社會(huì)保障信息化建設(shè)的若干問題

1國家信息化建設(shè)為社會(huì)發(fā)展提供重要保障信息的趨勢(shì)是世界的發(fā)展趨勢(shì)，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的重要?jiǎng)恿Α?0世紀(jì)90年代以來,信息技術(shù)不斷創(chuàng)新,信息網(wǎng)絡(luò)廣泛普及。信息化成為全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的顯著特征信息化是推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要力量。我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要(以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃)中明確指出要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域信息化戰(zhàn)略,強(qiáng)化信息資源整合與利用,全面提高信息化水平。其中屬于國家電子政務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)系統(tǒng)———社會(huì)保障信息系統(tǒng)的建設(shè)已經(jīng)成為國家社會(huì)保障部門重點(diǎn)推進(jìn)的工作內(nèi)容。社會(huì)保障信息化建設(shè)是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求,對(duì)于社會(huì)保障的社會(huì)化管理和服務(wù)、適應(yīng)保障統(tǒng)籌層次逐步提高和參保人員流動(dòng)、跨區(qū)域業(yè)務(wù)辦理的需要、社會(huì)保障基金的有效監(jiān)督管理等方面均發(fā)揮著重要的作用。2我國社會(huì)保障信息化發(fā)展歷程國外的社會(huì)保障信息化建設(shè),最早始于20世紀(jì)中期。以養(yǎng)老保障為例,20世紀(jì)60年代,美國社會(huì)保障署在IBM公司的配合下,建立了包括姓名、社會(huì)保障號(hào)碼和薪水等項(xiàng)目的大型數(shù)據(jù)庫,這曾經(jīng)成為美國政府部門信息化建設(shè)的典范。此后,美國社會(huì)保障信息化水平逐漸提高,并于1982年推出了漸進(jìn)式的“系統(tǒng)升級(jí)規(guī)劃”。在實(shí)施20多年并耗資數(shù)十億美元的稅款以后,美國市民終于可以方便地訪問社保系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)界面我國的社會(huì)保障信息化技術(shù)發(fā)展盡管起步比較晚,但是發(fā)展步伐并不慢。由于我國的社會(huì)保障制度本身在20世紀(jì)90年代經(jīng)歷了較大的改革,而信息化建設(shè)又與社會(huì)保障制度緊密相連,所以在1998年以前,我國社會(huì)保障信息化工作還處于自發(fā)、分散的狀態(tài)。到2002年,國家將社會(huì)保障列為國家電子政務(wù)重點(diǎn)建設(shè)的十二個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之一我國社會(huì)保障信息化建設(shè)的下一步目標(biāo)是以推行社會(huì)保障一卡通為重點(diǎn),實(shí)施人力資源和社會(huì)保障信息化建設(shè)工程,具體有三個(gè)方面:(1)完善各級(jí)人力資源社會(huì)保障數(shù)據(jù)中心功能,建成覆蓋全國、聯(lián)通城鄉(xiāng)、安全可靠的信息網(wǎng)絡(luò);(2)建設(shè)統(tǒng)一的跨地區(qū)信息交換和結(jié)算平臺(tái),支持各級(jí)各類業(yè)務(wù)協(xié)同辦理,提升信息化服務(wù)水平;(3)加快發(fā)行全國統(tǒng)一的社會(huì)保障卡,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障卡在五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中的應(yīng)用,并逐步拓展到其他服務(wù)領(lǐng)域目前,我國社會(huì)保障的覆蓋范圍正在逐步擴(kuò)大城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)增多,社會(huì)保障的管理日趨精細(xì)化,同時(shí),居民對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的要求也不斷提高,這樣的宏觀背景對(duì)我國的社會(huì)保障提出了更高的要求和新的挑戰(zhàn)。