1、目 錄“村改居”社區發展現狀調查報告以山東省煙臺市八角社區為例.2摘要 .21. 引言 .22. 文獻評論 .23. 研究設計 .44 調查現狀概述.44.1社區管理體制 .44.2.社區生活 .54.3社區文化 .65 存在問題及分析 .75.1缺乏健全的法律規范 .75.2社區管理體系落后 .75.2.1社區管理主體單一 .75.2.2社區管理行政色彩濃厚 .75.2.3“權貴階層”壟斷選舉 .85.2.4群眾參與意識不強 .85.3公共物品供給不足 .95.4 “文化失范”與精神空虛 .96. 對策及建議 .106.1. 完善“村改居”配套的法律、法規 .106.2. 完善社區管理體系

2、.106.2.1完善機構設置 .106.2.2提高群眾參與度 .106.3增加公共物品供給 .116.4促進文化融入 .117參考文獻 .118. 附錄 .錯誤！未定義書簽。“村改居”社區發展現狀調查報告以山東省煙臺市八角社區為例摘要隨著經濟發展，建設用地擴張，造成城市郊區農民的農用地、建設用地被征收，一些村莊集體被拆遷，后集中搬遷到新建社區，由村民轉變為居民的過程被稱為“村改居”。文章以山東省最大的失地農民安置社區-煙臺市八角街道辦事處“海韻小區”為例，探討其由村莊轉向社區過程中的管理特色，存在的問題，并提出建議。關鍵詞：“村改居”；社區管理；社區自治；社區文化1.引言隨著工業化、 城鎮化的

3、快速發展用地需求不斷增加， 2000 年以后隨著工業化、 城鎮化的擴張式發展對建設土地的需求不斷增加， 城市郊區農民的農用地、 建設用地被征收， 產生了一大批的失地農民，政府為了提高土地利用率、有效安置失地農民，往往采取“村改居”，建設失地農民安置小區，失地農民由農村戶口轉變為居民戶口。“村改居”是失地農民從農民轉向城市居民的過程，社區管理過程中管理體制、社區公共產品供給、社區自治等與城市社區存在區別，同時，失地農民的經濟來源、政治參與、生活方式以及文化融入等方面都會產生一些過渡階段特有問題， 為了調查分析這些問題， 我們以社區為分析單位，選取了山東省煙臺市八角街道辦事處的海韻小區， 深入地了

4、解社區存在的問題及根源，并為問題的解決尋找對策。2.文獻評論首先，理清社區相關概念，將有助于我們更好地理解“村改居”目的，有助于廣大社區基層干部在社區改制工作中明確目標、提高自覺性，因此，需要對有關概念進行梳理。社區內涵。“社區”這個概念是 1887 年德國社會學家藤尼斯首次提出來的。此后，這一概念的內涵不斷得到豐富與發展， 普遍認為社區主要指由居住在一個特定地域內的人們所結成的各種社會關系， 從事多種社會活動所構成的社會生活共同體， 以及由居住家庭建立的一種社會文化體系。 目前，我國的社區在農村指的是行政村或自然村； 在城市指的是街道辦事處轄區或居委會轄區以及目前一些城市新劃分的社區委員會轄

5、區， “村改居” 社區是由農村社區轉變為城市社區的一種過渡階段， 農民失去耕地， 由農村戶口轉變為居民戶口， 社區管理模式逐步向城市社區管理模式轉變。目前，學術界對于 “村改居” 社區的研究各有側重。 學術界一些學者側重于研究 “村改居”社區的特征，楊貴華（ 2011）認為“村改居”社區具有“亦城亦村”的過渡性。“村改居”社區的前身為農村社區，通過實施“村改居”，由農村基層組織建制轉變為城市基層組織建制，并納入城市管理體制， 居民在戶籍上也由農民轉變為市民。 此外，“村改居” 社區普遍存在 “居民構成復雜，人口流動性大”、“呈現城鄉結合的地域特征和居住環境”的特征。有學者從社區管理和服務體制角

6、度研究“村改居”社區，孫春燕等（ 2012）認為目前“村改居”社區建設中服務機構缺乏，社區參與主體單一，社區自治水平低；提出在“村改居”社區管理中要培育社區社會組織， 構建社區管理和服務的多元治理主體結構； 構建社區自治組織體系，提升社區自治功能； 建立健全社區管理和服務的法律法規體系， 為健全社區管理和服務體系提供制度性規范的建議。有學者從社會資本的角度研究“村改居”社區治理問題，黃立敏（ 2009）認為“村改居”社區的關系網絡是互惠互助的來源， “村改居”社區中的鄉土信任構成相互合作的基礎，彼此認同的價值是“村改居”社區成員的行為規范，非制度性權威構成“村改居”社區居民參與合作的重要保證，

