銀行管理論文-我國問題銀行法律處置措施完善研究摘要:完整的商業(yè)銀行監(jiān)管體系包括市場準入監(jiān)管、進入市場后的持續(xù)性監(jiān)管以及針對出現(xiàn)問題銀行的處置措施。本文作者著重指出了我國目前有關問題銀行法律處置措施和破產(chǎn)清算制度方面存在的問題與不足,并就如何加以改進與完善提出了自己的建議。關鍵詞:問題商業(yè)銀行；市場退出；破產(chǎn)清算我國目前處置問題銀行法律由下述具體制度構(gòu)成:早期介入制度、接管制度、重組制度、停業(yè)整頓制度、撤銷制度(吊銷營業(yè)執(zhí)照)、破產(chǎn)清算制度。但上述制度均存在一定的問題,以下詳述之,并就如何改進提出筆者的建議。一、接管制度和早期介入制度方面存在的問題首先是法律規(guī)定的接管標準不盡合理。商業(yè)銀行法第六十四條和銀行業(yè)監(jiān)管法第三十八條規(guī)定,商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機,嚴重影響存款人的利益時,國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該銀行實行接管。這種立法方式固然能夠給予監(jiān)管機關根據(jù)所面臨的實際情況而相機處置的自由裁量權(quán),但由于缺乏較為明確的標準,可能導致監(jiān)管者不能公平對待被監(jiān)管的銀行機構(gòu),還可能導致監(jiān)管者過度樂觀而遲遲未能采取有力的監(jiān)管措施。實際也表明,銀行監(jiān)管部門采取監(jiān)管行動往往不是太早,而是太晚。而拖延與猶豫不決是監(jiān)管者在處理問題銀行時的大忌,問題得不到及時有效矯正往往可能釀成更大的系統(tǒng)風險。因此一些國家改變了立法規(guī)定,這其中以美國1991年“聯(lián)邦存款保險公司改進法”FDICIA第38節(jié)所確立的“立即糾正行動”(promptcorrectiveaction/pca,pca制度又被稱為“結(jié)構(gòu)性早期干預與解決措施”StructuredEarlyInterventionandResolution/SEIR)為代表,即監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)銀行資本充足率等的不同情況,將銀行分成五檔,分別為資本充足率良好的銀行,資本充足銀行,資本不足銀行,資本明顯不足銀行,資本嚴重不足銀行,并對其采取相應的監(jiān)管措施,從而為監(jiān)管機關采取監(jiān)管行動設置了明確的標準。其中某家銀行若被列入資本嚴重不足一檔,則在不遲于90天內(nèi),監(jiān)管機構(gòu)必須向該銀行派出接管官員接管該銀行。有學者提出SEIR制度過度依賴資本充足率的計量。而要準確地測度一家銀行的資本充足率是一件困難的事情,而且雖然資本充足率是審慎監(jiān)管措施的一個重要方面,但引發(fā)銀行倒閉的原因不僅限于資本不足,其他諸如低劣的銀行管理、銀行面臨的欺詐以及宏觀經(jīng)濟發(fā)生不利的突變等也可能引發(fā)銀行問題。但SEIR制度仍有積極的一面。這一制度意味著監(jiān)管機關須更頻繁地對被監(jiān)管對象實施檢查,這樣可能及早發(fā)現(xiàn)問題,防患于未然。另一方面這一制度也促使被監(jiān)管的銀行必須經(jīng)常注意本身的資本充足率。此外,它還使監(jiān)管機關的監(jiān)管行為建立在公平、公開、有據(jù)可循的客觀基礎上。因此比較合理的立法應當既不是授予監(jiān)管機關在采取監(jiān)管行動時以完全的自由裁量權(quán),也不是將監(jiān)管行動完全建立在諸如SEIR的基礎上,而應當是兼顧兩者,既授予監(jiān)管機關一定的自由裁量權(quán),同時要求其行使監(jiān)管權(quán)力時參照諸如SEIR的標準。