1、政府創新才能影響因素分析內容提要:創新型國家和效勞型政府要求政府必須具備較強的創新才能。政府內構造性和外構造性因素對政府創新才能的提升和開展具有重要作用。政府內構造性因素包括政府價值取向、行政文化、組織機構、官員素質及政府才能構造等。政府外構造性因素主要源于政府與市嘗社會間競爭、合作和反對的關系。政府價值理念是政府創新才能開展的前提和根底,內構造性影響因素起著決定性作用,外構造性影響因素那么是其開展的重要保障。關鍵詞:政府創新才能;政府才能構造;競爭;合作一、引言隨著全球經濟一體化日趨加劇,中國在國際經濟政治格局中發揮越來越重要的作用,同時也多方位、深層次地承受來自國際組織、國外政府的宏大影響

2、。世界各國在國際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國經濟持久開展的競爭力決定。經濟持久開展的不竭動力來源于一國科學和技術的不斷創新。正因為此,國家創新系統、區域創新系統、政府創新等各種圍繞“創新而來的“名詞長久地牽動著各國研究者的神經。特別是眾多開展中國家,經濟開展相對滯后,企業依附性強,劇烈的國際競爭使得企業根本沒有余力進展自主創新,何況國外“新技術的引進仍能為企業帶來豐厚利潤,這就使得企業更沒有動力去創新。加上開展中國家的法律、制度、文化等各方面也少有促進科技創新的動力源。在這種新的國際、國內形勢下,黨和政府審時度勢,提出“用15年左右的時間使我國進入創新型國家行列的奮斗目的。現代創

3、新型國家的開展經歷告訴我們,政府在國家創新系統建立中應著重完善創新型制度、健全國家創新體系、開展創新文化,實在發揮政府的主導作用。基于此,當前國家創新系統建立更為迫切的是,加快創新政府職能與行政方式轉變,調整與之不相適應的行政機制,這其中至關重要和根底性的在于政府創新才能的提升。政府創新才能的加強,不僅能為企業、科研機構等創新主體提供良好的制度環境和根底條件,而且還能為之作出表率,積極營造良好的創新文化,走出興隆國家“由于私部門對政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術的壓力而被動創新的慣性。本文旨在分析影響政府創新才能開展的政府內外構造性因素,從政府的角度為創新型國家建立提供一條有益的選擇途

4、徑。所謂政府創新才能,是指政府為適應不斷變換的經濟政治環境,回應公民、社會訴求,實現政府根本價值目的,對行政理念、組織機構、行政制度及體制等行政活動各層面進展自我革新的才能。政府創新是政府創新才能的外在表征,政府創新才能是影響政府創新的內部決定因素。政府創新才能與政府其他才能一樣,內蘊于政府機理,外化為政府行為。政府內與外、歷史與現實等林林總總的因素無時無刻不在影響、塑造著政府創新才能,時間、空間二元框架的四維構造的運行限定著政府創新才能的上下。基于這一認識我們把影響政府創新才能的因素歸結為政府市唱社會三維構造,詳細從政府內部構造和外部構造兩大方面來探析。二、政府內構造性因素相對于外在的市嘗社

5、會而言,政府是一個相對獨立的實體系統。政府的機構、職能及運轉均遵循著一整套特有的理念與原那么,它們塑造了政府內外迥然不同的機構設置、職能定位、執行方式、文化氣氛等。影響政府創新才能的首要因素仍在政府內部。政府內構造性因素是指在某一特定政府內部能對該政府創新才能產生影響的構造性力量。一般而言,討論和研究政府創新才能都以某一特定而詳細的政府為考察對象和落腳點。根據內因外因論,政府內部分層次構造因素,諸如價值取向、機構設置、職能分配、權責關系、才能構造等,就成為決定政府創新才能的關鍵性變量。(一)價值取向從最根本的政府設計到政府機構的建立與運轉,價值取向始終是政府不可或缺的內在重要組成部分。政府的價