因此,吸收國外社會(huì)保障建設(shè)經(jīng)驗(yàn),科學(xué)布局信息化建設(shè),是我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要,也是化解社會(huì)保障發(fā)展各種難題的重要手段。事實(shí)證明,無論在國外還是在國內(nèi),在信息化建設(shè)的過程中,政府官員的更替、執(zhí)政綱領(lǐng)和政策法規(guī)的變化往往會(huì)很大程度地影響耗資數(shù)萬億的信息化項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)費(fèi)的有效性。在美國,社會(huì)保障署甚至設(shè)立了立法和國會(huì)事務(wù)辦公室專門關(guān)注立法改革的進(jìn)展并評(píng)估由此對(duì)信息化項(xiàng)目產(chǎn)生的影響3社會(huì)保障信息建設(shè)中的一些問題的分析3.1社會(huì)保障統(tǒng)籌管理層次與資源數(shù)據(jù)庫從市資源數(shù)據(jù)庫是社會(huì)保障業(yè)務(wù)前臺(tái)產(chǎn)生的,包含全部相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容的微觀信息數(shù)據(jù)庫。文獻(xiàn)[6]提出社會(huì)保障資源數(shù)據(jù)庫建在什么地方、如何建設(shè)是社會(huì)保障信息化建設(shè)過程中長(zhǎng)期爭(zhēng)論、受到關(guān)注的問題。如果將資源數(shù)據(jù)庫建在底層(市縣級(jí)),則數(shù)據(jù)過于分散,管理成本和設(shè)備投入過大;如果將其建在高層(省部級(jí)),則技術(shù)實(shí)現(xiàn)上有一定難度。目前,我國是部省市三級(jí)數(shù)據(jù)中心架構(gòu)。地市一級(jí)大多獨(dú)立建立了社會(huì)保障資源數(shù)據(jù)庫,也有部分地市的數(shù)據(jù)直接存放在省級(jí)數(shù)據(jù)中心,社會(huì)保障部匯總了各省的數(shù)據(jù)資源。在現(xiàn)行的市級(jí)統(tǒng)籌層次下,資源數(shù)據(jù)庫建在市級(jí)還是匹配的。但隨著社會(huì)保障參保人數(shù)的增長(zhǎng)和社會(huì)保障統(tǒng)籌管理層次的提升,資源數(shù)據(jù)庫從市級(jí)向省級(jí)甚至部級(jí)遷移是未來發(fā)展的方向。首先,從社會(huì)保障的參保人數(shù)不斷增加。未來5年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)將從2.57億增加到3.57億,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)將從1億增加到4.5億將部省市三級(jí)數(shù)據(jù)中心架構(gòu)中的市級(jí)數(shù)據(jù)資源庫遷移至省級(jí)數(shù)據(jù)中心,不僅具有必要性、可行性,而且有著重要的意義:(1)徹底杜絕省市二級(jí)數(shù)據(jù)交換帶來的時(shí)滯性和不一致性;(2)便于省級(jí)數(shù)據(jù)中心對(duì)全省數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一管理,采用災(zāi)難備份、數(shù)據(jù)冗余等手段保證數(shù)據(jù)安全,大幅降低管理和維護(hù)成本;(3)有利于采用數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)對(duì)社會(huì)保障數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,提供決策支持;(4)便于省內(nèi)異地就醫(yī)和養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移;(5)為今后實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全國統(tǒng)籌管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。