我國銀行業(yè)監(jiān)管法第三十七條確立的銀監(jiān)會早期介入制度,實際上就借鑒了前述的監(jiān)管經(jīng)驗。如中國銀監(jiān)會2004年2月頒布的商業(yè)銀行資本充足率管理辦法就借鑒了前述美國的PCA制度,該辦法根據(jù)銀行的資本充足率,將我國境內(nèi)的商業(yè)銀行分成資本充足銀行、資本不足銀行和資本嚴重不足銀行,對這三類銀行授權(quán)銀監(jiān)會分別采取不同的監(jiān)管措施。其中對于資本嚴重不足的銀行,該辦法授權(quán)銀監(jiān)會可對其采取接管措施。這與前述商業(yè)銀行法的相關規(guī)定并不一致。因此筆者建議,首先應當對我國商業(yè)銀行法和銀行業(yè)監(jiān)管法所規(guī)定的銀行監(jiān)管機關采取接管行動時的“觸發(fā)點”即“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機,嚴重影響存款人的利益”予以修改完善。例如可以將前述商業(yè)銀行資本充足率管理辦法中對于資本嚴重不足的銀行,可授權(quán)銀監(jiān)會對其采取接管行動的規(guī)定從“行政規(guī)章”的位階上升為法律,成為商業(yè)銀行法和銀行業(yè)監(jiān)管法中規(guī)定的銀行監(jiān)管機關采取接管行動時的“觸發(fā)點”,同時仍保留“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機,嚴重影響存款人的利益”的規(guī)定作為接管行動的“觸發(fā)點”,這樣的規(guī)定可以使得銀行監(jiān)管機關在采取接管行動時既享有一定的自由裁量權(quán),同時這一裁量權(quán)也受到一定的客觀標準的約束。其次,商業(yè)銀行法和銀行業(yè)監(jiān)管法對于接管后的接管措施規(guī)定不明。尤其是對于在接管期屆滿時,銀行沒有恢復經(jīng)營能力時監(jiān)管機關應當如何處理沒有規(guī)定。一般而言,倘若出現(xiàn)這種情形,合理的選擇應當是啟動最終的破產(chǎn)清算程序,最終消滅銀行法人資格。再次,銀行業(yè)監(jiān)管法中有關早期介入制度的規(guī)定也存在不足之處。該法第三十七條規(guī)定,問題銀行經(jīng)過整改后,應當向國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或者其省一級派出機構(gòu)提交報告。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或者其省一級派出機構(gòu)經(jīng)驗收,符合有關審慎經(jīng)營規(guī)則的,應當自驗收完畢之日起三日內(nèi)解除對其采取的前款規(guī)定的有關措施。但該條沒有規(guī)定整改的期限,也沒有規(guī)定整改后如果仍然沒有符合有關審慎經(jīng)營規(guī)則,應該如何處理該銀行。按通常理解,銀行整改后仍然沒有符合審慎經(jīng)營規(guī)則的,如果符合接管、撤銷、破產(chǎn)條件的,應該按接管、撤銷和破產(chǎn)處理；如果不符合接管、撤銷、破產(chǎn)的條件,應該對其繼續(xù)適用早期介入措施。二、法律所規(guī)定的針對問題銀行的監(jiān)管措施存在不協(xié)調(diào)首先是對于銀行接管的原因,商業(yè)銀行法與銀行業(yè)監(jiān)管法的規(guī)定不盡相同,前者規(guī)定的原因是銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機,嚴重影響存款人的利益；而后者規(guī)定的原因是銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機,嚴重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的,后者比前者多了一個“其他客戶合法權(quán)益”。