人投資舉 辦；（2）所有權不同。企業(yè)、社會組織

13、和公民個人一旦將資產(chǎn)投入到 財團法人或非營利社團法人舉辦的民辦學校，其資產(chǎn)就歸學校所有， 學校停辦時也不能收回； 公民個人或合伙人或私營企業(yè)投資舉辦的民 辦學校，他們享有學校所投資產(chǎn)的所有權； （ 3）收益權不同。捐資舉 辦的非盈利民辦學校的企業(yè)、 社會組織和個人不享有學校財產(chǎn)的收益 權，學校經(jīng)營所獲得的結余只能用于學校的發(fā)展， 不能用于舉辦者或 辦學者的分配。 由非營利性社團法人舉辦的準盈利民辦學校， 其投資 者可以獲得適度的收益分配 （實際上投資者與學校之間是借貸關系） ； 而由私人或營利性社團法人投資舉辦的純盈利民辦學校， 其投資主體 完全享有學校資產(chǎn)的收益權， 可以獲得學校資產(chǎn)經(jīng)營結余

14、的回報。 （4）收費標準不同。非盈利型和準盈利型的民辦學校的收費標準要受到政 府較多的限制；純盈利型民辦學校收費標準或教育服務價格則主要根 據(jù)教育市場供需變化來決定。 （ 5）教育服務類別不同。非盈利型和準 盈利型的民辦學校主要面向社會提供正規(guī)學歷教育服務， 如普通中小 學教育。 而純盈利型民辦學校主要提供非正規(guī)的非學歷教育服務， 如 短期職業(yè)技能培訓。（6）政府管理方式不同。對于非盈利型和準盈利 型民辦學校，政府嚴格按社會公益事業(yè)來管理，在用地、稅收等方面 提供諸多優(yōu)惠條件； 對私人和營利性的社團法人舉辦的純盈利型民辦 學校的管理則基本按管理公司企業(yè)的辦法管理， 到工商部門注冊， 依 法納稅

15、，這類民辦學校嚴格意義上應命名為教育服務公司。三、民辦學校的性質及其邊界 民辦學校的性質及其邊界是影響當前民辦教育法律法規(guī)制度建設的 又一個至關重要的理論問題。 以往不同學科的研究者從自己的研究視 角出發(fā)，往往得出不同的結論。從問題研究的習慣范式來講，這個問 題的探討又必然涉及關于教育機構產(chǎn)品的性質以及民辦學校提供的 究竟是何種性質的教育服務產(chǎn)品問題的爭論。 如何看待教育機構產(chǎn)品 的性質， 當前教育經(jīng)濟學界較有影響的界定有三種觀點。 一種觀點認 為，“教育機構的產(chǎn)品是一種既具有公共性又具有私有性的服務消費 品。”另一種觀點認為， “教育機構的產(chǎn)品是具有多種性質的教育服 務。”再一種觀點認為，“

16、從整體上說，教育是一種具有正外部效應的 準公共產(chǎn)品，不同級別與類別的教育，其產(chǎn)品屬性特征不盡相同，如義務教育和非義務教育，學歷教育和非學歷教育，民辦教育和公立教育等等。有的更接近于公共產(chǎn)品，有的則更接近私人產(chǎn)品。 ”上述三 種界定盡管表述各一，但大都依據(jù)公共選擇理論把教育服務基本劃定 為一種準公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品，是有一定道理的，不過，這種分析范 式只是從教育產(chǎn)品消費角度出發(fā)的一種靜態(tài)的分析，其缺陷往往在于 忽視了作為一種產(chǎn)品消費的性質并不必然決定著它的生產(chǎn)和供給方 式，換言之，產(chǎn)品的屬性會隨著人們經(jīng)濟發(fā)展水平的提高、科學技術 的發(fā)展以及文化傳統(tǒng)的變遷而不斷變化。例如，當?shù)厍蛏线€只生活著 很少人

