海上風電投資開發合規管控陽光時代律師事務所楊海洋2023年5月11日——從海域使用切入服務海域海島使用項目經歷:獨山港港口工程項目小洋山圍墾工程項目舟山普陀海上風電項目頭門港收購項目浙江海港集團清產核資項目浙海投集團海域資源收儲研究咨詢金塘島整島開發調研項目參與涉海立法活動：《浙江海洋經濟立法規劃》起草研究《浙江省海域使用管理條例》立法調研論證《浙江省無居民海島開發利用管理辦法》立法論證聽證某新區鳥類棲息地趕海治理與執法依據設立建議咨詢《遼寧省關于明確漁光互補用海管理有關事項的通知》征求意見

小洋山圍墾項目楊海洋陽光時代律師目錄Contents一、背景與趨勢二、海上風電海域使用合規關注點三、海上風電海域使用典型案例一、背景與趨勢海上風電將成為全球能源轉型重要助力2021年全球海上風電新增裝機容量21.1GW至2021年底全球海上風電總裝機容量達到56GW2021年全球新增裝機容量80%來自中國至2021年全球總裝機容量歐洲45%，中國47%-----數據來源：GWEC

(GlobalWindEnergyCouncil)MarketIntelligence,June20222022年全球海上風電繼續保持強勁的新增動力，到2025年全球海上風電新增裝機將再創新高，達到25GW中國在全球風電領域裝機容量的制造貢獻度已達到60%-----

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(GlobalWindEnergyCouncil)

GlobalWindReport2023十四五期間，可再生能源發電量增量在全社會用電量增量中的占比超過50%，風電和太陽能發電量實現翻倍加快推動海上風電集群化開發，重點建設山東半島、長三角、閩南、粵東和北部灣千萬千瓦級海上風電基地，推進一批百萬千瓦級的重點項目集中連片開發

--------“十四五”可再生能源發展規劃風電機型大型化加快了海上風電向深遠海挺進2022年全球漂浮式海上風電項目的規劃裝機容量翻了一番，緊跟深遠海發展趨勢，我國主流海上風電機組將快速迭代到10MW、12MW和更高的16MW機型，將有效降低風電場度電成本，提高海上風電場規模化開發利用的整體經濟性。廣東省海域資源及開發特點我國沿海各省海域使用率廣東省海域面積41.93萬km2，其中內水面積4.89萬km2

，領海面積1.64萬km2

；至2020年底，現狀確權海域總面積7萬余hm2

，以漁業用海為主，約占全省用海總面積1/3，主要在湛江、汕頭、陽江、惠州四市，以開放式養殖用海為主，包括有14個國家級海洋牧場示范區；工業用海僅次于漁業用海，主要在陽江、珠海、湛江、汕尾等市，以電力工業用海居多；海域資源相對富余，海洋資源要素市場化配置程度不高加大海上風電規劃及政策支持集群化開發、省管國管海域雙管齊下二、海上風電海域使用關注要點項目核準18年6月19年10月19年8月20年1月20年2月完成勘察初步設計軍事部門要求論證縮減規模補充環評施工招標補充海域論證陸上開工再縮規模重新環評海域使用前公示取得用海批復獲得電纜路由勘測許可取得水上水下施工許可完成首根鋼管樁施工首臺風機順利吊裝20年9月20年10月20年12月21年1月21年3月21年4月21年5月21年6月21年8月21年12月爭取全容量投產40萬千瓦32萬千瓦24.5萬千瓦某海上風電項目艱難取得海域使用權用海預審內水領海內的排他性用海活動，需依法取得海域使用權《海域使用管理法》第2條第3款在中華人民共和國內水、領海持續使用特定海域三個月以上的排他性用海活動，適用本法。第3條第2款單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。第23條第2款海域使用權人有依法保護和合理使用海域的義務；海域使用權人對不妨害其依法使用海域的非排他性用海活動，不得阻撓。《臨時海域使用管理暫行辦法》第2條在中華人民共和國內水、領海使用特定海域不足三個月的排他性用海活動，依照本辦法辦理臨時海域使用證。海域使用權-排他性網友：海參養殖海域不允許垂釣，對不合理的海區霸道條款給予糾正！某市海洋與漁業發展局對此回復：“關于休閑垂釣問題，根據法律規定，海域使用權具有排他性，未經海域使用權人同意，其他人不能在已確權海域內從事可能妨害海域使用權人依法使用海域的活動“海域使用權人作為用益物權人亦不得絕對地享有排他性權利領海外（國管）海域使用《中華人民共和國領海及毗連區法》第5條中華人民共和國對領海的主權及于領海上空、領海的海床及底土。完全主權領海《領海及毗連區法》第13條中華人民共和國有權在毗連區內，為防止和懲處在其陸地領土、內水或者領海內違反有關安全、海關、財政、衛生或者入境出境管理的法律、法規的行為行使管制權。行使管制權毗連區《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第3條第1款中華人民共和國在專屬經濟區為勘查、開發、養護和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然資源，以及進行其他經濟性開發和勘查，如利用海水、海流和風力生產能等活動，行使主權權利。

