1、試論地方性法規實施反饋制度的構建摘要：立法是為了解決社會問題，一部法規出臺后效果如何，是否符合“三 個有利于”標準，對推動本地區政治、經濟、文化建設和社會全面進步能起多大 作用以及其執法成本是多少，都應當有所反饋，以使地方立法機關及時了解所制 定的法規質量，進行必要的修改、補充和廢止。因此，建立地方性法規實施反饋 制度就顯得尤為必要。本文就實行地方性法規實施反饋制度的有關問題作一些探 討，以期通過開展這項工作，對進一步提高地方立法質量起到一定的作用。 關鍵詞：地方性法規實施反饋構建內容從1979年7月地方組織法賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力以來, 地方人大及其常委會制定了 3800

2、0多見件地方性法規，民族自治地方制定了 480 多件自治條例和單行條例。改革開放20多年來的實踐證明，地方立法已經成為我 國社會主義立法體制的重要組成部分，為中國特色社會主義法律體系的初步形成, 促進地方各項事業的全面、協調、可持續發展發揮了重要的作用。但是我們應該 清醒地看到，當前我國地方立法工作還不能完全適應國家法制建設、社會主義市 場經濟發展和社會全面進步的需要。有的地方性法規與法律、行政性法規、地方 性法規之間存在著矛盾和不協調；有的地方性法規是“大而全”、“小而全”，重復 立法比較多；有的地方性法規比較原則，操作性不強；有的地方性法規缺乏地方 特色和針對性。立法是為了解決社會問題，一

3、部法規出臺后效果如何，是否符合“三個有利于” 標準，對推動本地區政治、經濟、文化建設和社會全面進步能起多大作用以及其 執法成本是多少，都應當有所反饋，以使地方立法機關及時了解所制定的法規質 量，進行必要的修改、補充和廢止。因此，建立由立法機關組織有關部門對頒布 實施一定時期的地方性法規在實施中的全面情況，特別是還有哪些不適當、不完 善的地方，結合執法實際，對法規的社會效益和經濟效益進行綜合評價的調查， 及時總結立法經驗，有針對性地解決地方立法中存在的問題的地方性法規實施反 饋制度就顯得尤為必要。本文就實行地方性法規實施反饋制度的有關問題作一些 探討，以期通過開展這項工作，對進一步提高地方立法質

4、量起到一定的作用。一、地方性法規實施反饋制度的概念和特征 地方性法規實施反饋制度，又叫地方立法反饋制度，是指由地方立法機關制定的, 要求在地方性法規頒布實施后的一定時期內，與地方性法規實施有關各方將法規 實施過程中發現的法規自身缺陷及其貫徹執行效果，及時反饋給地方立法機關及 其工作機構，由其進行分析處理，適時作出完善立法的部署和安排，以提高地方 立法工作質量的原則性規定。日前在吉林等省開展的地方性法規“后評價”和有 些地方人大開展的“地方立法跟蹤問效”就是對地方立法實施反饋的法律行為。 因此，地方立法實施反饋制度也可稱為“地方立法跟蹤問效制度”或“地方立法 后評價制度”。地方性法規實施反饋制度

5、的法律特征有：（1）實施地立性法規實施反饋制度的目 是地方立法機關為了及時掌握地方性法規實施中存在的問題，為地方立法機關適 時作出完善地方立法的部署和安排提供依據，以提高地方立法質量，進一步解決 本地方需要用法規調整、規范的各種實際問題，為改革、開放、發展、穩定和社 會全面進步提供立法保障。（2）地方性法規實施反饋的對象為由地方立法機關頒 布實施的地方性法規，包括由其制定和批準的地方性法規。（3）實施地方性法規 反饋的主體包括對法規負有組織實施職責和法規中涉及的有關行政機關，對法規 實施負有監督檢查職責的機關以及法規實施中涉及的管理相對人、社會其他組織 和各界人士。（ 4 ）地方性法規實施反饋

6、的內容為地方性法規貫徹實施過程中的執 行效果及其自身存在的缺陷。二、地方性法規實施反饋的范圍立法的直接目的是要使法律、法規得到貫徹實施，最終目的是為了解決社會問題, 調整、規范社會關系，使社會健康、有序、快速地發展。這既取決于法規適應社 會需要的程度，又取決于法規體系內部是否和諧。因此，在地方性法規的貫徹實 施中需要對法規負有組織實施職責和法規涉及的行政機關，對法規負有監督檢查 職責的機關以及法規實施中涉及的管理相對人、社會各界人士對地方性法規實施 中的貫徹執行效果及其存在的自身缺陷作出立法反饋。具體說來包括以下幾方面 具體內容：（1）法規條文不明確、不確切而引起歧義的。（2）法規條文不具體而