7、因此，利用社區現有的社會資本，實行社區內以黨組織為核心的多組織共治，推動失地農民的參與是實現“村改居”社區實現善治的方法之一。有學者從“村改居”農民的可持續生計視角來研究社區居民的生活，黃建偉（ 2011）認為“村改居”后失地農民的生活成本增加，收入來源相對減少，金融、物質資本缺乏；同時保持了農村社區的社會交往、社會心理認同感，缺乏公民意識、自主管理意識，造成了失地農民社會資本的不足， 可持續生計能力差， 政府部門應該完善社會保障體系、 促進失地農民就業和轉變生活方式，增強其持續生計能力。綜上可知，學者們關注了“村改居”社區的特殊性，社區管理中的群眾參與、社會融入問題，以及失地農民這個特殊群體

8、在“村改居”后的可持續生計能力。本文定位為基礎性研究，主要對“村改居”社區管理中的管理體制、社區自治、社區文化、社區生活存在的問題進行描述和分析，并提出相應的建議。3.研究設計研究了解“村改居”社區的管理體制、社區自治、社區文化的發展現狀與問題，討論建目的議和對策研究內容：1. “村改居”社區管理過程中管理體制、社區自治、社區文化。2. 失地農民的經濟來源、政治參與、文化變遷以及社區心理認同感。研究范圍 ：煙臺市八角街道辦事處海韻小區調查對象 ：失地農民、社區管理部門干部分析單位 ：社區抽樣單位 ：個體，樣本量 150研究方式 ：調查研究的研究方式，問卷調查法、訪談法、觀察法。研究的局限性：

9、失地農民的心理戒備，很少談深層次的問題或者不完全說出。4 調查現狀概述由于工業項目占地，對23 個村莊進行拆遷，該社區成為山東省最大的“村改居”社區，現居住人口主要為回遷村民和外來務工人員。 “村改居” 后，失地農民一部分在社區就地就業，成為保安和物業管理人員， 也有一部分利用補償款進行自主創業。 調研發現，該社區具有以下的特點，一是城鄉混合型，由農民轉變為居民，使這里有濃郁的鄉村氣息，但也具備一些城鎮文化的特征； 二是發展水平的中間性， 由于經濟生活等方面的改善， 社區內的文化發展水平介于城市和農村社區之間，類似于“集鎮文化”；三是社區文化發展的自發性，社區文化發展沒有有計劃的引導，一切都是

10、自發形成的。4.1 社區管理體制社區管理體制的特色主要體現在， 街道黨組織領導社區黨組織、 社區物業公司各個居委會，行政色彩非常濃厚，居委會是原來村委會的原班人馬，居委會主要負責管理黨建、經濟發展、失地農民的保障、計劃生育等事務，服務職能比較欠缺；物業公司并不是商業性質的，而是由政府設立并領導的，主要管理社區公共設施，綠化、水、電、照明供應，社區治安以及收取物業管理費，管理職能單一，服務職能欠缺。社區服務中心也由社區黨總支領導，職能也比較單一，將社會保障政務管理特征明顯，文化、生活服務職能較少。（見圖1）社區黨總支（在街道黨組織的領導下）居委會（原村委會）：負責黨建、經濟建設管理物業公司：維護

11、基礎設施；收取物業費社區服務中心：社會保障、就業、司法仲裁圖 1：社區管理部門及其職能4.2. 社區生活據調研，“村改居”最吸引失地農民的是這里交通便利，生活設施齊全，從圖2 可以看出可以經營服務業、拆遷補償費的吸引力很低，原因在于，盡管該社區坐落于開發區，失地農民就業容易，政府也有創業的優惠措施，但是失地后生活成本上升，物業費、水電費、生活費都需要支出，盡管一些失地農民嘗試了創業但多以失敗告終，他們缺乏職業技術和能力，大多在社區內從事餐飲、 零售和服裝業， 但是社區的居民消費水平普遍偏低，同質性創業造成盈利效果差。失地補償方面，補償不公平和揮霍補償金的現象很常見。房產的分配方面，每家至少分2

12、 套房，也有一家分20 套房子的情況。一些失地農民將房子裝修后裝修了之后賣出去，自己住平房；一些失地農民購買了高檔轎車，參與賭博，另外，分割征地拆遷款、房產造成家庭矛盾，離婚、訴訟案件增多，子女不贍養老人等現象見怪不怪，受訪者對拆遷及其影響感到不滿意。圖 2：村改居最吸引失地農民的因素社會保障方面 。據調研，該社區的社會保障體系比較完善，為失地農民為其繳納城鎮職工保險；對于既沒有失地又沒有工作的為其繳納城鎮居民保險。但是該“村改居”社區的社會保障進行了一次改革，改革前全部由政府負擔，改革后，年齡在 35 歲以下的失地農民，其社保由自己負擔。一些受訪的年輕人表示不滿意。社區治安方面 ，盡管目前社