在停業(yè)整頓方面,商業(yè)銀行法和銀行業(yè)監(jiān)管法某些規(guī)定彼此也存在著不協(xié)調(diào)。根據(jù)商業(yè)銀行法第七十五條第三項,只要銀行未遵守資本充足率、存貸比例等有關資產(chǎn)負債比例管理的規(guī)定(這些規(guī)定可以視為審慎經(jīng)營規(guī)則的具體體現(xiàn)),逾期未改正的,銀監(jiān)會就可以責令其停業(yè)整頓。而根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)管法第四十五條第五項的規(guī)定,只有在銀行嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則,逾期未改正的情況下,銀監(jiān)會才可以責令其停業(yè)整頓。盡管何為“嚴重”很難界定,但銀行業(yè)監(jiān)管法畢竟以“嚴重與否”作為適用停業(yè)整頓的條件,因而,一旦實踐中銀行出現(xiàn)了違反審慎經(jīng)營規(guī)則逾期未改正的,無論是否嚴重,銀監(jiān)會責令其停業(yè)整頓似乎都是有法律依據(jù)的。在銀行被吊銷經(jīng)營許可證從而導致被撤銷方面以及銀行違反審慎經(jīng)營規(guī)則方面,銀行業(yè)監(jiān)管法與商業(yè)銀行法都存在明顯的不協(xié)調(diào)。三、有關商業(yè)銀行破產(chǎn)清算方面的具體規(guī)定存在法律缺位我國商業(yè)銀行法第七十一條僅就引發(fā)商業(yè)銀行破產(chǎn)的條件、破產(chǎn)的主管機構(gòu)以及破產(chǎn)債權(quán)的償還順序作了規(guī)定。至于銀行破產(chǎn)清算人實施清算時應當遵循的原則、清算組應當由哪些機構(gòu)與人員組成、清算費用應當如何支付、清算人在清算過程中享有的權(quán)利(包括否認權(quán)、抵銷權(quán)、解除權(quán)等)和義務、對銀行債權(quán)人的通知與公告程序、與銀行破產(chǎn)相關利益人所享有的權(quán)利(知情權(quán)和異議權(quán))等都沒有規(guī)定,可以稱得上一片空白。筆者認為,銀行清算人實施破產(chǎn)清算時應當遵循的原則與一般企業(yè)破產(chǎn)時的清算原則有一定區(qū)別。后者實施清算時應當以破產(chǎn)企業(yè)清算價值最大化為目標,并且嚴格遵守“公平償債”原則；而前者在實施清算時則應當將防止金融風險擴大化、系統(tǒng)化以及優(yōu)先保護社會公眾存款人和中小債權(quán)人債權(quán)權(quán)益為首要原則,并在此前提下兼顧其他債權(quán)人包括大債權(quán)人的利益,做到公平償債。國務院制定的金融機構(gòu)撤銷條例規(guī)定,金融機構(gòu)被撤銷時,由人民銀行、財政、審計等有關部門、地方人民政府的代表和被撤銷的金融機構(gòu)股東的代表及有關專業(yè)人員組成清算組,清算組向人民銀行負責并報告工作。筆者認為清算組在破產(chǎn)清算過程中起著關鍵作用。因此,銀行清算組構(gòu)成人員應當主要體現(xiàn)中立性及專業(yè)性的特點。要求清算組人員具有中立性,是指清算組人員應當與破產(chǎn)銀行及其債權(quán)人之間不存在利害關系。同樣破產(chǎn)銀行的清算涉及諸多專業(yè)問題,因此清算組人員中應當有一定數(shù)量的律師、會計師、資產(chǎn)評估師、稅務師、銀行金融界從業(yè)較長時期的專才等專業(yè)人員。還應引起注意的一個問題是商業(yè)銀行破產(chǎn)清算法律應當如何對待清算所中所實施的“對沖netting/或稱抵銷set-off”規(guī)則的效力。商業(yè)銀行的傳統(tǒng)業(yè)務主要是存、貸和匯三項,而其中的“匯”也就是為社會提供資金的支付清算服務。清算所為降低成員結(jié)算資金的占用量從而改善成員流動性狀況,降低成員的頭寸暴露風險而實行凈額結(jié)算。