6、值取向,是指導政府內在機構運轉與外部職責實現的根本理念,它為政府內外行政行為提供標準和導向。我國是人民當家作主的社會主義國家,“人民性是我國政府區別于資本主義國家政府的最本質的內容和最鮮明的特點。換言之,為人民效勞始終是政府必須堅持的工作方向和行政行為的指導方針與原那么。這一原那么通過政府行政的每一個程序與方式予以貫徹,在每一個行政細節上得以表達。從系統論角度看,價值取向內構于政府系統的輸入、轉換、輸出與反響這四個根本環節。類似地,政府創新才能也表達在政府行為的這四個環節中,價值取向為其提供理論與理念支撐,但同時也規約著政府創新才能生長的方向、途徑及速度。一方面,政府的價值取向存在著真偽問題,

7、存在著是否符合行政開展的規律和趨勢,以及是否符合人民意愿等問題。正確的價值取向為政府創新才能的生長創設了良好氣氛,而錯誤的價值取向那么背離行政規律,在它指引下的行政行為只會收到與預期目的相悖的結果,行政失敗不可防止。因此這種情況下的政府創新才能由于錯誤的行政價值取向帶來的政府創新屢次失敗而成長受挫。甚而言之,這種錯誤的價值理念完全排擠政府創新,更勿言政府創新才能的培養。由此言之,只有在科學而正確的行政價值取向,在對政府創新寬容甚至鼓勵的政府行政環境下,政府創新才能才得以提升。另一方面,政府價值取向存在著實然與應然的統一問題。從應然的層面看,政府是公共部門,其執掌公共權利的宗旨在于為社會公眾效勞

8、。從實然層面看,行政主體不可防止地存在著自身的利益追求,并可能將行政權利作為實現其自身利益的手段。政府價值取向的這種張力及政府監視和責任追究機制的缺失,不可防止地在政府創新中出現了假借創新之名,行自利之實的“偽創新行為。它不僅內在地影響著政府創新才能的建立方向,同時還為政府創新才能播下了自我消滅的種子。因此,從政府價值取向角度考量政府創新才能,必須分析其是否符合行政規律,行政執行是否與之相符等方面來詳細化操作。(二)行政文化行政文化是在行政理論活動根底上形成的,直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態。它與政府價值取向有所區別。政府價值取向是政府作為行政組織和國家有機組

9、成部分在政治構造體中的根本功能和定位,它具有較強的穩定性和統合性。各層級政府機構和部門都必須以此為生存要義,它是政府存在的價值所在,同時也是一切行政活動應努力追求的方向。政府創新才能同樣必須以此為依歸,否那么政府創新將會偏離其軌道。而行政文化那么不同,它只是作為一個政府機構體在長期行政活動過程中逐漸形成的一種文化形態。行政文化所依附的行政組織包含了一個國家中所有的行政機關。每一個行政機關由于其歷史背景、地理環境、成員組成、經濟條件以及政治文化等各方面因素的影響而形態迥異,顯現出行政生態圈光怪陸離的一面。然而,行政文化也并非與政府價值毫無關聯。行政文化是政府在追求其價值取向的過程中圍繞行政理念、

10、行政方式、行政效能等點滴累積而成。透過它,或多或少可以管窺政府價值的實現狀況。從現實看,行政文化也并不總是自我限定在政府價值標準的軌道內活動,與之相左者有之,在經濟社會急遽變革的轉型時期尤為常見。正因為此,不同的行政文化孕育出不同的政府創新才能。人的任何行為都是在一定的思想意識指導之下進展的。這些意識以不同形態存在,有的比擬顯著,已有詳細規章條例來約束;有的那么讓人難以捉摸,即使身臨其中也不知所以然,但它們都至關重要。優良的行政文化有助于形成團結奮進的組織氣氛,有利于組織價值目的的實現。它們包括了諸如公平、民主、平等、堅持不懈、互相學習、團結協作、積極創新、追求卓越等重要品質。政府創新作為創新

11、主體的一種有目的、有意識、有方案的行為,其整個過程必然要受到行政系統內一定思想、觀念、情感、動機等的深化影響,這種影響宏大而持久、潛在而無形。從政府創新理論看,個人創新,也即由政府官員個人設計、施行的創新,幾乎微乎其微,而且也極難真正成功。真正具有創新力和影響力的政府創新絕大多數都是有組織的集體產物,也就是說團體創新才是政府創新的主導和努力方向。但團體創新易受行政文化約束,它除須具備個人創新所需的全部條件(比方行政官員個人的專業知識、創新精神和才能等),同時還必須擁有優良的組織機制和創新文化。反之,低劣的行政文化,如貪污瀆職、不思進取等那么起著相反的結果,前述之“偽創新可見一斑。由此可見,研究

