1、正文目錄 HYPERLINK l _TOC_250015 城市更新、舊改、棚改的定義與區別 5 HYPERLINK l _TOC_250014 城市更新的政策演變與對比 10 HYPERLINK l _TOC_250013 廣州城市更新政策體系及演變 13 HYPERLINK l _TOC_250012 深圳城市更新政策體系及演變 16 HYPERLINK l _TOC_250011 上海城市更新政策體系及演變 18 HYPERLINK l _TOC_250010 城市更新項目分類 21 HYPERLINK l _TOC_250009 按照改造程度分類：拆建類、改建類和保留類 21 HYPER

2、LINK l _TOC_250008 按照開發模式分：政府主導、市場主導、政府和市場合作 25 HYPERLINK l _TOC_250007 按照原用地功能分類：村改、城改和廠改 30 HYPERLINK l _TOC_250006 城市更新流程概述 34 HYPERLINK l _TOC_250005 申報與立項階段 37 HYPERLINK l _TOC_250004 規劃編制與審批階段 39 HYPERLINK l _TOC_250003 實施階段 40 HYPERLINK l _TOC_250002 利益分配階段 41 HYPERLINK l _TOC_250001 投資建議 42

3、HYPERLINK l _TOC_250000 風險提示 42圖表目錄圖 1 棚改、舊改、城市更新三者關系圖 9圖 2 廣州城市更新政策體系 14圖 3 深圳城市更新政策體系 17圖 4 上海城市更新政策體系 19圖 5 廣州海珠區琶洲村改造項目簡介 23圖 6 廣州海珠區琶洲村改造項目時間軸 24圖 7 廣州海珠區侖頭村微改造項目運營模式 24圖 8 城市更新按開發模式分類 25圖 9 佛山嶺南天地項目改造時間軸 26圖 10 廣州海珠區黃埔古村項目簡介 28圖 11 市場主導模式分類 28圖 12 廣州獵德村項目改造時間軸 29圖 13 鐵路上海站北廣場舊改項目改造時間軸 30圖 14 城

4、市更新按原用地功能分類 31圖 15 深圳華潤大沖舊改項目改造時間軸 31圖 16 廣東湛江華都匯項目簡介 32圖 17 廣州珠海富華里項目改造時間軸 33圖 18 城市更新概括步驟及所需時間 34圖 19 廣州城市更新流程 35圖 20 深圳城市更新流程 36圖 21 上海城市更新流程 36圖 22 業主、政府、市場三方利益博弈示意圖 41表 1 西方城市更新發展歷程 5表 2 舊城改造的相關概念 7表 3 城市更新、舊改、棚改的主要區別 8表 4 我國主要的城市更新全國性政策 10表 5 廣州城市更新政策演進過程 13表 6 廣州城市更新核心政策的主要變化 15表 7 深圳城市更新政策演進

5、過程 16表 8 深圳城市更新核心政策的主要變化 17表 9 上海城市更新政策演進過程 18表 10 上海城市更新核心政策的主要變化 19表 11 上海城市更新試點典型案例 20表 12 不同城市更新辦法中分類及定義 21表 13 上海部分城市更新項目方式 23表 14 政府主導模式下的三種分類 25表 15 佛山嶺南天地項目總體定位表 26表 16 佛山大瀝鎮廣佛國際商貿城集體土地基本情況表 27表 17 政府與市場合作模式分類 30表 18 廣州城市更新要求 35表 19 廣州、深圳意愿征集要求比較 37表 20 廣州、深圳、上海城市更新單元（片區）比較 38表 21 廣州、深圳和上海城市

6、更新機構及其職能分配 39城市更新、舊改、棚改的定義與區別城市更新是城市發展到一定階段所必然經歷的再開發過程。從國外發展歷史來看， “二戰”結束后可以簡單分為推倒重建、社區更新、舊城開發、有機更新四個基本階 段，演進過程中更新目標從解決單一問題走向綜合目標體系，行為特征從大拆大建轉 變為因地制宜的大小結合模式，更新機制從政府主導發展為多元共治，價值導向從物 質空間改善轉向公共利益的保護與提升。表 1 西方城市更新發展歷程第一階段第二階段第三階段第四階段時期20 世紀 60 年代之前20 世紀 60-70 年代20 世紀 80-90 年代20 世紀 90 年代后期發展背景戰后繁榮時期普通的經濟增

7、長和社會富足經濟增長趨勢緩和自由主義經濟盛行人本主義和可持續發展深入人心主要政策和計劃英國：格林伍德住宅法（1930）美國：住宅法（1937）美國：現代都市計劃（1965）英國：地方政府補助法案（1969）加拿大：鄰里促進計劃（1973）法國：鄰里社會發展計劃（1981）英國：城市開發公司、企業開發區（1980）美國：稅收獎勵措施：授權區、稅收增值籌資、商業改良區（1980）英國：城市挑戰計劃（1991）英國：綜合更新預算（1995）歐盟：結構基金（1999）更新特點推土機式重建國家福利主義色彩的社區更新地產開發導向的舊城再發展物質環境、經濟和社會多維度的社區復興戰略目標清理貧民窟：清除快速增