在凈額結(jié)算下,成員銀行把與每筆支付有關的信息傳送到清算所,參加清算所的銀行都同意,在發(fā)生支付義務時不立即通過銀行間資金轉(zhuǎn)賬結(jié)算每筆支付額,而是在約定的時期(清算周期)內(nèi)讓債權(quán)債務累計起來,然后使某些往來支付相互抵銷(這一過程又被稱為軋差即netting/set-off)。Netting與另一名詞交割settlemnet有區(qū)別。前者是指在銀行賬戶上進行的貸記額與借記額的軋差算術計算過程,而后者則是計算完畢后處于凈借記方的銀行向處于凈貸記方銀行為實際的資金轉(zhuǎn)移過程。一般兩者之間會有時差。這樣在清算周期期末的指定結(jié)算時間,結(jié)算后處于凈借方銀行只需將支付凈額轉(zhuǎn)給清算所,由清算所再轉(zhuǎn)給結(jié)算后處于凈貸方地位的成員行。倘若結(jié)算期末處于凈借方地位的銀行不能兌現(xiàn)其支付義務時,清算所該如何解決?一種辦法是清算所要求成員行加入時提供相應的擔保,或者向中央銀行尋求支持,以便將來出現(xiàn)此類情況時能確保整個清算系統(tǒng)能繼續(xù)運轉(zhuǎn)；還有一種辦法就是結(jié)算解退(rescission),即某一成員行無能力償還其結(jié)算要求時,將他正在進行的支付全部取消,并重新計算其他參與者的結(jié)算頭寸。破產(chǎn)法律規(guī)則對清算所軋差效力的影響主要體現(xiàn)在以下三個方面:第一是所謂的“零點規(guī)則”(zero-hourrule)影響。某些國家的破產(chǎn)法規(guī)定,監(jiān)管機關或法院對某一銀行的破產(chǎn)宣告,其效力將從宣告當天的午夜零點開始生效。這就意味著若某家銀行在某天的中午12點整被宣告破產(chǎn),這一破產(chǎn)宣告的效力將回溯到當天的午夜零點。而該銀行從當天午夜零點到中午12點之間向清算所發(fā)出的所有支付指令都將被視為無效。這也就意味著該銀行在清算所的支付將發(fā)生解退。而如前所述,解退是引發(fā)系統(tǒng)風險的一個重要原因。這一過程一般發(fā)生在破產(chǎn)宣告在清算所軋差前的階段。第二是所謂的“摘櫻桃”影響。這發(fā)生在監(jiān)管機構(gòu)或法院的破產(chǎn)宣告介于清算所軋差和最終交割之間的場合。此時的破產(chǎn)宣告將賦予破產(chǎn)銀行的清算人對那些已經(jīng)被軋差但尚未被實際交割的支付指令一項選擇的權(quán)利。他可以選擇承認那些對其有利的支付,而那些對其不利的支付,其效力將不被清算人所承認。第三是所謂的“恢復救濟措施”的影響。這種措施指的是很多國家的破產(chǎn)法中授予破產(chǎn)企業(yè)清算人一項權(quán)利,在滿足一定條件的前提下,清算人可以對破產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)宣告之前發(fā)生的某些交易的效力予以否認(類似我國現(xiàn)行破產(chǎn)法中的“否認權(quán)”)。筆者認為,由于破產(chǎn)宣告的效力將影響到銀行間的支付清算系統(tǒng)進而整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性,因此建議今后我國在有關銀行破產(chǎn)清算的法律規(guī)則中應當明確規(guī)定法院的破產(chǎn)宣告決定,其效力應當從宣告之時起生效,原則上不具有溯及力,同時規(guī)定一旦法院正式作出破產(chǎn)宣告的決定,自作出決定時起,所與針對該銀行的索債活動應當一律停止,除非征得法院的同意,已經(jīng)進入強制執(zhí)行階段的生效裁判,也應當停止執(zhí)行。這里的一個問題是:銀行存款人的取款請求權(quán)是否也在受限之列?筆者認為,如果一國有存款保險機制存在,這樣的規(guī)定對儲戶利益影響將較輕,但由于我國目前尚未建立存款保險機制,因此為減輕該規(guī)定對儲戶利益的影響,我國有關銀行破產(chǎn)清算的法律規(guī)則可規(guī)定,清算人應向儲戶先行支付其存款額一定比例的款項。