特定事項行使管轄權專屬經濟區科學開展項目選址-海洋資源保護開發規劃明確兼容風電功能區海風項目用海必須符合海洋主體功能區規劃和海洋功能區劃，優先選擇在海洋功能區劃中已明確兼容風電的功能區布置海洋主體功能區劃、海上風電場工程規劃等沒有明確兼容風電功能區域嚴格科學論證與區劃的符合性，不得損害所在功能區基本功能禁止用海區域（生態紅線、生態環境敏感目標、環境敏感區符合性）各種海洋自然保護區、海洋特別保護區、自然歷史遺跡保護區、重要漁業水域、河口、海灣、濱海濕地、鳥類遷徙通道、棲息地等重要、敏感和脆弱生態區域，劃定的生態紅線區內不得規劃布局海上風電場。國土空間規劃（與國土空間規劃的符合性）各省“三區三線”劃定成果已正式啟用，作為建設項目用海主要報批依據，與“三區三線”劃定成果對比用海區塊與生態紅線區應無重疊與其他規劃的符合性（海岸帶綜合保護與利用規劃）自然資源部辦公廳《關于浙江等省(市)啟用“三區三線”劃定成果作為報批建設項目用地用海依據的函》（自然資辦函﹝2022﹞2080號）科學開展項目選址-法規政策變遷選址區域與三區三線疊加圖

基于法規政策變遷的企業困惑：風電工程場址在建設、運營期被告知劃入生態紅線，企業該怎么辦？《生態保護紅線生態環境監督辦法（試行）》（國環規生態〔2022〕2號）自然資源部生態環境部國家林業和草原局《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發〔2022〕142號）規范海域論證與環境影響評價海域使用論證海洋環境影響評價海域使用論證報告編制結構：（1）概述；（2）項目用海基本情況；（3）項目所在海域概況；（4）項目用海環境資源等影響分析；（5）海域開發利用協調分析；（6）項目用海與海洋功能區劃及相關規符合性分析；（7）項目用海合理性分析；（8）海域使用對策措施；（9）項目生態用海分析；（10）結論和建議

單個風電機組塔架用海面積一般按塔架中心點至基礎外緣線點再向外擴50m為半徑的圓形區域計算；安全區占用海域面積；海底電纜用海面積：按電纜外緣向兩側各外擴10m寬為界計算；各種用海面積不重復計算。深圳灣航道疏浚項目環評報告抄襲造假市民發現：“深圳灣”航道疏浚的環境影響報告中，數十次出現了“湛江”建設單位：真實性、科學性的審查權不在他們，是生態環境部主管部門去對它最終的報告進行審查，便將環評報告直接上網公示各級主管部門：啟動介入調查，項目建設暫停，追責項目申請、建設、運營階段審批手續過關，獲得批復不代表合法，會存在對權利人、公益產生侵權問題的風險海洋生態補償開發和資源環境承載并重考慮施工期環境風險影響分析、船舶及其他有關作業活動海洋生態損失補償：用海履行生態修復責任，對用海生態損失進行補償企業環境在線監測等方式對風電項目進行長期監測企業根據監測評估結果才去保護修復措施海洋部門開展用海對海洋資源環境和海域開發活動影響后評估海域有償使用海域使用金金額由海域的等別、用海方式、用海年限決定