12、政府創新才能勢必需要考量該政府及部門的行政文化。只有首先在行政機構體內形成有利于創新的優良文化,形成符合政府價值理念的行政文化,才能極大促進政府創新才能的進步。這種行政文化不僅僅指創新文化,而且還包括上述諸如團結協作等重要品質。(三)組織機構雖然關于國家和政府的起源有各種各樣的理論假說,但這些理論假說歸于現實卻可納入同一的目的性追求,即探尋現存的政府功能與定位,或者說為當下的政府職能與治理方式及途徑尋求理論支撐。從守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建構與治理理念的變化無不在某種程度上推動著政府組織以某種秩序化的方式變遷。中國改革開放30年來的政府機構改革就是一個極為深化的說明與印

13、證。有關政府理論及對政府運轉解讀的新認識,一方面是對政府在一定歷史、社會環境中適應性調整的研究;另一方面又是對政府職能與機構調整的前瞻性討論。簡言之,一是政府已適性研究,一是政府可適性研究,但共同的是,某種程度上的適應性變遷是其暗含的主題。變遷,與變革類似,常常意味著一定程度的創新。政府組織機構的建立本身就為政府創新提供了土壤,為政府創新才能的施展搭建了適宜的舞臺和組織保障。從這個角度講,政府部門的內部組織構造在相當程度上制約著政府創新才能。由于分工原那么在政府的應用,官僚政府根據某種技術方法,被人為設計分割為假設干要求相對獨立、職責明確卻又不互相重疊的組織機構。這些機構雖各自獨立運轉,但卻又

14、互相關聯,這種既獨立又關聯的狀態構成了政府獨特的組織構造。由于職能分配的不同,政府各部門面對的事務性工作及其工作對象、制度、程序等也存在較大差異,主要表如今對政府內、外部行政事務處理的要求上,比方與公眾生活親密性程度等。政府部門工作與公眾生活相關性越強,互相間交流與溝通頻率越高,互相間制約程度就越深。政府部門與公眾互動性的增多,在擴大公民參與的同時,給政府部門行政無形中增添了壓力,也為政府創新提供了動力源。雖說政府創新是通過政府官員的改革行為得以實現,其直接動力是政府官員的責任心和進取心,然而從根本上說,政府創新的動力來源于活生生的社會理論。這種社會理論往往以信息的形式通過政府組織機構進入政府

15、系統,而強大的政府創新才能需要有能迅速而全面聚集相關信息,擁有一套正式規定和持續運轉的組織安排。正因為此,政府部門職能不同,接收公眾信息的程度和流量不同,部門創新的動力不同,最終政府創新才能培育與提升的時機也不同。這是從單一的政府部門角度看政府組織機構對政府創新才能的制約作用。政府組織機構在政府創新中的影響,除其分工帶來的職務、權利分化外,責任也是具有內在約束力的重要因素。有效的責任追究機制能標準政府創新,防止步入歧途,為政府創新才能正本清源。政府部門間溝通與協調關系也影響著政府創新才能。政府的組織構造安排應力求保證政府總體動力、官員動力和公眾對政府的期望相協調。這就要建立一套對整個系統進展控

16、制和保證系統內各部門之間能互相溝通的體制,以保證政府各部門的運作不偏離目的以及政府創新不偏離預先的設定,有效提升政府創新才能。一般而言,當一項政府創新超出了單一部門的界定,需要多個部門間溝通與協作時,政府創新才能受政府組織構造影響的程度就會很深,牽涉部門越多,程度越深。這種掣肘作用不僅表達在政府創新的創制階段,同樣地,表達于制定與執行的銜接上。創新不僅僅指創新文本的形成,它還包括了這些文本在政府行政理論活動中的實現。沒有執行的政府創新是極不完好的,執行的欠缺使得政府創新才能無法得到理論檢驗,所謂的政府創新也只能算是一個止于文本的美妙愿景;執行的偏離,勢必扭曲創新意圖,削弱對政府創新才能的評價。

