1、風景名勝區的保護與開發 以云南石林為例 摘要：風景名勝區的資源保護與旅游開發是既對立又統一的關系。 我國大多數景 區處在低保護、 高開發的層次。 過度開發和錯位開發對景區保護造成了前所未有 的威脅。云南石林的過度開發制約了自身的發展。樹立“保護第一，開發第二” 理念，加快景區立法進程， 改革景區管理體制等， 是改善風景區所面臨問題的有 效途徑。關鍵詞： 風景名勝區；保護；開發；云南石林Abstract: Resource protection and tour development of scenic zone are in the relationship of opposition an

2、d unification. Majority of view areas in our country are placed in the layer of low protection and high development. Excessive and wrong development bring unprecedented threat to view areas 'protection.The stone forest of Yunnan's excessive development restricts the development of itself.Set

3、ing up "protection the first, development the second" principle, speeding view area lawmaking progress, reforming the view area management system etc., are the effective paths to improve the problems which scenic area faces.Keywords: Scenic zone;Protection;Development;Stone forest of Yunna

4、n20 世紀90 年代以來 , 我國的旅游業獲得了長足的發展 , 參加旅游的人越 來越多。風景名勝區由于具有獨特的自然和人文資源成為人們的主要游覽地之一 在旅游業大發展過程中承受著從未有過的巨大沖擊 , 面臨日益商業化、 人工化的 危機1 。面對現狀 , 如何采取有效的措施制止風景區內的過度開發和錯位開發 , 并進一步恢復和保持其原有風貌 ? 這是一個值得人們深思的問題。 本文通過對國 家級重點風景名勝區云南石林的現狀進行分析研究 , 試圖尋找出一條保護 與開發和諧發展的新途徑。一、云南石林的概況與現狀 云南石林位于昆明市東邊，是 1982 年國務院批準的首批國家級重點風 景名勝區之一，是世界

5、最典型的喀斯特地貌景觀，范圍達 350 平方公里， 素有“造型地貌天然博物館”之稱，是中國的四大自然奇觀之一。石林已 經被聯合國教科文組織評為“世界地質公園” “世界自然遺產”。大小石林、乃古石林、芝云洞、長湖、大疊水瀑布、月湖（尚未開發）、 奇風洞（尚未開發） 7 個區域景區組成了石林風景名勝區。民族風情堪稱石 林一絕。“阿詩瑪”的美麗傳說，絢麗多彩的彝族刺繡，古老神奇的“火 把節”，熱烈歡快的撒尼歌舞，使石林的自然景觀與人文景觀交相輝映， 令人陶醉其間，難以忘懷。云南石林近年來在開發和建設方面的投入力度較大。3年來，石林景區依靠銀行貸款、景區門票收入，投入了 82919萬元建設資金進行世界

6、遺產環境整治和 國家5A級旅游景區、全國文明風景旅游區等品牌創建，用于景區保護管理、旅 游基礎設施建設。幾年來建成了景區的信息化調度指揮中心，建設旅游專線、 4000多平方米 的石林游客接待中心等。大小石林風景區游覽面積從2006年的4.12平方公里擴 大到了 12平方公里。石林景區也出現了以下問題。一是景區收入過度依賴門票經濟。該景區3年間門票收入9億多元，占景區總收入的90%以上。二是事業性支出和建設資金 支出多，3年間事業支出達3.7億余元，占門票收入的40%三是景區日常資源 保護經費投入少，3年間的日常資源保護支出只有6371萬元，僅占門票收入的 7加右（注：數據來源為In terne

7、t ）。更為嚴峻的是，經過近3年的保護管理和發展建設，在石林縣財政投入、門票投入不能滿足景區保護管理和發展建設需要的情況下，截至去年12月，石林風景名勝區管理局銀行負債已達 7.25億元，年均需償還貸款利息3895萬元， 去年達4884萬元，年均利息支出占門票收入的12.5%。隨著申遺、創建5A級景 區過程中重點環境整治項目的結算，以及石林旅游二次創業基礎設施建設步伐的 加快，石林風景名勝區管理局的銀行負債將不斷增大，赤字還會不斷增加，這些因素都制約了石林風景區創建一流品牌與資源保護等問題的解決。旅游景區保護與開發是既對立又統一的關系。保護就是要限制開發，杜絕 破壞，使景區資源能夠長存，實現代