《廣東省海域使用金征收標準（2022修訂）》根據國民經濟增長、資源價格變化水平，并考慮海域開發利用的生態環境損害成本和社會承受能力，調整海域使用金征收標準海洋生態損失補償“誰用海、誰補償”--對因開發用海造成的海洋生態損失進行補償、修復通過環評、海域使用論證、項目審批制度落實環境保護措施、環境保護投資概算三維空間信息確定權屬界線建立海域空間開發保護制度《象山縣海域分層確權管理辦法》第六條在不相互排斥的前提下，對海域水面、水體、海床和底土分別設立海域使用權，包括海域水面使用權、海域水體使用權、海域海床使用權、海域底土使用權以及綜合使用權。第九條通過三維界定海域分層界線，對分層用海項目進行嚴格審查，確保使同一海域不同層次用海項目之間有清晰邊界。第十一條海域分層確權登記薄應當記載以下事項：（一）海域使用的空間范圍、面積、起止深度等自然狀況；（二）海域空間使用權主體行使方式及權利內容等權屬狀況；（三）用海方式;（四）海域使用期限……海域分層使用設權管理集約節約利用海域國海規范〔2016〕6號文：鼓勵實施海上風電項目與其他開發利用活動使用海域的分層立體開發，最大限度發揮海域資源效益。廣東省自然資源廳關于推進海域使用權立體分層設權的通知（征求意見稿）：主要使用水面（含上覆空間）的跨海橋梁、樁基式海上光伏、水面建筑物等用海；主要使用海床的底播養殖等用海；主要使用底土的海底電纜管道等用海。16用海方式用海面積構筑物用海-透水構筑物用海：單元風機基礎、浮動平臺、海上升壓站其他用海方式-海底電纜管道用海：35kV

220kV海底電纜開放式用海-錨地用海：錨固風機基礎填海造地-建設填海造地：海岸工程（或有）單個風電機組塔架用海面積一般按塔架中心點至基礎外緣線點再向外擴50m為半徑的圓形區域計算；安全區占用海域面積；海底電纜用海面積：按電纜外緣向兩側各外擴10m寬為界計算；各種用海面積不重復計算。準確界定用海方式、面積海上風電開發建設主要審批流程海域使用論證用海預審意見項目核準批復海洋環境影響評價報告批復海域使用申請批復海底電纜管道路由調查勘測許可海底電纜鋪設施工許可通航安全論證批復接入系統論證批復水上水下作業許可竣工驗收、并網驗收項目建設和運行后評估三、海上風電海域使用典型案例違規使用海域的合規風險海域使用選址、論證海域使用申請、續期連續閑置超期無償收回海域利益相關者協調海域權屬重疊未批非法占用/批用不一擅自改變海域用途使用終止不按規定拆除設施行政責任民事侵權責任生態環境損害賠償/環境公益訴訟刑事責任統計2015-2019浙江省審結涉海域使用的共44件行政案件中，6件訴訟案件以及37件非訴強制執行案件，從案件類型數量來看，以非訴強制執行案件為主，主要涉及未經審批非法使用海域的恢復費用和罰款實踐中的問題：生態環境被破壞后恢復到何種程度為“恢復原狀”，處理拆除殘余物品的監管問題《民法典》第234條違反國家規定造成生態環境損害，生態環境能夠修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任。侵權人在期限內未修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織可以自行或者委托他人進行修復，所需費用由侵權人負擔。《海域使用管理法》第42條未經批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款……第46條