17、(四)政府才能構造政府才能是一個系統性概念,是假設干根本才能的綜合表達,主要地可分為政府常規才能和政府創新才能。這里主要討論政府常規才能構造對政府創新才能的影響。要說明這一點就必須首先理解政府常規才能構造。學界已有的研究可謂見仁見智,但大體都是根據政府的行政行為把政府才能作功能性區分,如汲取財政才能、宏觀調控才能、合法化才能以及強迫才能;創造才能、消費才能、改造才能、適應才能、貫徹才能、自律才能;人力、財力、權利、公信力、文化力、信息力和構造力,等等。筆者那么認為,對政府才能構造的分析,不能僅限于列舉式地對政府才能作功能性區分,還應對政府才能構造進展價值性區分。這種價值性研究為政府才能的提升指

18、明了努力的方向,也能防止那種為提升政府才能而單一地強化才能構造中某一方面的不當傾向,同時,它還為政府創新才能的提升和評價提供了根據。根據戴維伊斯頓的系統理論,政府作為一個系統,其一切行政行為可根本歸結為輸入、轉換、輸出和反響四個階段。輸入,被區分為要求和支持兩個方面;轉換是政府內部價值、信息等程式的有效運轉;輸出可歸為政治產品的消費;反響那么可視為輸出經社會系統轉換后對政府的再輸入。要求和支持被看作是社會系統向政治系統輸入的兩種類別。其實,“在系統這一端的那些輸出,其功能類似于輸入那一端的要求和支持,也即政治系統向社會系統的輸出,也可區分為要求和支持兩個方面。類似地,在政治系統內部,它的運轉同

19、樣表達出消極和積極兩副面孔,要求和支持亦可概言之。進而,我們認為,政府行為及其才能向度可歸結為要求和支持兩個方面,政府才能構造首先應是要求與支持的構造性關系。政府要求才能即表現為政府為維護統治而對公民提出服從要求的實現程度,它是政府將統治階級或公眾的意志轉化為政策結果的才能展示,具有強迫性和規序性的特點。其才能指向于政府生存,具有消極的意味。而政府支持才能那么不僅滿足社會成員的特定要求,還能包容和支持公民泛化的要求,同時培養公民及社會自主開展的才能。它具有開放性、包容性、整合性、回應性及效勞性等特點。其才能指向于政府開展,具有顯著的積極意味。而從前述對政府才能研究的介紹看,現有研究更多筆墨側重

20、于政府要求才能,比方汲取財政才能、合法化才能、強迫才能、社會抽取才能等。這是從政府功能的視角對政府才能的一種理解。另外,從政府構造的角度看,由于靜態的構造式理解缺乏特定的價值觀導引,不能形成富有指向性的構造間協同力。即使進展才能建立,也往往易于走向其對立面。最終得到強化的只有政府對社會的規制、抽娶控制等要求性才能和公民的慣性不合作態度。隨之,由于政府才能構造的非平衡性開展,政府的活動領域,雖似有所壓減,但實那么政府抽取的大量社會資源與規制社會開展的方向均不同程度地使社會自主活動的空間被進一步壓縮,社會活力難以維系。一個缺乏活力和活力的社會對一個國家和民族來說,結果將是災難性的。反之,明確了根本

21、價值取向和開展目的、具有價值統攝性的政府才能建立,更多地在于效勞社會,挖掘社會開展潛力,提升社會活力。偏隅于政府支持才能建立,更多的資源將會留在社會,政府提供的根本效勞能放大社會資源的可活動空間,為其自我整合提供了制度支持和環境氣氛。只有在一個充滿活力和活力的社會有機體中,新的觀念、思想、制度、科技才會不斷涌現,社會才會有持久的生命力。在這樣的社會中,經由政府支持才能所內蘊的政府與公民互動,政府創新和社會創新必將互相影響、互相促進。創新型社會所打造的創新型人才也能為政府創新充分發揮他們聰明才智。由此,政府創新才能的提升將會擁有不竭的動力源泉。由此可見,在某種程度上,政府支持才能與政府創新才能呈

22、正相關,政府支持才能越強,政府創新才能越高,從而政府創新舉措越多,質量越高。反之,政府要求才能,從總體趨勢看,與政府創新才能呈負相關,政府要求才能越強,政府創新才能的構建越受限制,政府創新易趨于萎縮。因此,判斷政府創新才能必須深化分析政府才能構造,考量政府要求才能和政府支持才能的相比照重。(五)政府官員素質政府創新行為歸根結底是政府官員的行政行為。他們素質的優劣直接影響到政府創新才能的上下,關系到政府創新的速度、質量和效果。一般而言,政府官員素質包括知識和才能兩大方面。知識是人類進步的階梯,創新那么是推動知識跨越階梯的動力。政府創新是政府合法生存和有效開展的工具和抓手,是政府官員在現實資源條件