8、際共享；開發是將旅游資源加工成旅游產品， 為人們享用提供便利，同時也為旅游資源的保護提供支持。 根據投入的多少，可 以將管理者對待景區保護與開發的關系分為以下幾個層次（圖1）：低保護低開發、低保護高開發、高保護高開發和高保護低開發。二三一四開發保護圖1開發與保護的四個層次改革開放以前，由于資金短缺和旅游業不發達，我國的景區基本上屬于低 保護低開發的層次。現在，我國的大多數景區則處在低保戶高開發的層次。 雖然 我國的景區還屬于事業單位，但幾乎都實行企業運作，盈利性質明顯。在企業化 經營模式下，風景區由于有了經營性收入，加大了對基礎設施的投入,原來公 益型體制下的低保護低開發的局面得到徹底扭轉 。

9、風景區在發展旅游的過程中 促進了地區經濟的發展，提高了當地人民的生活水平。但是，我們也應該看到， 由于風景區內存在過度開發和錯位開發的問題，風景區資源已經或正在受到前 所未有的破壞，甚至一些地方的過度開發帶來的破壞已經造成難以挽回的損失。 開發有余而保護不足是一個突出且普遍的問題。二、保護與開發對策分析1. 樹立“保護第一，開發第二”的理念。改變重開發輕保護的落后觀念和做 法，防止出現開發越大破壞越大的惡果。 參照自然保護區的保護等級化方法， 可 將景區劃分為核心區、擴展區和邊緣區（圖2）。核心區禁止開發，嚴控客流量； 擴展區限制開發，只容許建一些簡易的基礎設施； 邊緣區控制開發，邊緣區旅游

10、設施要與景區協調，避免過于商業化。石林景區急需加強對自身資源的保護。核心區擴展區邊緣區圖2景區保護等級化模型2. 加快景區立法進程。我國目前在風景區管理方面只有一個風景名勝區 管理暫行條例。條例的規定遠遠落后于實踐的發展，景區管理基本上處于無法 可依的境地。而美國的國家公園保護建立在較為完善的法律體系之上 ，幾乎每一 個國家公園都獨立立法。法律作為行為準繩，在約束景區管理者的行為，防止盲 目及破壞性開發方面具有不可替代的作用。3. 改革景區管理體制。設立風景名勝區管理局 （或國家公園管理局），國家 級重點風景名勝區由國家直接管理，與地方政府徹底脫離關系，從而可以不受地 方經濟利益和其他需求的制

11、約。將風景區的管理人員納入公務員的體系，其日常 費用由中央財政撥款。促使風景區向公益性和事業性回歸， 杜絕過度開發的經濟 動機 , 從而可以比較好地保護資源。 風景區內的經營性項目實行特許經營的管理 辦法 , 通過招投標的方式和特許經營公司 , 將風景區內的經營項目委托企業經 營,企業從經營收入中提取一定比例（5%-8%作為特許經營費,用于風景區的 資源保護 1 。在我國國家公園體系積極推進之時，可以將石林等國家級重點風景 名勝區并入國家公園體系。實行統一單獨的管理，改變多頭管理的混亂局面。4. 聘請專家擔任景區管理者。管理者的學術背景應該是生態保護、 資源保 護、遺產保護等方面的資深專家。

12、對管理者的考核目標應著重于資源保護和研究 成果而非創收多少。應在專家的領導下對風景區進行卓有成效的持續性的研究。 改變目前對風景區的研究由不同專家基于不同目的的進行分散 , 零碎的研究。改 變目前對風景區在資源保護、 科普教育等方面的科技含量 , 改變目前風景區管理 主要憑經驗的問題。5. 加強資源保護和可持續發展觀念的宣傳及教育 1。我國仍處于“經濟增長 第一”的發展階段 , 多數人的注意力仍停留在關注物質生活水平的提高方面。 人 們對于資源保護、可持續發展方式等在思想上可以很快接受 , 但在實踐中徹底貫 徹執行還有一定的困難。 應加強宣傳教育 , 在經濟發展過程中逐步改變人們的行 為方式。

13、6. 正確處理風景區資源保護與利用的關系問題。 風景區資源的保護與利用并 不是絕對對立的。資源保護的目的就是為了利用 , 為子孫后代都能享有這種權 利。應在實踐中探索出一套行之有效的管理模式 , 在保持自然資源 , 文化資源的 真實性和完整性的前提有限度地開展旅游、科普、教育、研究等活動。從而保證 當地政府和人民能長遠地從這些活動中受益。三、結束語我國的風景區在幾十年的開發與保護過程中取得了許多經驗 , 積累了一定 的物質基礎 , 同時也留下了許多深刻的教訓。 現階段, 一些風景區的開發已經或 正在嚴重破壞風景區的自然和文化資源 , 如不采取切實有效的措施 , 將會造成 無法挽回的損失。應借鑒國外國家公園的管理模式 , 由中央政府有關部門直接管 理, 并試行特許經營等先進制度 , 取得經