13、區內治安良好，對流動人口嚴加控制，但是，該地區的平均流動人口為 4000 人，外來人口的流動性較強，平均在社區居住 2-3 個月，使失地農民感到沒有安全感。4.3 社區文化社區的文化在變遷過程中不斷地進行整合，原有的不同文化不斷吸收和妥協，出現了一些適應社區發展的新文化形式。通過調研發現，社區居民的文化活動單調，大部分人以上網、看電視為主要的娛樂活動（如圖 3），唱歌跳舞、參加社區活動的主體是老年人，一些受訪者表示希望社區可以在豐富老年人文化生活的同時也照顧到青年人群。文化習俗方面， 保留傳統文化的基礎上融入了現代文化符號，繼承傳統婚喪嫁娶文化的同時，公共墓地、禮堂的出現豐富了傳統習俗的形式。

14、盡管失地農民不再以漁業為生，但是保留了特色傳統文化 -漁燈節（主要是給龍王廟或海神娘娘廟送燈，祭神，祈求魚蝦滿艙，平安發財），并創新出歌舞、集會等新的形式來慶祝。圖 3 安置失地農民的主要文化娛樂方式5 存在問題及分析5.1 缺乏健全的法律規范在“村改居”過程中，由于沒有明確的法律法規，導致“村改居”社區居委會在管理工作中缺乏制度的保障。在發達國家，凡是要進行改革之前，要先立法，然后按照法律的要求進行改革，這樣做既有法可依，改革又有法律的約束，又能落實改革工作。據調研，與“村改居”相關的法律政策銜接不佳，使他們處于“半農半居”的尷尬地位，如有很多“村改居”社區采用的仍是原來農村的社會保障體系，

15、農村的社保體系覆蓋面低、保障水平較差，改制后的“村改居”社區居民未能享受到城市居民的社會保障體系。5.2 社區管理體系落后社區管理主體單一群眾、社區企業、事業單位、社區中介組織參與較少。 此外，社區工作人員素質還待提高。社區建設搞得好壞關鍵在于社區有沒有一支堅強有力的干部隊伍。 “村改居” 后原村委會的領導班子整體編排到新成立的居委會領導班子里， 居委會的管理人員也由來自不同部門、 不同學歷、不同背景的人員擔任。客觀地講，該社區的農村干部隊伍中不乏能手，但這些人層次參差不齊，學歷普遍偏低，綜合素質水平也各有不同，缺乏規范和科學的管理思想，在實際中更多的是靠自己多年積累的經驗或者形成的威望來開展

16、工作。社區管理行政色彩濃厚社區居委會和村委會在性質、 職能和管理模式上有根本性的不同，居委會比村委會承擔更多的服務職能， 通過調研發現， 八角海韻安置社區居委會基本由原來各村村委會成員構成，管理也基本延續原來村委會的管理模式，重管理輕服務，管理方式單一，層次不清晰，無法按照城市社區的規范對社區進行有效管理，城市社區中一些人性化的服務方式在小區中得不到運用，這使得居民對社區管理者的信任度降低， 影響了社區工作的進一步開展。 而八角海韻安置社區的居民也認為居委會的服務意識欠缺， 導致生活質量下降， 堅持管理為主， 服務意識尚且欠缺，導致居民對現有生活方面存在諸多問題。“權貴階層”壟斷基層選舉該社區

17、管理機構的非民主性非常突出，社區管理以行政力量為主導，物業公司不是商業性的管理公司，而是社區黨總支成立和領導的；居委會只是村委會的翻版，村干部發號施令，失地農民服從， 不具備民主管理的特征。 據調查，沒有強大的社會網絡關系和資金實力的候選人不可能當選村干部， 拆遷和補償安置使集體資產大量增加， 干部選舉競爭激烈， 賄選普遍存在，一名選舉候選人賄選成本不低于 20 萬元。由于社區內的 “權貴階層” 壟斷了社區干部的競選，社區內社區沒有業主委員會也沒有其他的社區中介組織和群眾文化活動協會、組織，失地農民的民主參與途徑較少，只能被動的接受社區管理部門的管理措施。如圖 4，社區居民對居委會選舉的滿意度

18、并不高。圖 4：失地農民對居委會民主選舉的滿意度群眾參與意識不強農民傳統的觀念根深蒂固，“村改居”雖然將其身份改變為城市居民，將其居住的地區由農村轉變為城市，下至居民，上到“村改居”社區居委會的管理人員，對社區認識不清，不少居民仍習慣稱呼居委會主任為“村長”，稱呼其居住的社區為“我們村”。可見，居民仍不適應新的變化，不愿意積極參與到整個社區的管理和建設中來。5.3 公共物品供給不足一是， 3 萬人口的社區目前沒有建立起自己的社區醫療服務中心，小病依靠社區小診所，大病到街道辦事處醫院進行治療， 社區內的老年人較多， 老年人活動中心數量不足， 設施不全。二是，物業公司職能單一，主要負責維修基礎設施

