1、淺論中外旅游法規(guī)區(qū)別渤海大學(xué)旅游學(xué)院1103班張忠良目前，旅游業(yè)毫無置疑是世界上最具活力的產(chǎn)業(yè)，它以綠色、環(huán)保、健康等特點贏得了不可替代的優(yōu)勢和無限潛力。世界各國都已注意到旅游業(yè)中潛藏的巨大商機，繼而相繼頒布了促進本國旅游業(yè)發(fā)展的政策與法規(guī)，甚至很多國家早已擁有自己完備的旅游法。在世界的另一邊中國，旅游相關(guān)法規(guī)的條目可謂紛繁復(fù)雜、名目眾多，但至今還沒有一部完備具體的法律來更好的規(guī)范旅游行業(yè)。就今年十一黃金周的旅游井噴現(xiàn)象中出現(xiàn)的問題，正暴露出中國旅游法規(guī)上的無力與僵化。例如游客投訴中的解決方式，景點景區(qū)的亂收費宰客現(xiàn)象的處理，凸顯出目前中國旅游業(yè)法規(guī)發(fā)展中的軟肋。然而，2012年8月公布的以征

2、求意見為目的，中華人民共和國旅游法（草案），終于給中國旅游業(yè)立法和旅游人帶來了強有力的希望。另外，旅游法的頒布可謂山雨欲來城欲摧。在正式出臺前給人無限憧憬與期待的同時，也充滿了爭議和罵聲。2012年8月31日，中華人民共和國旅游法（草案）（以下簡稱草案）在中國人大網(wǎng)公布，并向社會公開征集意見。對于草案，各界爭議頗多，比如草案中規(guī)定“旅行社不得以低于成本的價格招徠、組織、接待旅游者”，其中“低于成本價”如何界定和由誰來鑒定成為爭論的一個焦點；“不得指定購物場所”也被指實際操作中難以實現(xiàn)；針對旅行社的違法行為，最重的處罰是20萬元以下的罰款，被指責(zé)為只規(guī)定行政處罰，缺少刑事處罰等。但從另一個角度來

3、看，出臺旅游法到底對于游客、從業(yè)者和旅游企業(yè)有哪些意義，也是值得關(guān)注的問題，各方討論的最終目的是推動草案趨向完善并早日得以通過。在幾位資深行業(yè)研究者眼中，草案的出臺意義重大，亮點眾多。身為本部旅游法的起草者之一的中國旅游研究院學(xué)術(shù)委員會主任魏小安認(rèn)為：草案，是中國旅游人30多年的期盼，是全國旅游業(yè)6000萬人的心愿，更是人民群眾生活權(quán)利的保障和權(quán)益的保護，是每年上億人次入境旅游者旅游質(zhì)量提升的保障。沒有法律的規(guī)定，旅游的地位得不到落實，旅游者的權(quán)益得不到保障，旅游企業(yè)始終在歧視性的環(huán)境中成長。“如果說制造業(yè)解決了短缺，服務(wù)業(yè)提升了便利，那么，旅游業(yè)就是幸福的載體。幸福需要保障，從旅游角度看，就

4、格外需要旅游法出臺?！蔽盒“舱f。亮點之一：綜合立法模式是目前中國最好的選擇綜合立法模式是目前最好的選擇。據(jù)不完全統(tǒng)計，世界上約有60個國家頒布了旅游法，其立法模式包括綜合立法模式、組織法模式、合同法模式、促進法模式等不盡相同。綜合立法模式，通常法律規(guī)定的內(nèi)容比較全面，涵蓋發(fā)展原則、促進、旅游主管部門的職權(quán)、旅游服務(wù)、旅游者與旅游經(jīng)營者行為、旅游市場監(jiān)管等。其優(yōu)點表現(xiàn)在“在同一部法律中，可以將一國旅游業(yè)發(fā)展中最根本、最重要的問題囊括其中，立法成本小、效力高。鑒于我國的政治體制、法律體系、法律環(huán)境等現(xiàn)實情況，選擇綜合立法模式為最佳?！绷咙c之二：保護旅游者合法權(quán)益是主線在研究最新境外旅游法律匯編中收

5、錄的旅游業(yè)較為發(fā)達、旅游立法也相應(yīng)具有代表性的30個國家、地區(qū)的旅游法律、法規(guī)時我們發(fā)現(xiàn)，進入21世紀(jì)以來，各國在立法或者修改法律中，對于旅游者的規(guī)定呈增加態(tài)勢。例如，2005年出臺的越南、老撾旅游法，對旅游者的問題有專章規(guī)定。2009年修訂的俄羅斯旅游法，第三章規(guī)定了旅游者的權(quán)利和義務(wù)；2009年實施的墨西哥旅游法也有專節(jié)規(guī)定旅游者的權(quán)利和義務(wù)。包括2007年生效的美國旅游促進法、2006年修訂出臺的日本觀光立國推進基本法等，都將旅游業(yè)的發(fā)展提高到為國民創(chuàng)造幸福生活環(huán)境、滿足國民日益增長的需要的高度。此次草案在章節(jié)中設(shè)專章規(guī)范，而且在整部法律中從規(guī)范市場、規(guī)范經(jīng)營行為和從業(yè)資格、規(guī)定旅游安全