23、約束下的行為選擇。它的成敗,歸根結底,由其主體決定。政府官員的知識積累和增長是政府創新的源頭活水,是政府創新才能開展的基矗從政府創新要求看,政府官員必須具備的知識主要包括以下兩個方面:1、專業知識。專業化的行政分工必須輔之以政府工作人員必備的專業知識。這些專業知識,一方面,通過政府官員在進入政府系統前的專業學習獲得,比方如今公務員招考中對報考人員所學專業的要求,這時習得的主要是相關理論知識;另一方面,通過政府官員進入政府系統后自身學習和政府提供的定期培訓習得,這時以行政技能和理論知識為主,理論知識為輔。衡量專業知識程度,一般考察兩個方面:學習專業和學歷程度。這兩方面的考量,在我國尚未完全走出傳

24、統干部人事管理制度、仍未完善干部定期培訓制度、高等教育初步進入群眾教育階段的情況下顯得尤為重要。它不僅需要公務員制度不斷完善,更需要教育體制更新和教育質量進步。從政府創新理論看,政府官員是創新的主要設計者和推動者。缺乏相應領域專業知識的政府創新,勢必是水中月、鏡中花。2、社會知識。這里的社會知識是指除專業知識以外從社會生活中獲得的知識。專業知識和社會知識是政府官員必備的相輔相成的兩個知識面。深沉的專業知識雖然可以使政府官員對問題的專業理解更深化,但也容易使政府官員的思維和視角停留在其所在的部門領域。各類社會知識不僅是政府官員行政的必要知識條件,更是政府創新的內在要求。這是因為,任何一個社會領域

25、只是社會大系統極其微小的一個子系統。不同子系統間存在著復雜關聯,而這些深化的內在關聯并不會以粗淺的形式表露無遺,讓人們輕易感知。它需要人們不斷地對之研究和挖掘。因此,政府創新面對的不僅是表露出來的表象問題,而是圍繞著這一問題形成的復雜問題系統。從這個角度來講,任何政府創新都將是一個復雜的系統工程。這不僅是指時序上的系統性,更重要的是指在空間構造上的系統性,也即不同領域的互相協同與配套。在這種情況下,擔當創新主體的政府官員自然需要深化理解問題背后的相關社會知識,包括人文風俗與傳統等。當然,掌握社會知識的需要,并不是要求每一個政府官員對社會生活的每一個領域都去深化學習,它還可以通過不同領域政府官員

26、和普通民眾的互相合作而實現。這也就涉及到政府部門官員間的知識構造。在擁有完備的知識系統和知識構造的政府組織中,政府就有了提升創新才能的知識基矗三、政府外構造性因素政府外構造性因素是指在某一政府外部能對政府創新才能產生影響的構造性力量。這種構造性力量從主體的角度來看,包括政府間主體構造關系、政府與社會構造關系以及政府與市場構造關系等。政府間主體構造主要指上級政府、同級政府以及下級政府之間的關系。任何一個政府及部門的行政行為都是在國內嚴密的“府際關系約束下的合理選擇。在一定意義上說,政府創新就是地方政府間博弈的選擇結果。政府與社會構造主要是指“小政府、大社會,還是“大政府、小社會的格局。政府與市場

27、構造那么主要指政府是否應該干預市場以及在怎樣的領域內如何適時施加何種干預等兩者行動合理邊界問題,是指“市場取代政府或政府取代市場的程度。從政府外構造對政府的內在態度來看,根本可概括為競爭、合作與對立三種根本情況。本文即以此分類為框架,逐一進展分析。(一)競爭眾所周知,競爭是市場經濟具有旺盛生命力的根本。新政治經濟學將其引入政府領域,諾斯就曾詳細分析競爭對一個國家的執政集團及其國家興衰的宏大影響。市場經濟中,劇烈的市場競爭壓力,迫使企業必須不斷創新,將外在壓力及時轉化成為企業創新的內在動力,以降低本錢,謀求生存和開展。熊彼特在他的創新理論中有一個重要的觀點:競爭程度、企業規模和壟斷力量這三個變量