19、和收取物業管理費，服務水平低，缺乏一些特約服務、便民服務、中介服務，群眾生活比較不方便。三是，社區內能夠調動群眾的文化活動較少、種類單一，社區養老、文娛服務機構社區非政府組織比較少，失地居民的精神失落感嚴重，如果社區服務機構、 非正式組織較多使失地農民精神生活豐富起來將會提高其可持續生計的質量。圖 5：失地農民是否有心理上的失落感5.4 “文化失范”與精神空虛由熟人社會走向陌生人社會，出現一些“文化失范”現象，居民產生焦慮感和空虛感，老年群體尤為突出。一方面，村民上樓后雖然空間具體并沒有變遠，甚至更近了，但由于單元房之間的封閉性以及失去共同勞作的場所，原有的鄰里人情開始淡化， 一些村民仍然留戀

20、過去的農村社區。另一方面，社區主文化強度低。幾種“亞文化”間缺乏互動，青年人中存在越軌行為，部分年輕人偏重物質追求，賭博、離婚現象較多，中老年人則更趨近于保守，這些亞文化之間缺少整合，需要時間來消除這種混亂，重建對社區的認同感。6.對策及建議6.1. 完善“村改居”配套的法律、法規政府應根據各地的實際情況，出臺相關的地方文件，給予“村改居”社區居委會管理工作在程序上的指導。除了要制定文件，還應做好落實工作，保證文件的執行，并在適當的時候對相關文件進行修改， 以適應形勢的發展。 同時，還應建立一套具有銜接功能的基層社區自治法規體系，以此來協調在村民向居民的過渡中出現的適用法律的相互沖突， 以及主

21、體之間的矛盾關系，保障由村民自治向居民自治的有序過渡，推動“村改居”社區居委會的管理工作順利進行。6.2. 完善社區管理體系社區管理的實際工作中， 首先要理順政府部門與社區居委會的職責和功能定位。 政府部門作為上級領導，應該在方向上給予社區管理人員相應的指導，而不是參與到社區具體事務中。社區居委會要創新方法、廣泛宣傳、積極配合，為居民的自我管理、自我服務做好保障、支撐和輔助工作。此外，要大力培養居民的自我管理意識和參與意識。完善機構設置要以創新的理念將先進的社區管理和建設理念應用到社區管理過程中， 突破傳統的以行政為主導的管理模式，在組織設置上進行創新；不斷將上級職能重心下移到社區，簡化程序，

22、做到社區權責對等。 創新管理機制， 建立社區服務中心， 社區可以考慮建立社區服務中心和原有村干部雙線管理的“雙軌并融”模式。其中，社區服務中心負責搞好社區內部各項日常管理服務，原有村干部負責推動集體經濟改制、群眾利益分配及過渡期內的其他遺留問題。同時，理順社區黨總支、物業公司、社區服務中心、居委會等各服務主體在社區服務中的關系，允許社區群眾、企業、事業單位加入到社區管理中，形成社區公共服務、互助服務和自助服務協調共存的社區服務格局。提高群眾參與度居民對農村社區的理解，必然有一個認同、歸屬、滿意、凝聚的過程。要強化宣傳教育，充分利用宣傳櫥窗等多種宣傳方式，大力營造“社區是我家，建設靠大家”的良好

23、氛圍。要健全激勵、責任等參與機制，對經常參加社區活動、為社區建設獻計獻策的居民，采取定期講評，給予一定的物質和精神獎勵。6.3 增加公共物品供給要改善社區生活環境，建立社區居民活動中心、黨員服務中心、老年人服務中心、青少年服務中心、殘疾人服務中心、鄰里互助中心等各類服務機構，為居民群眾提供文化娛樂、醫療衛生、教育培訓、體育健身等多項服務。要積極開展文體活動，根據居民實際情況，組建合唱團、舞蹈隊等文體隊伍， 逐漸培養健康高雅的生活情趣和良好的社會風尚，增強社區的凝聚力。6.4 促進文化融入農村生活和城市生活差距很大， 從農村到城市的變遷、 從農民思維到 “居民意識” 的轉變，不僅需要時間的過渡， 更需要人性化的教育、 管理和引導。 首先要引導社區居民合理和有效理財，社區應該依托黨員活動室、老年活動室等現有資源，對社區居民開展科技文化知識普及、理財培訓等活動， 指導居民合理消費、 投資、儲蓄，避免非理性消費引發各類社會問題。 其次，相關部門做好社區居民的素質培訓， 要加強社區文化建設和居民廣泛參與， 建立圖書館、 文化活動室等，