8、長城市中的破敗建筑，提升城市物質形象向貧窮開戰：提升已有房屋居住環境，通過提高社會服務解決人口社會問題市場導向的舊城再開發：市中心修建標志建筑和豪華服務娛樂設施吸引中產階級回歸，復興舊城經濟活力高度重視人居環境：提供城市多樣性和多用途性，注重區歷史價值保護和社會肌理保持更新對象貧民窟和物質衰退地區被“選擇的”舊城貧民社區城市舊城區域城市衰退地區和規劃欠佳的非衰退地區空間尺度強調地方性的宗地尺度宗地和社區級別宗地尺度向區域尺度轉變社區和區域尺度參與者中央政府主導中央政府與地方政府合作，社區和私有部門參與度低政府與私有部門的雙向伙伴關系，社區居民的意愿被剝離政府、私有部門和社區的三方合作，強調社區

9、的參與和作用制衡資金來源公共部門投資和少量私人投資主要來自中央財 政，地方財政補充大量私人企業和個人投資者，政府少量啟動資金公共部門補貼，大私人企業和個人投資管治特點政府主導；自上而下政府主導；自上而下市場主導；自上而下三方合作；自上而下與自下而上相結合資料來源：西方城市更新發展歷程和政策演變，華西證券研究所隨著中國城市化進程的不斷推進，我國也針對城市和農村中不符合現代化社會和城市發展的建筑進行了重建和更新，也相繼提出了“舊城改造”、“棚戶區改造”以及 “城市更新”等相關概念。那么“城市更新”與“舊改”、“棚改”究竟有何不同？ “舊改”全稱舊城改造，它是根據城市發展的要求和滿足城市居民生活的需

10、要，針對城市現存環境中內部功能、建筑、空間、環境等進行的必要的調整和改變，是有選擇地保存、保護并通過各種方式提高環境質量的綜合性工作，是在城市老化地區有規劃地進行城市改造建設，包括再開發、整治、保護三個方面的內容。舊城再開發是指在布局混亂，城市功能完全喪失，城市環境質量嚴重惡化的城區，根據城市總體規劃，拆除全部建筑物和構筑物，拓寬城市道路，新建各種必要的城市設施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高環境質量，徹底改變原有地區景觀的大規模城市改造建設。舊城整治是指在城市功能部分喪失，城市環境質量正在惡化的地區，拆除不良建筑物和構筑物，對尚可使用或具有保留價值的城市建筑物和構筑物進行保護

11、性修繕、改造，新建各種必要的城市設施，部分改變原有地區景觀的中等規模城市改造建設。保護是指在現狀良好，具有保留價值的建筑物、構筑物、街區進行保護性維護修繕，基本不做改變的小規模改造建設。表 2 舊城改造的相關概念類別舊城改造改造目的根本改善勞動、生活服務和休息的條件，達到滿足社會政治、經濟及人民精神生活需要的目的改造意義既反映了城市的發展過程，城市空間規劃組織以及建筑和社會福利設施的完善過程，又展示物質成果，反映當時的建筑和福利設施狀況改造進程是個不間斷的過程，取決于城市的發展方向和速度改造內容更新城市工業區和其他規模大的勞動場所；改造舊城居住區；改造舊城內落后的市政設施，尤其是交通要道及下水

12、道等；改善公用設施，如城市園林綠化、游藝場及運動場所；更新、調整城市工業布局；更新或完善城市道路系統資料來源：董曉倩中國城市化進程中舊城改造的問題及對策研究，華西證券研究所“棚改”全稱棚戶區改造，棚戶區改造是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困 難家庭住房條件而推出的一項民生工程。棚戶區中居民所居住的建筑大多為平房，建 成年代久遠，人均面積較小，且房屋結構和配套設施質量差，建筑周邊居住環境較差，基礎設施配套不足，存在較多安全隱患。總之，棚戶區內的居住條件已不符合城市 整體居住水平。因此，棚戶區改造是一種為提高居民生活質量、改善城市環境、優 化城市功能的城市更新方式，對城市和經濟發展都有著重大意義

13、。相比于“舊改”、“棚改”，城市更新作為土地再利用和城市再開發的周期性復雜過程，與不同時期經濟發展水平、城市化過程所處階段的城市發展目標和需求之間存在緊密聯系。從定義上看，城市更新是指在特定城市建成區（包括舊工業區、舊商業區、舊住 宅區、城中村及舊屋村）內，根據城市規劃和規定程序進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。具備下列情形之一的區域才會進行城市更新：城市的基礎設施、公共服務設施亟需完善；環境惡劣或者存在重大安全隱患；現有土地用途、建筑物使 用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會經濟發展要求，影響城市規劃實施；依法 或者經市政府批準應當進行城市更新的其他情形。因此，城市更新也是從既有城