28、決定著技術創新和制度創新。這一理論引入到分析政府創新時,“競爭便成為制約政府創新才能的要素之一。然而,對于政府創新,學術界普遍認為,由于政府在某種程度上天生具有壟斷性和獨占性等特點,缺乏市場經濟式的競爭生存壓力,因此也就缺少創新的內在動力。其實,政府內部競爭從來都不缺乏,競爭機制也一直貫穿于任何一個國家的歷史開展過程。學者們認為傳統政府缺乏競爭,主要是由于大家關注的競爭內容不同。現代政府建立之前,各國都不同程度地存在著任人唯親、政黨分肥,只是當時的競爭是被異化了的競爭:圍繞的不是才能而是親疏關系,是肉體上你死我活的純自然式拼殺。這種惡性競爭的環境下自然不能產生創新的動力,有的只是消滅的沖動。與

29、異化了的競爭不同,現代政府尋求的是在透明、公正的前提下圍繞才能和績效進展的競爭。現代政府管理中的競爭廣泛分布于公務員管理、政府部門職、權、利的分配與界定以及地方政府政績考核等各領域。中國現代政府和政府行政科學化的形成,本質上是一個從非公開的異化競爭轉向建立一個包容、鼓勵、公平、透明的競爭機制的過程。對于如何在政府管理中引入詳細的競爭操作機制,國外學術界已獲得一些進展,如西方新公共管理運動,就主張要建構以市場為導向的行政運行形式,把市場機制引入到公共物品和公共效勞的供應領域,如推行公共效勞和公共設施維護的承包制、改革政府執行部門使其可以與社會中介組織進展競爭等。這些競爭機制的建立旨在迫使政府從內

30、部生長出創新動力,以進步公共效率,為社會提供更好的公共產品和公共效勞。毋庸諱言,當下中國政府的創新真正建立在競爭根底上的尚不多見。這是因為普遍的健全而有效的競爭機制并未形成。良好競爭機制的建立于目前而言本身也是一種政府創新,而且還是有效進步政府創新才能的必要過程。有效競爭機制的建立與行政體制和環境有著嚴密關聯。競爭能否推動創新,其根源在于“競爭環境必須公平合理,競爭者遵循同一競爭規那么,競爭結果才具有可比性和說服力,才能真正的優勝劣汰,否那么就會導致競爭者或者失去再競爭的勇氣和信心,或者不走正道不公平的競爭環境,最大的罪狀就是壓抑創新人才。這種情形在政府和私營部門之間進展競爭時就顯得尤為重要。

31、此外,沒有透明作為根底,競爭的公正、公平也就無從談起。因此,當前考察政府創新才能最實在的就在于判斷政府運行機制是否做到了公開、透明、陽光運行。另一方面,創新除了必須需要競爭這一“動力以外,還必須有“引力作用。所謂“引力,也就是可以對政府官員創新形成吸引力的因素,也即對政府官員有可預期的良好收益。畢竟,政府官員也有著渴望成功和被認可的希冀,甚至還有著毋庸諱言的自利的傾向。競爭要形成的是能者上的場面。這才是旨在通過競爭衍生出政府創新的本義。從這個角度來說,在形成有效競爭機制的根底上,如何將政府創新與政府官員考核和晉升建立關聯是影響政府創新才能的又一重要因素。(二)合作假如說,競爭是創新的動力,那么

32、合作那么是創新的保障。現代社會是一個開放的復雜系統,任何一個組織、群體和個人都生活在一個有機的生態圈中,根本無法做到與世隔絕。這個生態圈包括自然生態圈和社會生態圈。政府創新必須與自然和社會這兩個生態圈進展充分合作與協調,否那么政府創新將成無源之水。由于自然生態圈本身是一種環境因素,包括地理環境、物質資源、人口因素、氣候條件等,雖然對政府創新有一定的影響,但二者之間并不存在絕對的正相關或負相關,因此這里主要集中討論政府與社會生態圈間的合作。一般而言,政府創新過程中政府與社會生態圈的合作包括政府間合作(包括政府與上級政府、同級政府以及下級政府)、政府與企業合作(包括國有企業、私營企業以及外資企業等