美國的社保基金統(tǒng)籌管理和數(shù)據(jù)中心的情況又如何呢?美國的社保基金主要指強(qiáng)制征收工薪稅形成的“聯(lián)邦老年、遺屬和傷殘人保險(xiǎn)信托投資基金”(OAS-DI),簡(jiǎn)稱為聯(lián)邦社保基金。美國各州及地方政府沒有管理OASDI的權(quán)利和義務(wù),聯(lián)邦社保基金做到了聯(lián)邦政府統(tǒng)籌,堪稱奇跡我國的社會(huì)保障數(shù)據(jù)資源庫由市級(jí)向省級(jí)集中時(shí)可以這樣操作:將前臺(tái)業(yè)務(wù)處理的應(yīng)用系統(tǒng)先保留在市級(jí),將參保人員數(shù)據(jù)資源庫遷移到省級(jí)數(shù)據(jù)中心。在社會(huì)保障業(yè)務(wù)辦理的過程中,市級(jí)的應(yīng)用系統(tǒng)遠(yuǎn)程調(diào)用省級(jí)數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)資源庫。其結(jié)構(gòu)類似于銀行賬戶數(shù)據(jù)系統(tǒng)、股市交易系統(tǒng)和電信計(jì)費(fèi)系統(tǒng),在技術(shù)上已經(jīng)完全成熟3.2卡證合并有利于解決社會(huì)和資源統(tǒng)一利用問題“十二五”期間,我國將發(fā)行8億以身份證號(hào)碼作為參保號(hào)的全國統(tǒng)一的新版社會(huì)保障卡。新卡采用全國統(tǒng)一的卡面樣式,正面印有“中華人民共和國社會(huì)保障卡”字樣,背面印有持卡人姓名、社會(huì)保障號(hào)碼、持卡人照片、發(fā)卡單位等信息從技術(shù)角度分析,新版社保卡、第二代身份證、芯片銀行卡(第二代金融IC卡,非磁條卡)都屬于IC(集成電路)卡,且都采用電子密鑰加密,安全性高,卡內(nèi)敏感數(shù)據(jù)難以被復(fù)制。芯片銀行卡支持非接觸的脫機(jī)交易方式,能夠有效降低銀行卡被復(fù)制等金融欺詐事件。第二代身份證正加入指紋識(shí)別功能,未來還可以加入新的生物信息識(shí)別技術(shù),具有更加準(zhǔn)確的身份證明的功能。因此,身份證與社保卡合二為一在技術(shù)上是可行的,安全性更高。具體而言,身份證與社保卡合并的優(yōu)勢(shì)可以歸納為以下4點(diǎn):ue5f9節(jié)約社會(huì)成本。身份證登記了大量的人口信息,集中在公安部的全國人口信息系統(tǒng),整個(gè)信息系統(tǒng)耗資巨大,以英國政府為例,2009年耗費(fèi)數(shù)十億美元建立了支持公民的指紋、虹膜和五官識(shí)別技術(shù)的生物信息身份證系統(tǒng)。我國的新社保卡系統(tǒng)成本也很高,每張卡的綜合成本為20-40元。如果能夠把兩者的信息系統(tǒng)進(jìn)行整合,實(shí)現(xiàn)卡證合并,可以節(jié)約大量的社會(huì)資源,減少運(yùn)行和管理成本。ue5f9有利于公民信息資源庫的建設(shè)。社會(huì)保障和公安部門需要定期對(duì)居民固定信息進(jìn)行大量的比對(duì)工作,以此來印證和修正居民的固定信息。卡證合并以后,人口信息與社會(huì)保障信息自然整合在一起,公民信息資源庫的基本框架也就建立起來,不再需要進(jìn)行定期的信息交換等工作。數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性都將有很大的提高。ue5f9可以解決社會(huì)保障服務(wù)中持卡人自我身份證明的問題,同時(shí)也可減少利用社保卡進(jìn)行違法犯罪的行為。目前,我國利用社保卡進(jìn)行違法犯罪的行為主要集中在:冒領(lǐng)、盜領(lǐng)、租借他人社保卡到醫(yī)院就醫(yī)或者到藥店買藥,倒賣藥品,從中獲利。這已經(jīng)給社會(huì)保障事業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失在美國,社會(huì)保障卡可以用來證明自己的身份,非法移民是無法辦理社保卡的。社保卡丟失后如果被人盜用,會(huì)造成很嚴(yán)重的后果。