14、區以人為本的城鎮化質量提升和城市文化合理利用角度出發，對城區的公共設施、既有建筑、存量建設用地等按照提高城市發展質量、兼顧改善市民住區條件與城市文化協調發展的原則，進行科學、合理和有效的穩步更新。表 3 城市更新、舊改、棚改的主要區別類別城市更新舊改棚改改造對象舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等舊城鎮、舊廠房、舊村莊等城鎮中不符合整體居住水平的危舊住房改造主體地方政府部門、土地使用權人、市場主體等村集體經濟組織或其他市場主體地方政府或地方政府委托的企業完善城市功能，優化產業結旨在消除危舊住房，改善片區居住環境，完善基礎設施配套和公共服務設施配套構，改善人居環境，推進土局部或整體地、

15、有步驟地改造目的地、能源、資源的節約集約改造和更新老城市的全部利用，促進經濟和社會可持物質生活環境續發展改造原則政府引導、市場運作、規劃統籌、節約集約、保障權益、公眾參與政府引導、市場運作、公眾參與政府主導、國企實施、人才住房改造方式重建或再開發、綜合整治、功能改變綜合整治、功能改變、拆除重建拆舊建新改造周期周期長短視具體類型而定周期較長周期較短對程序有明確規定，包括沒有明確規定，現實情況對程序有大致規定，其中拆意愿征集、城市更新單元是參照城市更新或者政府改造程序建類城市更新項目包括計劃立項、專項規劃報批、實施規劃審批、實施方案、搬遷補償安置協議的簽訂、征收程序進行，棚改項目的確定、權利人信息

16、公 主體確認和土地獲取實施主體確認、回遷安置示、異議處理等內容并無等章可循推進速度一般情況下平均 5-8 年企業積極推進下 5-8 年政府積極推進下 2-3 年強制程度城市更新相關政策文件中沒有具體的強制性條款完全遵循自愿原則，100或高比例同意方可實施對于少數不服從改造的，可以通過行政征收、行政處罰等程序強制執行三者聯系城市更新包括舊城改造、棚戶區改造舊城改造是城市更新的一種形式棚戶區改造歸屬于廣義的舊城改造范疇資料來源：龔奧等快速城市化地區土地整治模式研究，公開資料整理，華西證券研究所需要注意的是，城市更新在不同階段有著不同的發展意義。最初的城市更新內容以簡單的推倒重建為主，而現在隨著城市

17、發展和居住方式的巨大變遷，人們對于居住環境、城市生態的需求也越來越高。特別是目前中國的經濟轉型正在由高速度轉向高質量，這也要求城市更新的發展趨勢與之相吻合，走向更具內涵的高質量發展階段，為人民的美好生活貢獻更多力量。中國早期提到的概念更多是“三舊”改造，意指通過對舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造，釋放大量土地，滿足開路、蓋樓的需求。但城市發展并不是通過一對一進行土地置換的方式來拓展空間，更需要對產業結構進行升級換代，這樣才能保持社會、經濟的可持續發展。因此，現在的城市更新與以前相比，更加注重城市整體空間規劃和土地利用、資源配置的均衡以及人居環境的改善等。城市更新的內容和模式，越來越趨向多樣化和豐富化

18、。圖 1 棚改、舊改、城市更新三者關系圖資料來源：公開資料整理，華西證券研究所所以我們發現，城市更新的相關理論與內涵存在著一個不斷迭代演進的過程。若 將現在的城市更新與舊改進行對比，城市更新的方式已經不僅僅局限于以前拆除重建，也就是大眾認知中的舊城改造了，而是超越了舊改以物質形態改造為主的范疇。其內 涵已擴展到城市結構、功能體系及產業結構的更新與升級等多方面的內容，實質上是 對城市空間結構的重新布局、土地資源的重新開發、經濟利益的重新分配和區域功能 的重新塑造。當然，舊改與棚改雖同以拆舊建新模式為主，兩者間還是存在明顯不同的。棚改的概念晚于舊改提出，改造對象為城鎮中不符合整體居住水平的危舊住房

19、，即對于舊改當中使用年限較久、房屋質量較差、建筑安全隱患較多、使用功能不完善、配套設施不齊全等亟需改善居住條件的成片舊住宅區，符合棚戶區改造政策的，按照棚戶區改造相關規定實施改造。總之，現在的城市更新包括舊城改造、棚戶區改造。舊城改造是當代城市更新的一種形式，棚戶區改造歸屬于廣義的舊城改造范疇。城市更新的政策演變與對比存量時代崛起的首要條件在于增量市場的供求缺口矛盾，也就是城市中可開發資源約束下的新房供給不足與需求持續增長之間的矛盾。特別在熱點一、二線城市，因其各方面的優越性不斷吸引著外地人口進入，人口凈流入量長期處于高位使得這些城市的住房供需矛盾已十分突出。在此背景下，通過城市更新激活城市存