33、)、政府與專家合作(包括本地和外地相關領域學者等)以及政府與公民、社團合作(包括市民、移民、外來民工及各種社團等)。這些“創新主體間親密有效的聯絡與合作,可以使創新資源在主體間高效流動,有利于降低創新風險,減少創新本錢,加快創新速度,進步創新效益,增強創新才能。首先,從政府間的合作來看,在既定的中國政府體制及政治格局下,政府創新過程不僅需要政府部門內部的團結與協作,其合法性還必須得到上級政府的肯定,創新的執行那么必須得到下級部門的認可。這是因為中國政府的行政權利很大程度上仍是一種自上而下受權式的,政府官員對上負責,政府創新必須在上級政府所規定的界域內行動。在這種機制的約束下,政府創新才能的施展

34、,在普遍地缺乏創新精神和文化的政府部門中,很大程度上就首先取決于其是否有開通的上級政府和指導。此外,政府創新才能還包含創新文本的執行才能,但該執行卻并不總是由創新的政府部門來完成。下級執行機關的態度、才能等多種因素都深化影響著政府創新執行的成敗,制約著政府創新才能的充分施展。即使是政府指導機關的創新,也必須有政府職能部門的配合才能得到真正落實。這是因為雖然行政權利對上負責,但透明行政機制尚未建立,現有監視體制發揮實效有限,責任追究機制更不完善,下級政府及執行機關仍有較大的自主活動空間來謀求最大化的自我利益。這種自利空間的存在足以使其陽奉陰違,從而導致政府創新流產。故而,上、下級政府是否能嚴密合

35、作,就成為制約政府創新才能的重要因素。其次,從政府與企業的合作看,雖然兩者性質不同,追求的目的也有較大差異,但這并不排除合作的空間,而且某種程度上,政府創新還必須獲得這些企業的支持與配合。市場經濟中企業和商人,在追求自我私利最大化的同時,客觀上也帶來了公共福利這些副產品。而政府就是為了這些副產品而產生和運作的。政府需要企業的合作一定程度上也正是基于這一點。事實上,不僅“政治家們交換好處以增進彼此的合作,政府官員和企業家之間同樣需要依賴交換建立起合作關系。政府創新也受這種合作關系的制約:政府創新是對社會利益格局的調整,它必然要影響到市場領域活動中的主體。現代社會政治對經濟的依賴程度不可謂不深,誠

36、如林德布洛姆所言,“在世界上所有的政治制度中,大部分政治是經濟性的,而大部分經濟亦是政治性的。新的經濟體和經濟力量的不斷出現和增長,勢必要求改善其生存的傳統社會環境,也就自然向政府提出創新的要求。這種經濟與政治的交融關系,雖也掣肘著政府的創新行動,但更為政府與企業的合作提供了廣闊的前景,深受大多數企業歡送的政府創新必然能得以順利開展。在政府與企業圍繞政府創新進展的合作中,惟一需要考慮的是,合作如何在互利的根底上標準地為社會提供公共產品和公共效勞,擴大公共福利。從這個角度來說,政府創新才能自然就包含著政府調動、協調企業以配合其行動的才能,兩者的合作程度自然深化影響到政府創新才能。再次,從政府與專

37、家學者的合作來看,那么必須強化知識分子與政府之間的結合,重視知識精英在政府管理創新中的作用。專家學者是社會的精英分子,在其所研究的領域一般都有相當的造詣,有更敏銳的分析、判斷才能,對特定的問題有獨特的認識,比一般的民眾站得高、看得遠、想得透。政府創新必需的知識儲藏在其主體尚不完全具備時,專家學者就是一個良好的智力源、蓄能池。另一方面,知識分子有著較強的社會責任心,是社會的良知,對社會問題一般能持中立的態度,不偏不倚地進展討論,從而能較為客觀而深化地把握問題本質,提出解決之道。同時,強烈的責任心使專家學者能積極響應政府號召,熱心奉獻自己的真知灼見。從當前政府創新實例看,在專家學者充分參與下,其成

