1、論行政相對人的含義及認定 (1) 行政相對人外在表現可以說紛繁復雜，目前中國的行政立法體系依從 于行政管理體制，行政相對人也依從于行政部門來認定，每個部門對相對人都 有各自的界定方法，該方法可謂五花八門，而理論界對行政相對人的研究較 少，對此缺乏理論的指導。例如：行政相對人的責任能力、法律地位等最基本 的法理問題，在實踐中執法人員很難正確做出分析，直接影響了行政相對人的 相關權益。為此，筆者試圖從理論上對行政相對人的含義及認定進行界定，以 資實用。 一、行政相對人的概念 目前，理論界對行政相對人的概念有不同的 定義，主要有以下觀點： 第一，大多數學者認為行政相對人是行政主體相對 方，即行政法律

2、關系中行政主體的對立方；筆者認為該觀點存在如下問題： 1、不能排除可能存在的第三方，行政法律關系并非是一種絕對單一的雙方關 系，有可能存在與行政行為有利害關系的第三方，該第三方行政復議行政、訴 訟中列為第三人，但在行政執法程序中是什么地位呢？如由于房產局未認真審 核，導致甲用欺詐手段獲得登記，真實房主乙在這個過程中是何地位？ 2、行 政處罰程序中，假如行政主體列錯了行政相對人，對他做出了行政行為，他應 是相對人，但本應是行政相對人而沒有列入的人應是什么身份？他就不是相對 人了嗎？相對方具體究竟是誰？此外在實踐中，由于該觀點只在形式上對行政 相對人作了描述，并沒有從本質上對行政相對人做出界定，因

3、此對行政執法人 員確定實際的行政相對人，并無指導作用。 第二，行政相對人是行政主體的行 政行為影響其權益的個人或組織。按照該種觀點，行政相對人只存在于行政行 為做出之后，而在行政行為做出之前，由于沒有行政行為的影響，因此行政相 對人并不存在。也有人將該觀點表述為“行政主體行政行為所作用的對方當事 人”。那么是否沒有行政行為的作用，即不存在相對人了？事實上在行政行為 做出之前，行政相對人已經存在了。例如，違法行為一經做出，行政相對人已 經產生，不管行政行為作用與否。在實踐中，行政主體在做出行政行為以前， 如在行政處罰的調查階段，第一步就是確定違法行為人，即該處罰的行政相對 人。此外，以什么標準、

4、方式來找到行政行為的作用對象，是執法人員面臨的 主要問題。但是該定義恰恰沒能做出回答。 第三，權利義務說。北京大學的 方世榮博士認為，行政相對人是“指參與行政法律關系，對行政主體享有權利 或承擔義務的公民、法人或其他組織。”該觀點從理論上進行了科學的歸納， 但該概念過于抽象，對實踐中行政工作人員確認行政相對人并無幫助。此外， “參與行政法律關系”意味著該行政法律關系已經產生，行政相對人是否只存 在于已發生的行政法律關系中值得探討，產生行政法律關系基于受行政法律規 范調整的法律事實，法律事實發生了，雖然相應的行政機關并未做出任何行政 行為，行政法律關系并未產生，但行政相對人卻已存在。如違法行為做

5、出后， 違法行為人即是行政相對人，不受行政行為是否做出影響。可知，該觀點并未 跳出上述第二種觀點的缺陷。 由于上述對行政相對人的定義過于形式和抽象， 對行政相對人概念的外延究竟有多廣無法做出解釋(都是囿于行政訴訟法 具體行政行為的相關規定)。隨著社會的發展及對行政法研究的深入，人們對 法治觀念認識的加深，有必要對行政相對人概念重新認識。行政相對人是行政 法中一個抽象的主體概念，任何一個主體成為法律規范調整的對象，其前提要 件是具備某種法定的資格，即具備相關的法律責任能力。這也是實踐中認定某 一事實主體是否成為法律調整對象的基礎。基于這一點，筆者認為：所謂的行 政相對人是指基于一定的法律事件或行

6、為與行政主體形成利害關系，依照行政 法律規范取得參與行政法律關系資格的公民、法人和其他組織。 基于以上原 因，筆者認為，我們應當從三個層面上來了解行政相對人： 第一，行政相對人 參與行政法律關系必須是基于一定的法律事件或行為。許多人認為，行政相對 人參與行政法律關系是受行政行為的作用。這種觀點是錯誤的。從行政活動的 實踐出發，我們必須認識到行政行為是對已存在的法律事件或行政相對人所為 行為的后果進行的處理。如行政救助是對自然災害受害人或年老、疾病的人進 行的救助；行政許可是對相對人已具備某種資格或能力的確認；行政處罰是對 相對人已作的違法行為進行的制裁；抽象行政行為是對實踐中已存在的公民、 法