20、量土地、滿足人民住房需求對于提升城市的未來發展空間意義重大。而城市更新作為當前城市存量發展的重要途徑，強調用綜合的、整體性的觀念和 行動計劃來解決城市存量發展過程中遇到的各種問題，促進城市可持續發展。事實上，過去我國城市化的快速發展雖然推動了城市空間的擴張，但也造成了中心城區土地開 發強度的飽和，使得城市的配套功能和空間承載能力并未得到明顯提升。而現在，以 舊城改造為主的存量市場不斷受到國家及地方利好政策的支持。2013 年，中央城鎮化工作會議明確提出“嚴控增量，盤活存量，優化結構，提 升效率”“由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”等政策方針，從而將城市更新工作提高到了國家戰

21、略高度。2015 年，中央城市工作會議再次指出 城市“要堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”。 近年來，國土部門也相繼發布有關“嚴格控制城市建設用地規模”的多項通知，設法 利用好城市現有已建設土地，而非繼續圈地開發成為城市建設的大勢所趨。因此，如 何科學全面地理解城市更新的內涵，建立起完善的城市更新制度體系，有效推進城市 更新工作的有序開展，是新常態下各大城市亟待解決的現實問題與重大挑戰。2021 年 3 月，李克強總理在政府工作報告中提出深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，加快農業轉移人口市民化，常住人口城鎮化率提高到 65，發展壯大城市群和都市圈。實施城市更新行

22、動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量。政府投資更多向惠及面廣的民生項目傾斜，新開工改造城鎮老舊小區 5.3 萬個，提升縣城公共服務水平。我們認為，未來中國人口和經濟會持續集中，城市群都市圈將是未來的城市格局。在此基礎上，大中城市人口將持續增加，新增城鎮人口的住房需求人有較大空間。因 此，盤活存量用地，提高土地利用效率將是未來新型城鎮化戰略的重要一環。城市更 新的力度將持續加大，從而釋放城市土地活力，促進城鎮化高質量發展。表 4 我國主要的城市更新全國性政策出臺時間出臺單位政策名稱主要內容2013.07國務院國務院關于加快棚戶區改造工作的意見（國發201325 號）加快推進各類

23、棚戶區改造，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造，穩步實施城中村改造推進城市建設管理創新。建立透明規范的城市建設投2013.11中共中央政治局中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構2013.12中央中央經濟工作會議公報調整產業結構、防控債務風險，促進區域協調發展、保障和改善民生（棚戶區改造）2013.12中央中央城鎮化工作會議公明確推進新型城鎮化的六大任務，強調三大城市群要報以盤活存量為主，不能再無節

24、制地擴大建設用地規模2013.12住房和城鄉建設部全國住房和城鄉建設工作會議公報重點推進各類棚戶區改造；轉變城鄉規劃理念，切實提高城鄉規劃編制的科學性；鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設2014.03中央國家新型城鎮化規劃（20142020 年）按照改造更新與保護修復并重的要求，健全舊城改造機制，優化提升舊城功能。有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環境2015.12中央2015 年中央城市工作會議提到有序推進老舊住宅小區綜合整治；推進城市綠色發展，提高建筑標準和工程質量2016.02國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見全面提升城市功能，加快城鎮棚戶區、城中村

25、和危房改造，加快城市綜合交通網絡建設，實施城市地下管網改造工程，推進海綿城市建設，推動綠色城市、智慧城市等新型城市建設，提升城市公共服務水平明確城鎮低效用地的改造開發范圍，指出布局散亂、關于深入推進城鎮低效設施落后，規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶（試行）區、老工業區等可列入改造開發范圍；鼓勵市場主體收購相鄰多宗低效利用地塊，申請集中改造開發2019.03國務院 2019 年政府工作報 告提出城鎮老舊小區量大面廣，要大力進行改造提升，更新水電路氣等配套設施，支持加裝電梯，健全便民市場、便利店、步行街、停車場等生活服務設施2019.04住房和城鄉建設部關于做好 2019 年老舊小區改造工作的通

26、知通知表示 2019 年起將老舊小區改造納入城鎮保障性安居工程，給予中央補助資金2019.09財政部、住房和城鄉建設部中央財政城鎮保障性安居工程專項資金管理辦法首次將老舊小區納入支持范圍，主要用于老舊小區水電路氣等配套基礎設施和公共服務設施改造，小區內房屋公共區域修繕、建筑節能改造等2019.12中央2019 年中央經濟工作會議公報再次提出要加強更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造工作2020.07國務院國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見明確城鎮老舊小區改造任務，重點改造 2000 年年底前建成的老舊小區。改造內容可分為基礎類、完善類、提升類 3 類，各地因地制宜確