38、功率較高。專家學者不僅在創新理論上提供指導,更能對詳細創新方案進展修正,同時還能防止政府官員創新中的自利傾向。政府在創新過程中是否可以正確地吸收專家意見,是其創新才能上下的重要表現。最后,從政府與公民、社團的合作來看,擴大公民參與,一方面有利于吸收公民、社團的創新力量;另一方面有利于公民對政府政策的認可,使政府創新順利執行。“從群眾中來,到群眾中去歷來是黨和政府制定各項方針政策的根本原那么。本質上,它理論了公民參與,表達了社會民主。遵循這一原那么,黨在戰爭年代贏得了民心,獲得了革命成功;在和平年代,那么初步建立了社會主義制度,根本實現小康。群眾道路之所以能發揮如此效果,關鍵就在于政府與民眾在知

39、識、信息、人力、思想、力量等方面的劇烈碰撞,使得政府創新擁有持久的生命力。公民通過不連續參與不僅可以為政府創新提供智力支持,更能在參與中形成主人翁意識,易于理解政策意圖,減少創新執行本錢,從而既能進步公民政治才能,又有利于促成創新型公民社會的形成。研究顯示,民間社團組織發育情況、公民參與意愿和程度、公民不同的參與方式和途徑等變量因素,與地方治理開展程度、治理才能之間存在著比擬明顯的正相關關系。換句話說,地方治理的績效上下在很大程度上取決于社會組織和公民參與的才能。而當前,政府績效的大幅度進步很大程度上通過政府不斷創新來實現。故而,政府創新才能的上下,很大程度上取決于政府能否繼續走群眾道路,擴大

40、公民有效參與,汲取民間智慧和力量。從各國政府的創新理論來看,強調政府與公民、企業、非政府組織之間建立良好的合作與伙伴關系已經成為主導性的政治理念。各國政府普遍認識到,“政治并不是零和的博弈,更不是你死我活的殘酷斗爭,用合作化解沖突和對抗是整個社會各部門、各群體實現共贏的必不可少的途徑。(三)對立政府創新宏大的利益相關性,很可能會引起部分利益受損群體的不滿和抵觸。這種情況一般出如今政府創新的透明性、公正性及合理性遭到質疑且對利益受損群體缺乏相應補償時。此時,對立、沖突的程度深化制約著政府創新才能。政府采取何種方式予以化解對政府創新能否順利開展影響深遠。一般而言,面對對立情緒,政府有四種根本處理方

41、式:強迫、說服、利誘和逃避。這四種不同的處理方式分別說明了政府不同的行政理念,極易導致相異的政府創新結局。首先,強迫性的處理方式。顯然,這一處理方式是傳統政府的首選,同樣也是現代政府要求才能的直接延伸和現實表現。強迫充分顯示了政府權威,表達了政府與公眾之間的層級化構造,是“大政府、小社會的自然要求和慣性行為。強迫要求特定群體,響應政府號召,服從政府安排,單獨承當政策性后果。政府創新中的利益調整以部分的帕累托倒退來實現所謂的“公共利益改良。這種方式與現代復雜社會特別是市場規那么被普遍承受后人們的期望行為方式明顯沖突。中國社會主義市場經濟的快速開展不僅使政府一體獨大的傳統格局中遭到瓦解,而且公民社

42、會已在夾縫中緩慢成長,公民對自我利益的維護與追求亦成為共識。那種僅以強調“個人利益服從集體利益、國家利益的簡單而空洞的口號已難以實現方案經濟條件下曾產生的輝煌效應。為此,強迫招致的不會是服從,更可能是規模更大、程度更深的對立和沖突。這只會使政府創新陷入為難的境地,政府創新夭折在所難免。其次,說服性的處理方式。說服性的宣傳教育是我國政府行政方式的優良傳統,具有本小利大的優點,施行效果頗佳。但這種方式易受多種因素影響,比方政府創新所涉內容、說服的方式和手段、群眾的覺悟程度、利益受損量等。這些因素在社會急劇變革時期已不似傳統社會中那樣穩定。政府創新大多是重組公民長期以來積累的存量資本,關乎其長遠生計,但其是否符合社會開展規律、是否順應民心卻非政府一家能言。現代公民社會雖還缺乏以與政府“分庭抗禮,但已能挑戰政府在各方面的權威。從這個角度來說,假設創新中政府僅僅采取這一方式化解沖突,那么勢必自縛手腳,政府創新才能也因此難以獲得施展的空間。再次,利誘的處理方式。利誘,從市場經濟的角度來看,那么是交換。林德布洛姆曾將不同國家政治與經濟關系歸納為權威、交換和說服三種形式。交換