美國政府部門工作人員辦理相關(guān)服務(wù)時(shí)不嚴(yán)格要求將社保卡與身份信息核對(duì),認(rèn)號(hào)不認(rèn)人。犯罪分子輕則利用他人社保卡申請(qǐng)信用卡,開銀行賬戶,重則假扮他人申請(qǐng)駕照或貼上自己的照片盜用他人的退稅或者其他政府福利。這些犯罪行為的發(fā)生都是由于社保卡被他人冒用造成的。如果卡證合并,就可以利用身份證上加載的生物信息與持卡人進(jìn)行技術(shù)比對(duì),只有在確定持卡人為本人的情況下才能得到相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)。這將在源頭上減少違法犯罪行為的發(fā)生。與美國采用社保卡代替身份證的做法相比,我國用身份證代替社保卡更加安全可靠,通過核實(shí)持卡人的生物信息完全可以避免類似美國的身份盜用情況的發(fā)生。ue5f9可以解決未成年人社保卡號(hào)與身份證號(hào)如何統(tǒng)一的問題。2011年7月正式實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了居民的社會(huì)保障號(hào)碼就是身份證號(hào)碼。《居民身份證法》規(guī)定,16歲以下居民不強(qiáng)制領(lǐng)取身份證,但是16歲以下居民的社會(huì)保障需求也需要有一定的載體來支撐它,發(fā)卡比較先行的地區(qū),比如北京市,現(xiàn)在所有的中小學(xué)生都有舊版的社會(huì)保障卡雖然卡證合一存在不少優(yōu)勢(shì),但如何實(shí)施,需要政府各部委從法律和管理等角度進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì),有許多具體的工作要完成,因此,不會(huì)很快實(shí)現(xiàn)。3.3社會(huì)保障信息化系統(tǒng)“十二五”規(guī)劃提出要完善地理、人口、法人、金融、稅收、統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)信息資源體系,強(qiáng)化信息資源的整合,并對(duì)基礎(chǔ)信息資源進(jìn)行綜合開發(fā)和利用,這就需要建立一個(gè)全國統(tǒng)一的公民信息資源庫從全球角度看,這一公民信息資源庫并不是新鮮事物。美國政府早在1936年就開始為每一個(gè)公民發(fā)放具有唯一標(biāo)識(shí)號(hào)碼的社會(huì)保障卡。美國沒有類似中國的身份證號(hào)碼,所以美國的社會(huì)保障號(hào)碼逐漸成為美國國民唯一終身使用的身份證明號(hào)碼。受美國國會(huì)的委托,社保署為許多政府項(xiàng)目提供社會(huì)保障號(hào)碼認(rèn)證。在美國,以社保號(hào)為核心的信息系統(tǒng),不僅在社會(huì)保障各項(xiàng)目中可以通用,其他社會(huì)化管理系統(tǒng)如銀行信貸、個(gè)人稅收監(jiān)管、國家安全監(jiān)督、人才流動(dòng)等也可以應(yīng)用。這種信息資源的共享不僅節(jié)約了社會(huì)管理成本,同時(shí)也有效地提高了全社會(huì)的服務(wù)水平目前,我國對(duì)于公民信息資源庫的建設(shè)還在前期調(diào)研階段,到底由哪個(gè)部門牽頭組織建設(shè)還不可知。我國現(xiàn)有的公安人口信息系統(tǒng)(戶籍系統(tǒng)),凸顯公民義務(wù)而對(duì)公民權(quán)利體現(xiàn)得不夠,致使公民主動(dòng)更新工作地點(diǎn)、家庭成員變更情況的積極性不高。由于該系統(tǒng)的信息更新落后,公安部門在破案時(shí)甚至還要到勞動(dòng)社保部門去查詢犯罪者的就業(yè)社保信息,再獲取犯罪者動(dòng)態(tài)的信息情況,這是因?yàn)楣裰灰蜆I(yè)并簽訂勞動(dòng)合同,社保部門就會(huì)相應(yīng)地建立信息記錄,這些記錄能更及時(shí)地反應(yīng)公民的近況信息。另外,人口信息系統(tǒng)與稅務(wù)部門和社會(huì)保障部門的合作和連帶關(guān)系也不夠密切,無法反映公民的納稅和社保繳納信息3.4應(yīng)用新技術(shù)提升社會(huì)保障信息化水平信息技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)成為全球社會(huì)保障機(jī)構(gòu)發(fā)展的趨勢(shì)。