7、人和其他組織的各類行為和關系進行的規范。因此，在行政行為做出之前， 相對人就已經存在，并非是行政行為做出之后才產生行政相對人，這正是我國 目前行政法研究領域中的誤區，應當予以糾正。產生行政法律關系的直接原因 并非是由于行政主體的行政行為，而是存在受行政法律規范調整的，與行政相 對人相關的法律事件或行為，基于該法律事件或行為，行政主體與行政相對人 之間形成了利害關系。行政相對人正是基于一定的法律事件或行為才依法受到 行政主體的規范和約束，從而形成行政法律關系。這里的法律事件可以是自然 的，也可以是人為的。行為可以是合法的行為，也可以是非法的行為；可以是 行政主體做出的行為，也可是行政相對人自己的

8、行為。 第二，行政相對人是具 備法定資格的公民、法人和其他組織。公民、法人和其他組織是社會活動中的 主體，他們是民事主體和行政相對人共同的載體。作為民事主體不需要法律做 出特別的規定，既有權利為一定的行為或不為一定行為的自由。而成為行政相 對人必須由行政法律規范做出特別的規定，依照行政法律規范規定可以享有的 權利，公民、法人和其他組織才可行使；依照行政法律規范規定必須承擔的義 務，公民、法人和其他組織才有義務履行。整個過程帶有強制性的約束，沒有 任何的隨意性。因此行政相對人參與行政活動是法定的，行政相對人的存在是 基于行政法律規范規定的某種資格。它不同于一般的民事主體，民事主體往往 是從私權利

9、角度來界定的，而行政相對人是從公權利角度來界定的。 第三，行 政相對人是對取得參與行政法律關系資格的公民、法人和其他組織進行的確 認。參與行政法律關系可以是主動的，也可以是被動的。但是，作為行政主體 的相對方參與行政法律關系必須具備一定的資格。由于具體行政法律關系依其 所屬的行政部門的不同而不同，因此參與行政法律關系的資格也不一樣，必須 按照相應的部門行政法進行確認。只有符合相關行政法律規范資格規定的公 民、法人和其他組織才能成為行政相對人，在此基礎上行政主體才能針對性地 做出相應的行政行為。行政相對人正是對公民、法人和其他組織具備該種資格 的確認。 67 參見 Stephen G. Brey

10、er, Breaking the ViciousCircle: Toward Effective Risk Regulation (1993);亦見 EdwardW. Warren Lori M. Wallach, Accountable Governance in the Era of Globalization: The WTO,NAFTA, and International Harmonization of Standards, 50 U. Kan. L. Rev. 823,836-38 (2002); Lewis Rosman, Note, Public Participation

11、in InternationalPesticide Regulation: When the Codex Commission Decides, Who Will Listen?, 12Va. Envtl. L.J. 329 (1993) 。關于非政府組織在其它國際條約和組織中的觀察員 權利和參與權利的討論，參見 Kathleen Rogers 亦見 EdwardW. Warren Lori M. Wallach, Accountable Governance in the Era of Globalization: The WTO,NAFTA, and International Harmo

12、nization of Standards, 50 U. Kan. L. Rev. 823,836-38 (2002); Lewis Rosman, Note, Public Participation in InternationalPesticide Regulation: When the Codex Commission Decides, Who Will Listen?, 12Va. Envtl. L.J. 329 (1993) 。關于非政府組織在其它國際條約和組織中的觀察員 權利和參與權利的討論，參見 Kathleen Rogers & James A. Moore, Revita

13、lizing the Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the WesternHemisphere: Might Awakening a Visionary but “Sleeping ” Treaty Be the Key to Preserving Biodiversity and Threatened Natural Areasin the Americas?, 36 Harv. Intl L.J. 465, 502-05 (1995) (描述了非政府組織在國際環境法領域日益增長的重要性)； Kal Raustiala, Note, The“Participatory Revolution” inInternational Environmental Law, 21 Harv. Envtl. L. Rev. 537, 547-48 (1997)(討論 了非政府組織對瀕臨滅絕物種國際貿易協定的廣泛參與)； Daniel Vice, Note, Implementation of BiodiversityTreaties:Monitoring, Fact-Finding, and Dispute Resolution, 29 N.Y.U. J. Int lL. & Pol. 577,