6、等都體現(xiàn)了對旅游者權(quán)益的保護。與此同時，還規(guī)定了旅游者的義務(wù)和經(jīng)營者的權(quán)利，其最終目的也是為了更好地保護旅游者合法權(quán)益。亮點之三：規(guī)劃入法從發(fā)展全局看，中國旅游面臨著大發(fā)展的局面。發(fā)展涉及總量增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和水平提高。因此將規(guī)劃入法具有重大旅游發(fā)展戰(zhàn)略意義，同時也極具中國特色經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控為主，著眼未來的發(fā)展理念。因篇幅所限，下面暫以經(jīng)濟體制、法律法規(guī)、旅游業(yè)發(fā)達程度等方面接近西方國家，而地理位置、文化背景等方面接近中國的日本作為典型，并就中日兩國關(guān)于旅行社業(yè)的微觀規(guī)制情況進行比較分析。1、日本方面（1）進入規(guī)制。在日本，投資主體要想進入旅行社業(yè)， 必須首先得到中央政府旅游行政管理機構(gòu)運輸

7、省運輸政策局觀光部的許可。也就是說，日本對旅行社的進入實行“雙重注冊”的管理制度。所謂雙重注冊是指企業(yè)發(fā)起人在到工商行政管理部門申請營業(yè)執(zhí)照前，必須得到旅游行政管理部門的注冊許可。在日本旅行社的注冊有效期為3年， 旅行社到期如不重新申報或不符合注冊條件即取消注冊。（2）經(jīng)營范圍規(guī)制。 經(jīng)營范圍規(guī)制的實質(zhì)即對旅行社實行分類管理。根據(jù)日本的旅行業(yè)法規(guī)定，旅行社分為三類，即一般旅行業(yè)、國內(nèi)旅行業(yè)和旅行業(yè)代理店。（3）服務(wù)質(zhì)量規(guī)制。為保護旅游者的利益，制約旅行業(yè)的行為，日本的旅行業(yè)法規(guī)定，旅行業(yè)申請登記時必須交納營業(yè)保證金，保證金數(shù)額視營業(yè)范圍而定。（4）價格規(guī)制。由于日本旅游市場外部環(huán)境比較完善，

8、所以在旅游產(chǎn)品價格方面的微觀規(guī)制較少，主要通過市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)。2.中國旅行社業(yè)微觀規(guī)制體系2、中國方面與日本相類似，我國旅游行政管理部門對旅行社業(yè)也實行了一種較為嚴(yán)格的管理制度，其主要的規(guī)制措施主要有以下幾個方面：（1）進入規(guī)制。旅行社管理條例規(guī)定， “申請設(shè)立國際旅行社的，應(yīng)當(dāng)向所在省、自治區(qū)、直轄市管理旅游工作的部門提出申請；經(jīng)審查同意后，報國務(wù)院旅游行政主管部門審核批準(zhǔn)。申請設(shè)立國內(nèi)旅行社的，應(yīng)當(dāng)向所在省、自治區(qū)、直轄市管理旅游工作的部門或者其授權(quán)的管理旅游工作的部門提出申請，并由該管理旅游工作的部門審核批準(zhǔn)。”“申請人持旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證向工商行政管理機關(guān)申請領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，方可從

9、事旅游業(yè)務(wù)”。（2）投資規(guī)制。 旅行社管理條例第七條規(guī)定：國際旅行社注冊資本不少于150萬元人民幣，國內(nèi)旅行社注冊資本不少于30 萬元人民幣。年接待旅游者10萬人次以上的旅行社可以設(shè)立不具有法人資格的分社，國際旅行社每設(shè)立一個分社增加注冊資本75萬元人民幣，國內(nèi)旅行社每設(shè)立一個分社增加注冊資本15萬元人民幣。（3）服務(wù)質(zhì)量規(guī)制。 中國的服務(wù)質(zhì)量規(guī)制主要是通過旅行社質(zhì)量保證金和各級旅游質(zhì)檢所兩大措施加以實現(xiàn)的。旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定要求各類旅行社必須向旅游行政管理部門繳納質(zhì)量保證金，其具體金額為國際旅行社60萬元，獲準(zhǔn)經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)者增加100 萬元，國內(nèi)旅行社30萬元。各級旅游質(zhì)監(jiān)所負(fù)責(zé)受理旅游投訴，處理旅游糾紛，管理質(zhì)量保證金。（4）價格規(guī)制。 伴隨中國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，中國政府對于旅行社業(yè)的價格規(guī)制經(jīng)歷了一個逐步放松的過程，由過去統(tǒng)一規(guī)定全國旅行社價格水平、季節(jié)差價、地區(qū)差價、最低結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)和外匯保值措施等嚴(yán)格管制的方法，逐步過渡到現(xiàn)在價格水平主要由市場決定的管理方式。除此以外，中國旅行社業(yè)還采用了從業(yè)人員資格規(guī)制等其它微觀規(guī)制形式?？傮w來看，中國旅游法規(guī)發(fā)展雖未與旅游業(yè)本身發(fā)展相同步，但隨著國家政策在支持旅游業(yè)上的傾斜，相信中國旅游法定能越走越完善。也相信憑著中國旅游