27、定改造內容清單、標準和支持政策。2020 年新開工改造城鎮老舊小區3.9 萬個，涉及居民近 700 萬戶；到 2022 年，基本形成城鎮老舊小區改造制度框架、政策體系和工作機制。加強對城市更新改造項目的評估論證。對涉及老街住房和城鄉建設部辦公區、老廠區、老建筑的城市更新改造項目，各地要預2020.08住房和城鄉廳關于在城市更新改造中先進行歷史文化資源調查，組織專家開展評估論證，建設部切實加強歷史文化保護堅確保不破壞地形地貌、不拆除歷史遺存、不砍老樹。決制止破壞行為的通知對改造面積大于 1 公頃或涉及 5 棟以上具有保護價值建筑的項目，評估論證結果要向省級住房和城鄉建設（規劃）部門報告備案。中共

28、中央關于制定國民提出要推進以人為核心的新型城鎮化，實施城市更新2020.10中央經濟和社會發展第十四個行動，推進城市生態修復、功能完善工程，統籌城市五年規劃和二三五年遠規劃、建設、管理、合理確定城市規模、人口密度、景目標的建議空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，加快農業轉移人口市民化，常住人口城鎮化率提高到 65，發展2021.03中央 2021 年政府工作報 告壯大城市群和都市圈。實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量。政府投資更多向惠及面廣的民生項目傾斜，新開工改造城鎮老舊小區 5.3 萬個，提升縣城公共服務水平。資料來

29、源：徐振強等論我國城市更新發展的現狀、問題與對策，公開資料整理，華西證券研究所廣州城市更新政策體系及演變廣州經過多年快速城市化進程，土地資源相對緊缺。根據廣州市土地利用第十三個五年規劃（2016-2020），2015 年廣州市建設用地總面積 1787.14 平方公里，建設用地距 2020 年規劃目標剩余 161.86 平方公里。因此，積極盤活存量土地資源，將低效利用的土地提高使用效率，才能緩解其土地供需矛盾。在此背景下，廣州較早進行城市更新的探索推進。2009 年國土資源部與廣東省協作，頒布了促進節約集約用地的若干意見，標志著廣州“三舊”改造工作的正式開始。2015 年，廣州頒布廣州市城市更新

30、辦法及其相關配套文件（舊村莊、舊城鎮、舊廠房的更新實施辦法），正式將“三舊”改造升級為綜合性的城市更新。表 5 廣州城市更新政策演進過程城市時間城市更新政策演進過程國土資源部與廣東省協作，頒布了促進節約集約用地的若干意見，推進舊城、廣州2009 年舊村、舊廠改造（以下簡稱“三舊”改造）。同年，廣州結合實際情況，頒布關于加快推進“三舊”改造工作的意見（穗府【2009】56 號），標志著“三舊”改造工作在廣州的正式開展廣州2011 年關于印發進一步規范城中村改造有關程序的通知中指出引入合作企業并報經區政府批準的項目，經市城市更新部門審核并經城市更新工作領導小組審定后承認引入企業的有效性廣州2012

31、 年廣州頒布關于加快推進“三舊”改造工作的補充意見（ 穗府【2012】20號），針對前三年“三舊”改造中出現的癥結，對改造政策進行階段性優化，使廣州“三舊”改造在產業結構調整、土地利用效率提升、人居環境優化方面有所進步廣州2015 年廣州頒布廣州市城市更新辦法及其相關配套文件（舊村莊、舊城鎮、舊廠房的更新實施辦法），正式將“三舊”改造升級為綜合性的城市更新廣州2016 年市城市更新局于 7 月印發關于加快實施城市更新項目計劃的通知，明確將重點推進包括舊村莊全面改造類、特色小鎮類、村級工業園類和社區微改造類在內的一批改造條件成熟、產業發展方向明確、具有代表性的城市更新項目10 月發布關于進一步加

32、強城市規劃建設管理工作的實施意見，指出要推進低廣州2016 年效存量建設用地再開發，開展成片連片舊廠房改造、村級工業園整合提升、舊樓宇更新。同時，實施差異化的舊村更新：重點功能區舊村以全面改造為主，非重點功能區舊村以微改造為主，歷史文化名鎮名城注重保護和活化利用廣州市人民政府 6 月出臺廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節約集約用廣州2017 年地的實施意見，提出城市更新部門負責納入更新范圍、適用城市更新政策的低效存量建設用地的土地整備工作，并統籌組織成片連片用地的整備開發；還列出有關國有土地舊廠房實行改造更新的細則規定廣州2018 年廣州市城市更新局關于印發的通知中指出為加快推進舊村改造

33、各項工作，鼓勵村集體經濟組織在舊村改造前期啟動階段引入合作意向企業廣州2019 年發布廣州市深入推進城市更新工作實施細則，內容包含推進舊村全面改造；加大國有土地上舊廠改造收益支持；推進成片連片改造以及推進城市更新微改造等3 月出臺廣州市城市更新基礎數據調查和管理辦法，指出調查內容為城市更新廣州2020 年范圍的土地、房屋、人口、經濟、產業、文化遺存、古樹名木、公建配套及市政設施等現狀基礎數據，調查方式通過政府職能部門之間提供共享數據與外業調查和測繪相結合方式獲取8 月審議通過關于深化城市更新工作推進高質量發展的實施意見和廣州市深廣州2020 年化城市更新工作推進高質量發展的工作方案。預期廣州將