除了前述的破產(chǎn)宣告的效力應當從宣告之時起生效,原則上不具有溯及力的規(guī)定外,筆者認為還應當規(guī)定一些例外,例如,法律規(guī)則上可授權(quán)破產(chǎn)銀行的清算人可以向管轄法院提起申請,要求法院判定在銀行宣告破產(chǎn)之前(一般為6個月)的一段時間內(nèi),該銀行所參與進行的交易或財產(chǎn)轉(zhuǎn)移無效或可以撤銷,并且可以要求取回這些財產(chǎn),前提條件是這些交易對債權(quán)人不公平且對債權(quán)人利益造成損害。至于破產(chǎn)宣告對抵銷規(guī)則的影響,一般認為,在破產(chǎn)清算過程中如果允許全體債權(quán)人中的某幾個債權(quán)人與破產(chǎn)企業(yè)之間進行債權(quán)債務的抵銷,產(chǎn)生的效果實際上與破產(chǎn)法的“公平償債”原則存在抵觸。但同時銀行間支付清算系統(tǒng)往往需要運用抵銷規(guī)則以提高清算效率降低清算風險,因此英國法律中明確規(guī)定交易所、清算所支付清算規(guī)則(這些規(guī)則中一般包含有抵銷規(guī)則)效力優(yōu)于破產(chǎn)法規(guī)則。但另外一些國家和地區(qū)的破產(chǎn)立法中不承認抵銷權(quán)。例如我國澳門特別行政區(qū)的破產(chǎn)法律中就規(guī)定:由宣告破產(chǎn)之判決作出之日起,債權(quán)人喪失以其對破產(chǎn)人之任何債權(quán)抵銷其對破產(chǎn)人之債務的權(quán)能。法國也有類似規(guī)定。而我國的破產(chǎn)立法中體現(xiàn)出了對對沖和抵銷規(guī)則的認可。現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法(試行)第三十三條明確規(guī)定,債權(quán)人對破產(chǎn)企業(yè)負有債務的,可以在破產(chǎn)清算前抵銷。但該條沒有具體規(guī)定債權(quán)人如何行使抵銷權(quán),導致其可操作性較差。而民事訴訟法第十九章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”也未規(guī)定抵銷問題,使得非全民所有制企業(yè)法人破產(chǎn)案件適用抵銷制度也沒有法律根據(jù)。隨著合同法的頒布實施,這一狀況有所改觀。合同法第九十九條和第一百條分別規(guī)定了協(xié)議抵銷和法定抵銷制度,這兩條法律規(guī)定使我國的抵銷權(quán)制度基本具備了可操作性。最高人民法院2002年新制定的關于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定司法解釋第六十條也使得企業(yè)破產(chǎn)法(試行)中有關抵銷權(quán)的規(guī)定在司法實務中具備了可操作性。筆者認為,除前述限制規(guī)定外,今后我國在制定相關商業(yè)銀行破產(chǎn)清算法律規(guī)則時,還應規(guī)定,破產(chǎn)銀行所在的銀行集團成員以及與破產(chǎn)銀行有關聯(lián)關系的其他主體也不應當享有上述的破產(chǎn)抵銷權(quán)。因為倘若這些主體也享有破產(chǎn)抵銷權(quán),他們將獲得比其他銀行外部債權(quán)人更多的優(yōu)待和保護。隨著經(jīng)濟全球化步伐日益加快,跨國經(jīng)營的銀行數(shù)量也將日益增多。在法律上如何處理跨國銀行的破產(chǎn)清算也成為擺在人們面前的一項課題。總體而言,目前各國在銀行跨國破產(chǎn)問題上主要有兩種立場觀點,一種為“普及主義”的觀點,一種為“屬地主義”的觀點。前種觀點是指:跨國經(jīng)營的銀行一旦被某國宣告破產(chǎn),則該國法院的破產(chǎn)宣告的效力不僅及于銀行在該國境內(nèi)的資產(chǎn),而且將及于銀行在全球其他國