信息技術(shù)提供的解決方案能為公民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和提高關(guān)鍵業(yè)務(wù)的工作效率ue5f9社會(huì)保障的電子政務(wù)化已經(jīng)成為滿足公民各種要求的主要服務(wù)方式。如建立網(wǎng)上虛擬服務(wù)中心,采用一站式登錄和單點(diǎn)服務(wù),減少手工干預(yù),可以在任意時(shí)間、任意地方進(jìn)行登錄,享受個(gè)性化和實(shí)時(shí)服務(wù)。特別對(duì)于一些特殊的人群(如老年人、殘障人士),社會(huì)保障機(jī)構(gòu)采用信息化的電話和視頻系統(tǒng)能對(duì)其進(jìn)行更好的服務(wù)。ue5f9通過信息化開發(fā)并引入智能化決策支持系統(tǒng)。社會(huì)保障機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)中心擁有海量的信息數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)在過去很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)很難甚至無法被轉(zhuǎn)化成能夠幫助決策的信息,主要是因?yàn)槿狈?zhí)行這些任務(wù)的軟件工具,政府部門要獲得對(duì)決策產(chǎn)生關(guān)鍵作用的分析報(bào)告有時(shí)需要數(shù)月之久。因此,通過社會(huì)保障的信息化建設(shè),開發(fā)并引入BI(商業(yè)智能)工具和KPI(關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)),可以優(yōu)化電子政務(wù)的管理水平,并發(fā)現(xiàn)新的業(yè)務(wù)需求。ue5f9電子政務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)依托于有效的信息和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。為此,系統(tǒng)可以采用SOA(面向服務(wù)的體系結(jié)構(gòu))設(shè)計(jì)理念和軟件中間件工具,為中間件融合制定短期和各種長(zhǎng)期的計(jì)劃,并在系統(tǒng)的架構(gòu)中留出一些可重用接口,實(shí)現(xiàn)與其他系統(tǒng)的訪問和對(duì)接。服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)避免單一品牌設(shè)備,使用開放的和基于標(biāo)準(zhǔn)化的軟件與硬件產(chǎn)品,便于數(shù)據(jù)及設(shè)備的遷移和硬件升級(jí)。系統(tǒng)可以采用虛擬化技術(shù)確保服務(wù)器群組負(fù)載管理的靈活性。國外也在不斷利用新技術(shù)提升社會(huì)保障信息化水平,從而促進(jìn)本國福利體系的完善。澳大利亞福利署(Centrelink)對(duì)澳大利亞福利系統(tǒng)的改革也是借助了信息化建設(shè)。2004年澳大利亞福利署成為本國第四大IT組織在瑞典,其養(yǎng)老保險(xiǎn)局從2010年1月開始統(tǒng)一管理全國的養(yǎng)老金事務(wù),利用信息技術(shù),將居民的公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金計(jì)劃進(jìn)行整合。新的機(jī)構(gòu)致力于用最低的開支來提供更有效的服務(wù)。瑞典社會(huì)保障已有的服務(wù)渠道有:面對(duì)面服務(wù)、電話服務(wù)、在線服務(wù)(電子政務(wù))、郵件。由于近年來瑞典居民其中包括那些即將退休的人的計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)使用比例迅速增加,今后政府將鼓勵(lì)居民更多地使用電話和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行自助服務(wù)。未來幾年,瑞典養(yǎng)老局將致力于開發(fā)新的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)4社會(huì)保障事業(yè)的信息化社會(huì)保障事業(yè)是一項(xiàng)維護(hù)