34、在近 3 年對 83 條城中村實施改造，近 5 年，183 條城中村將完成改造，徹底打破城鄉二元結構，解決城鄉發展不平衡、不充分問題資料來源：唐燕等城市更新制度建設廣州、深圳、上海的比較，公開資料整理，華西證券研究所圖 2 廣州城市更新政策體系經過多年的政策與實踐探索，廣州逐步形成了“1+3+N”的城市更新政策體系： “1”為廣州市城市更新辦法這一核心文件；“3”為廣州市舊城鎮、舊村莊、舊廠房三類更新實施辦法配套文件；“N”為其他豐富細致的規范性文件。廣州城市更新的政策導向經歷了多次的修改和調整，自 2009 年施行“三舊”改造起，城市更新的主導力量從早期的“市場”逐步轉向“政府”，推行政策收

35、緊管理，強化政府管控作用，日漸重視管理細節和實施成效。2020 年 8 月，廣州市委十一屆第 11 次全會審議通過關于深化城市更新工作推動高質量發展的實施意見和廣州市深化城市更新工作推動高質量發展的工作方案，對新一輪城市更新作出重要部署，揭開該市深化城市更新新篇章。隨后，為對實施意見和工作方案有關內容進行細化落實，突出可操作性，陸續出臺系列配套指引，形成“1+1+N”的新一輪城市更新政策體系。其中“1+1”指實施意見和工作方案，“N”就當前來說指 15 個配套政策文件。資料來源：唐燕等城市更新制度建設廣州、深圳、上海的比較，華西證券研究所自 2009 年以來，廣州城市更新核心政策變革的大趨勢是

36、從“市場”轉向“政府”，從“放開市場（56 號文件）”到強化“政府管控（20 號文件）”，再到當前政府主導下的“市場運作（134 號文件）”。其中，政府公布的 56 號、20 號、134 號文件（廣州市城市更新辦法）成為不同時期政策轉變的風向標。表 6 廣州城市更新核心政策的主要變化所處時期“三舊”改造試行期“三舊”改造調整期“三舊”改造向城市更新轉型期政策變化56 號文件（2009 年）20 號文件（2012 年）134 號文件（2015 年）實施導向市場主動，政府讓利政府主導，市場參與政府主導，市場運作改造特點支持自主改造，支持市場參與支持多主體，政府統籌；強調成片改造，避免碎片化全面改造

37、、微改造（整治修繕與局部改造）依法征收或者流轉，即公土地處理益征收，合理補償；公開強調政府優先收儲再出讓征收儲備、自主改造、合作改造相出讓與協議出讓，收益獲結合的多種模式取等調整補交地價的比重和收益分極大調動市場主體和業主將“三舊”改造上升為更加綜合的實施效果參與改造的積極性，城市配方式，約束市場逐利開發，“城市更新”， 城市更新進展緩更新爆發式增長慢，微改造類型增多停滯狀態資料來源：唐燕等城市更新制度建設廣州、深圳、上海的比較，華西證券研究所深圳城市更新政策體系及演變2009 年 10 月 22 日，深圳率先頒布地方城市更新（實施）辦法，為日后的城市更新實踐活動奠定了堅實的理論基礎，而這也是

38、深圳城市更新制度建設邁向新臺階的里程碑。經過 2009 年以來的城市更新實踐和政策創新，深圳形成了以深圳市城市更新辦法深圳市城市更新辦法實施細則為核心的多層次“1+1+N”政策體系：兩個“1”分別為城市更新辦法和城市更新辦法實施細則，“N”為覆蓋了法規政策、技術標準、實際操作等不同方面的一系列配套文件。深圳城市更新政策始終堅持以城市更新辦法和城市更新辦法實施細則為核心，通過關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施（以下簡稱暫行措施）等更為細致的配套政策來規范地方城市更新的工作開展，借助暫行措施的定期修訂和優化，深圳可以靈活應對城市更新實踐中出現的各種問題。表 7 深圳城市更新政策演進過程城市時

39、間城市更新政策演進過程深圳2009 年正式頒布深圳市城市更新辦法（深府【2009】211 號）深圳2011 年深圳市政府工作報告中指出要借助城市更新釋放發展空間，完善城市更新政策體系，推動城市發展由依賴增量土地向存量土地二次開發轉變深圳2012 年與辦法相配套的深圳市城市更新辦法實施細則（深府【2012】1 號）得以實施。至此，深圳市初步形成了有關城市更新的相對完整的立法政策體系深圳2014 年深圳市人民政府辦公廳印發關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施的通知中詳細說明了城市更新的用地處置政策和地價政策，同時提出要進行舊工業區改造并試點小地塊更新深圳2016 年印發深圳市城市更新“十三五”