7、 不便于操作的。（3）法規對其調整的事項規定有遺漏的。（4）法規之間不協調甚 至互相沖突而造成執法矛盾的（5）法規有關規定不切合實際，造成難于執行、不 能執行或者執行后弊大于利的。（6）法規所調整的社會關系發生了變化，原有規 定不能適應變化了的新情況的。三、地方性法規實施反饋的方式地方性法規實施后會產生系列積極或消極的影響，這些執行效果需要通過一定的 方式反饋給地方立法機關，才能達到其實施目的。地方性法規實施反饋的方式不 外乎包含以下幾種方式：（一）專題報告。即對地方性法規負有組織實施職責的行 政機關和對法規負有監督檢查職責的機關，應當在地方性法規實施一定時期內， 收集、匯總地方性法規在本轄區

8、范圍內實施的反饋意見，及時向地方立法機關或 其工作機構寫出書面專題報告。專題報告應當包括下列內容：（1） 一定時期內地 方性法規在本地區的貫徹落實的基本情況。（2）地方性法規有哪些條文存在自身 缺陷及其對執法的影響。（3）對法規完善有何修改意見和建議。（二）跟蹤調查。 地方性法規實施機關對法規的實施情況進行調查、監督、測定、評價，及時發現 和反映地方性法規自身存在的缺陷，向當地國家權力機關或地方立法機關提出解 決缺陷的意見和建議。必要時，地方立法機關或其工作機構可以組織有關專家、 人大代表和組織實施機關進行集中性的跟蹤調查。（三）對照檢查。屬于同一調整 范圍或者調整范圍與之密切相關的上位法或者

9、同位法出臺后，應當及時組織實施 下位法或者同位法的省級行政機關和地方立法工作機構，對照檢查新出臺的上位 法或者同位法是否不一致甚至相互抵觸，對不一致甚至相互抵觸的情況應當書面 報告地方立法工作機構。（四）以信函、電話、電子郵件等方式提出地方性法規實 施反饋意見。地方立法工作機構、組織實施法規的各級行政機關要暢通各種地方 性法規實施反饋信息渠道，對社會各界以信函、電話、電子郵件等方式提出的反 饋意見及時進行分門別類的整理加工、逐條加以認真研究，吸納各方面有益的建 議、意見。同時可以考慮向個體單向書面反饋處理意見，這樣就可以充分尊重和 發揮人民群眾在地方立法中的民主權利，調動他們參與地方立法反饋的

10、積極性， 體現立法為民這一宗旨。四、地方性法規實施反饋意見的處理地方性法規實施反饋制度實施后，將會收到社會各方面許多反饋意見，如果對這 些反饋意見不能認真進行處理，一方面會影響地方立法質量的提高，另一方面也 會降低民眾參與地方性法規實施反饋和參與地方立法的熱情,挫傷他們的積極性。 因此，地方立法機關及其工作機構在收到地方性法規實施反饋信息后，應當對地 方性法規實施反饋意見根據不同情況作如下處理：（一）作出或者提請作出立法解釋、應用解釋。對地方性法規自身缺陷，通過立 法解釋或者應用解釋能夠解決的，地方立法工作機構應當提請地方立法機關按照 有關解釋規定辦理。（二）制訂地方性法規實施細則。地方性法規

11、規定過于原則，不夠具體，難于操 作的，可以賦予各級地方政府根據法規原則從本地實際出發，研究制訂實施細則。（三）制定法律、行政法規的變通或者補充規定。法律、行政法規的規定不適合 本地區實際的民主區域自治地方，可以按照民族區域自治法的有關規定，研究擬 訂地方性法規的變通或者補充規定等單行條例。（四）修改、廢止地方性法規。通過地方性法規實施反饋，發現地方性法規存在 有遺漏、不切合實際、不符合改革開放和社會主義市場經濟需要等缺陷的，地方 立法機關應當按照立法程序，該修改的及時修改，該廢止的及時廢止。（五）執法矛盾協調。有關行政機關在實施地方性法規時因對有關條文理解不一 致而產生矛盾和爭議的，由地方人民

12、政府法制工作機構根據地方性法規原則進行 協調，協調不成的報地方立法工作機構協調處理。（六）提請國務院裁決。根據立法法第八十條“地方性法規的效力高于本級 和下級地方政府規章”和第八十二條“部門規章之間、部門規章與地方政府規章 之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行”。當國務院部門規章與地方性法規 的同一事項的規定不一致的，由省政府法制工作機構提請國務院裁決，國務院認 為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當 適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。（七）提請全國人大常委會裁決。根據立法法第七十九條第二款規定行政法規的 效力高于地方性法規、規章。當地方性法規與國務院制定的行政法規對同一事項 規定不一致的，下位法只有服從上位法的規定。但是，如果地方立法機關制定的 地方性實施法規沒有違反相關法律規定，而是與行政法規等上位法相違背時，由 地方立法工作機構建議省級人大常委會提請全國人大常委會裁決。如2003年8 月8日，國務院頒布新的婚姻登記條例，取消婚檢作為結婚登記必要條件的規 定，曾被輿論廣泛稱贊為權力歸位。但今年6月24日，黑龍江省人大常委會對黑 龍江省母嬰保健條例進行了修正，保留“準備結婚的男女雙方應當接授婚前醫 學檢查