17、類的時候，自然資源是不會稀缺的。而當較多的人進入一個地 區(qū)以后，資源變得稀缺，部落產(chǎn)品這種制度手段就被發(fā)明出來，部落 不讓外人使用他們的財產(chǎn)。隨著群體的擴大，配給使用權的非正式規(guī) 則開始失靈，公地（即俱樂部物品）就被劃分開，并被柵欄圍起來， 成為一小塊一小塊的土地，最終變成了私人財產(chǎn)。進而言之，僅僅從 教育產(chǎn)品消費中的公共或準公共產(chǎn)品性質角度， 不足以證明不同級別 和類型的教育服務到底是由政府公共選擇的制度安排，還是自由市場 制度安排的效率更佳。顯然，由于人們對教育產(chǎn)品的性質及其供給方 式這個基本問題理解的分歧，進而導致了對民辦學校基本性質理解的 千差萬別。有人認為，民辦學校是區(qū)別于公立學校的

18、，是由私營部門 或個人提供的生產(chǎn)私人教育服務消費品的營利性組織；有人認為，民辦學校是由民辦的或民間團體辦的、帶有集體所有制性質的另一種類 型的公立學校；也有人認為，民辦學校（私立學校）提供的是具有公 共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品性質的教育服務，有必要把民辦學校分為營利性 民辦學校和非營利性民辦學校，分別加以規(guī)制；甚至有人認為，一所 學校的社會性質，并不決定于經(jīng)費來源，而決定于辦學方針、教育宗 旨以及體現(xiàn)方針、宗旨的教育內容、教育方法、管理制度。我國民辦 學校同國辦、公辦學校一樣，同屬于社會主義教育體系的組成部分， 必須貫徹國家的教育方針，培養(yǎng)社會主義建設者和接班人。因此說， 我國民辦學校姓 “社”是民辦

19、學校最根本的特性； 最后一種觀點認為， 民辦學校本質屬性是靈活性， 該觀點認為， 這種靈活應變的能力不僅 來自于“優(yōu)勝劣汰，適者生存”的市場競爭法則，更來自于民辦教育 作為一個開放系統(tǒng)所具有的特性， 即依照內外壓力， 主動調試自身的 資源配置方式和設置模式。 筆者認為， 以上關于教育機構的產(chǎn)品是一 種公共產(chǎn)品，以及民辦學校具有公益性的基本觀點是正確的。然而， 這種觀點的論證卻是值得進一步推敲的。 簡言之， 以往的討論沒有從 其他經(jīng)濟學理論如新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權理論進一步闡明以下兩個更 為根本的問題：（1）為什么政府并不能真正滿足人們對準公共產(chǎn)品性 質的教育服務的需求，（2）為什么有些私人產(chǎn)品性質

20、的教育服務也通 常由非營利組織提供， 民辦學校究竟是一個營利組織還是一個非營利 組織？早在上個世紀 30 年代，著名新制度經(jīng)濟學家科思在對企業(yè)的 性質分析時就指出， 正是考慮到市場交易成本大于零的現(xiàn)實假定， 企 業(yè)存在的本質是一種計劃配置機制對市場價格機制的替代。 因此，根 據(jù)新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權理論推論， 教育服務的市場交易成本同樣是很 大的，作為提供公共產(chǎn)品、 準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品教育服務的學校機 構，就其基本性質而言是一種非營利組織。 這種組織是為解決教師和學生之間的交易費用而形成的一種特殊的契約關系。 它表現(xiàn)為通過非 營利性的教育服務供給者之間的聯(lián)系， 使教師的勞動職業(yè)化， 從而形 成一種非營利組織的制度學校， 以便用公共的職業(yè)道德觀念約束 教師的行為。同時，由于在一般教育服務中存在的大量的信息不對稱， 可以對教育服務的質量采取公共管制的方法， 以保護教育消費者的利 益。惟有如此，利用非營利組織的制度（學校）來提供教育服務品， 才能成為交易成本最低的一種制度安排。 民辦學校作為一種提供準公 共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的教育組織，同樣也是一種非營利組織。但是，與 一般的學校組織如公立學校相比， 它提供的教育服務更多的是， 政府 辦不好或不好辦的教育類型，這類教育組織通常具備以下諸方面特