40、規劃（2016-2020），積極鼓勵開展各類舊區綜合整治，推進拆除重建類城市更新，提倡城市有機更新深圳2017 年施行關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施，拓展城市更新范圍；穩步推進舊住宅區、舊城舊村更新改造；提倡有機更新，鼓勵舊工業區轉型升級深圳2019 年深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規劃（ 2019-2025）文件于 3 月底出臺，其中提出將以有機更新為理念，綜合整治分區為抓手，統籌安排城中村拆除重建和綜合整治，協調多種存量開發實施手段，控制城中村改造節奏深圳2019 年4 月出臺深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規定，明確通過拆除重建方式實施城市更新的項目范圍及城市更新單元計劃

41、實施有效期管理制度深圳2019 年6 月印發關于深入推進城市更新工作促進城市高質量發展的若干措施，指出需將城市更新與城市“雙修”相結合，以城市更新促進智慧城市建設。強調有序推進“工改工”拆除重建類城市更新，鼓勵全市舊工業區綜合整治深圳2019 年8 月發布2019 年度城市更新和土地整備計劃，指出 2019 年度深圳在城市更新方面將新增實施改造任務不少于 9000 畝，完成改造任務不少于 5600 畝。在舊工業區綜合整治規模上，年度全市完成建筑面積不少于 120 萬平方米深圳2020 年表決通過深圳經濟特區城市更新條例，明確舊住宅區簽約面積與簽約人數雙 95后可征收；城中村合法住宅、住宅類歷史

42、違建簽約人數單 95后可征收資料來源：唐燕等城市更新制度建設廣州、深圳、上海的比較，城市運營核心邏輯，華西證券研究所圖 3 深圳城市更新政策體系資料來源：唐燕等城市更新制度建設廣州、深圳、上海的比較，華西證券研究所深圳城市更新核心政策相對穩定，演進方向是自 2009 年之前的“政府推動”邁 向“市場選擇”，從曾經的政府主導轉向市場主導與多方協作。“政府引導、市場運作”是當前深圳城市更新的基本導向，確定了政府為市場充當“守夜人”的主要實踐方式，通過市場選擇開展城市更新，推進城市空間改善和產業升級。表 8 深圳城市更新核心政策的主要變化所處時期城市更新政策初創期城市更新政策完善期城市更新政策發展期

43、政策變化211 號文件（2009 年）1 號文件（2012 年）290 號文件，38 號文件（2016 年）國內第一個城市更新方法頒布城市更新實施細則出臺修訂版的深圳市城市更新辦政策標志（211 號文件），對城市更新（1 號文件），與城市更法（290 號文件）和新版暫行措工作建章立制，開始了城市更新辦法一起構成城市更新施（深府辦【2016】38 號）標志新制度建設的全面探索進程的兩大核心政策城市更新進入新一輪的政策變革明確界定了城市更新的概念，1 號文件在 211 號文件的基290 號文件對接深圳的“ 強區放權”，實現城市更新管理和審批權力的持續下沉；市政府可以根據工作需要創新工作機制；地價計

44、收放入暫行措施中進行具體規定；38 號文件在創新實施機制、簡化地價體系、提升公共服務設施水平、拓展籌建保障性住房渠道、試點重點城市更新單元開發等內容上更新了相關規定指出“城市更新”是符合本辦礎上，進一步規范了深圳城法規定的主體對特定城市建成市更新活動的開展，界定各政策內容區的特定情況，根據城市規劃和本辦法規定程序進行綜合整方職能分工，完善了更新計劃和規劃的編制要求，針對治、拆除重建或者功能改變的綜合整治、拆除重建和功能活動，其適用范圍覆蓋深圳全改變三類改造模式提出具體市城市建成區的各類舊區詳細的實施規定資料來源：唐燕等城市更新制度建設廣州、深圳、上海的比較，華西證券研究所上海城市更新政策體系及

45、演變長久以來，上海沒有諸如廣州、深圳那樣大力度的土地制度變革支持，其城市更新工作更多是基于多年實踐的日積月累。自 2015 年 5 月 15 日發布上海市城市更新（實施）辦法后，上海逐步借助規范化的政策辦法與“試點試行”推進城市更新的制度體系建構與實踐發展。表 9 上海城市更新政策演進過程城市時間城市更新政策演進過程上海2014 年上海在城市更新實施辦法頒布之前，早就針對亟待解決的工業轉型、舊區改造等問題，頒布了諸如關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）（2014）等政策文件，只是規則處于時松時緊的變化中，未形成體系化的政策建構上海正式頒布上海市城市更新實施辦法（滬府【2015】20 號）

46、，并出臺了一上海2015 年系列配套文件，正式系統化地規范城市更新工作。城市更新實施辦法施行后，上海開展了大約 50 個城市更新試點項目，以試點帶動城市更新發展，例如：2015年，上海開始推行 17 項城市更新計劃推出“12+X”城市更新四大行動計劃，選取 12 個典型的區域作為城市更新試點。上海2016 年上海浦東、楊浦等區還通過啟動“繽紛社區”計劃，推動社區微更新，試行“社區規劃師制度”等安排，探索了“自下而上”結合“自上而下”的多種城市更新實踐模式市規劃和國土資源管理局印發上海市城市更新規劃土地實施細則，提出城市更上海2017 年新評估和實施計劃，并強調城市更新需加強分類引導，即針對公共