擅自改變海域用途的，責令限期改正，沒收違法所得，并處非法改變海域用途的期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款……海域使用報建不一致問題：1.處罰決定書認定項目公司構成的違法行為是什么？2.涉及非法占用，要不要恢復海域原狀？海域使用報建不一致《國家海洋局關于進一步規范海上風電用海管理的意見》（國海規范〔2016〕6號）四、嚴格監督管理，切實加強海上風電項目用海事中事后監管海上風電項目建設單位必須取得海洋環境影響報告書批準文件和海域使用權后方可使用海域進行建設。項目用海方案變化，或項目海洋環境影響報告書批準后，工程的性質、規模、地點、生產工藝或者擬采取的環境保護措施等發生重大變化的，用海企業應及時向海洋行政主管部門報告并依法辦理相關手續。考慮到由于海洋地質和水文動力等條件限制，海上風電項目從項目核準到實際施工，風機和電纜的具體位置發生局部變化調整的情況較為普遍，沿海地方海洋行政主管部門可以結合本地區實際，按照簡政放權要求，研究制定簡化項目用海變更手續的程序和要求。22未批非法占用海域2019年12月福建某公司非法占用海域進行石城海上風電場工程項目建設2020年5月24日海洋與漁業執法支隊巡查發現，2020年9月15日莆田市自然資源局作出行政處罰，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，并處以429897元罰款。2021年8月3日廈門海事法院準予強制執行《行政處罰決定書》，由申請執行人莆田市自然資源局組織實施，2021年8月23日結案。責令退還、恢復海域原狀2015年10月8日某公司開工建設風電基地2016年5月，中國海監江蘇省總隊直屬支隊巡查發現非法占用海域建設最終給予當事人從輕處罰，處以責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，并處罰款人民幣380余萬元的行政處罰余萬元的行政處罰。利益相關者協調A有效協調利益相關者是順利獲得海域使用審批的前提條件B利益相關者協調處理不當法律風險中國特色社會主義法律體系的重要組成部分民事領域基礎性、綜合性的法律，社會生活的百科全書

與利益相關者的解決方案或協議是申請海域使用權必須具備條件之一《海域使用權管理規定》第17條

申請使用海域的，提交下列材料：（一）海域使用申請書；（二）申請海域的坐標圖；（三）資信等相關證明材料；（四）油氣開采項目提交油田開發總體方案；（五）國家級保護區內開發項目提交保護區管理部門的許可文件；（六）存在利益相關者的，應當提交解決方案或協議。《國家海洋局關于全面開展海域使用論證報告質量評估工作的通知》針對“利益相關者界定與協調分析”提出評估報告應考慮：①利益相關者的界定全面、準確；②利益相關關系分析合理；③利益相關者協調方案與建議客觀、可行等。《廣東省省管用海項目海域使用論證報告技術審查工作流程規范》報告公示期間，對舉報項目違規或存在其他重大問題的情況，特別是涉及利益相關者沖突，需通過已有資料進行核實，確有必要的情況下，可通過電話訪談或現場核查等方式進一步核實，將核實情況及時向海域處匯報，并協助海域處協調海域使用申請人進行處理。對于公眾反映的問題影響較大或者不能協調的情況，須如實向海域處反映，請示處理意見。有效協調利益相關者問題依據利益相關者協調利益相關者應如何界定利益相關者處理不當后果（一）經評審《海域論證報告》中列明的利益相關者（二）異議人能夠提供對其造成影響的相關證據及事實依據，在證據及事實依據充分的基礎上，可認定異議人的異議內容成立，而將其認定為利益相關者或利害關系人無法獲得利益相關部門認可，項目推進將受阻：（一）未提供利益相關者解決方案，不屬于不符合硬性條件而不能予以用海審批的情形，申請人可以在補充提供與利益相關者的協調解決方案后完成用海報批手續。（二）若利益相關者提出反對意見而申請人未能提供具體解決方案的，其申請將不符合海域使用行政許可條件。利益相關者協調海上風電與漁業養殖融合示范項目當前探索融合發展的法律障礙VS政策創新1.國家能源集團龍源電力、莆田市秀嶼區政府深海網箱養殖融合漂浮海上風機示范項目2.陽西青洲島風電融合海域國家級海洋牧場示范項目3.山東昌邑市海洋牧場與三峽300MW海上風電融合試驗示范項目4.青島深遠海200萬千瓦海上風電融合示范風場項目5.萊州市海上風電與海洋牧場融合發展研究試驗項目……《海洋工程環境影響評價管理規定》第13條存在下列情形之一的，海洋行政主管部門應當作出不予批準的決定：（三）依據現有知識水平和技術條件，對項目實施可能產生的不良生態環境影響的性質、程度和范圍不能做出科學判斷的。2021年7月14日，農業農村部回復《關于推動“海上牧場+海上風電”建設的建議”》提到：海上風電是否會對海洋牧場中漁業資源產生影響需要長期監測評估，目前還不具備從國家層面出臺相關政策和規劃的基礎條件。模式推廣有待進一步驗證：海上風電對海洋牧場生物行為和生物多樣性的影響，風電場運行所產生噪音、磁場的負面影響研究等。《廣東省自然資源廳關于推進海域使用權立體分層設權的通知》不同用海活動的兼容性。依據國土空間規劃、海岸帶綜合保護與利用規劃等確定的基本功能和兼容功能，充分論證實施立體分層設權管理的不同類型用海活動的兼容性，原則上兼容功能不得影響基本功能的發揮。利益相關者協調利益相關者協調：漁業捕撈權損失補償糾紛案訴訟請求：確認舟山市政府作出的舟海權通〔2016〕5號《海域使用權批準通知書》對海上風電場區工程項目的海域使用批準違法。一審：（2017）浙09行初22號、二審：(2018)浙行終206號、再審：(2019)最高法行申290號（2019.02）駁回理由：政府在享有漁業捕撈權的情況下審批同意案外人海域使用，相關利益關系已經落實處理方案，絕大部分漁民協調完畢，并不違反法律的規定。《民法典》第327條因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依據本法第243條、第245條的規定獲得相應補償。訴訟請求：管委會對捕撈權益影響履行行政補償義務一審：寧波海事法院訴浙江舟山群島新區六橫管理委員會不履行法定職責2019.8二審：浙江省高院(2019)浙行終1601號2019.12.駁回理由：證據無法印證涉案漁船及船上設備工具因風電項目被毀損或無法使用，同樣不能印證其因風電開發項目而不能繼續從事捕撈作業。《漁業捕撈許可證》并非海域使用權證書，不能據此享有對原捕撈場所的海域使用權。案由一：確認行政行為違法案由二：行政補償物權保護遵循自愿協商原則《民法典》第二百三十八條侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以依法請求損害賠償，也可以依法請求承擔其他民事責任。第二百九十二條

不動產權利人因建造、修繕建筑物以及鋪設電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線等必須利用相鄰土地、建筑物的，該土地、建筑物的權利人應當提供必要的便利。第二百九十六條

不動產權利人因用水、排水、通行、鋪設管線等利用相鄰不動產的,應當盡量避免對相鄰的不動產權利人造成損害。民事法律關系；自愿協商、無法定強制義務；不妨礙利益相關方進一步證明己方損失而向補償義務人進行主張。利益相關者協調：漁業捕撈權損失補償糾紛案HornseaThree位于英國北海，是全球最大的海上風電集群Hornsea（6GW）項目之一，離岸160公里，占海面積約700平方公里，規劃裝機容量2.852GW，預計安裝200多臺風機。英國鳥類保護組織皇家鳥類保護協會和其他環保組織向HornseaThree項目提出抗議，認為由于項目的建設，該海域的鳥類數量急劇下降。在開發過程中，HornseaThree兩次因強烈抗議而未取得最終的開發許可。作為解決方法，沃旭宣布，將在項目附近的海岸上建造一處人工鳥巢，以補償因撞擊風機而死亡的三趾鷗。最終，2020年12月31日，英國商業、能源與產業戰略部（BEIS）批準了Hornsea