47、活動中心區、歷史風貌地區、軌道交通站點周邊地區、老舊住區、產業社區等各類城市功能區域，應根據不同的發展要求與更新目標，因地制宜，分類施策上海2017 年市人民政府 7 月印發關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見，建議各區政府可根據“歷史毛地出讓”、舊區改造等不同情形，合理確定保護更新模式，鼓勵多方共同參與歷史風貌保護項目的實施上海2017 年11 月出臺關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見，充分體現城市有機更新的新理念，著力把握舊區改造發展階段的新特征，更加突出歷史風貌保護和城市文脈傳承上海2018 年出臺上海市舊住房拆除重建項目實施管理辦法，辦

48、法指出拆除重建項目實施應當遵循“規劃引領、因地制宜、政府扶持、居民自愿”的原則資料來源：唐燕等城市更新制度建設廣州、深圳、上海的比較，王合群等2019-2020 中國城市更新年鑒，華西證券研究所上海 2015 年頒布上海市城市更新實施辦法，即城市更新政策體系中的“1”之后，為保證城市更新工作的有序開展，規劃和國土資源管理局隨后又頒布了上海市城市更新規劃土地實施細則（2017 年 11 月，修訂后正式頒布執行），以及上海市城市更新規劃管理操作流程、上海市城市更新區域評估報告成果規范等系列配套政策和規劃文件，即為“N”。值得注意的是，上海城市更新實施辦法的適用范圍小，主要針對物業權利人自主發起以及

49、政府引導推動的城市更新類型，其他政府認定的較大規模的舊廠、舊區等的更新改造依然按照原有政策要求和管理模式執行，這與廣州和深圳有著顯著的區別。圖 4 上海城市更新政策體系資料來源：唐燕等城市更新制度建設廣州、深圳、上海的比較，華西證券研究所而相較于廣州、深圳，上海的城市更新政策更具歷史淵源。上海早在 20 世紀末就已經針對舊工業、舊區開展了大量更新工作，進入 21 世紀，在總結 20 世紀 90 年代“365 棚改計劃”等大拆大建更新行動的教訓后，上海開始轉變以拆遷重建為主要手段的單一更新做法，轉向強調多方參與、歷史保護、多尺度、多類型的城市更新運作辦法，城市更新的核心政策突出政府引導探索下的“

50、減量增效，試點試行”，強調政府和市場力量的“雙向并舉”。實踐中，物業權利人提出的自主更新是目前上海市城市更新實施辦法的施政重點，開發商主導的市場力量介入型更新通常不在辦法覆蓋的范疇內。因此，以“小步慢跑”的方式探索城市更新制度建設和政策創新是上海的路徑選擇。表 10 上海城市更新核心政策的主要變化所處時期城市更新政策試探期城市更新政策規范期政策變化項目試點（2012 年）20 號文件（2015 年）實施方法項目試點制度與試點并行政策標志上海各區自發探索符合自身實際的更新實施機制20 號文件的頒布標志著上海城市更新邁入法制化建設的新階段政策內容建立政府與企業之間的協作平臺；設置聯動開發機制；開拓

51、融資途徑涉及城市更新的規劃、土地、建管、權籍等各個方面，為全面開展城市更新實踐提供依據資料來源：唐燕等城市更新制度建設廣州、深圳、上海的比較，華西證券研究所2012 年前后，上海在“減量增效”背景下開始有意識地進行城市更新項目試點，探索新的更新制度建設途徑，為后期出臺城市更新實施辦法奠定基礎。許多試點 旨在通過城市更新促進地區功能與公共服務設施的完善。例如：徐家匯西亞賓館的地區功能化改造，徐家匯教堂周邊地區的空間品質提升改造，靜安區上海火車站北廣場附近地區的公共綠地增補改造，靜安區“東斯文里”的歷史建筑保護改造。表 11 上海城市更新試點典型案例項目目標更新方式基本情況徐家匯西亞賓館提升地區功

52、能用地性質轉換：商業轉型為商業辦公；高度增加：建筑高度由現狀 35m 提升至 70m將酒店功能調整為辦公，提升建筑高度；規劃將底層架空，銜接二層連廊建設，提供開放空間 2000 余，產權移交政府，三四層提供公共停車位 65 個，經營面積不變徐匯教堂廣場、氣象廣場、檔案館地區提升空間品質綜合整治：整合公共開放空間；功能變化：部分辦公調整為文化設施各個建筑之間聯系弱，公共空間碎片化，品質不佳，通過規劃對公共空間進行整體優化；拆除原徐匯區檔案館，更新為文化地塊，建筑面積減少 400 靜安區上海火車站北廣場增加公共綠地綜合整治：整合開放空間，增加公共綠地增加公共空間、社區服務設施、公共綠地（面積約 9

53、000 ）東斯文里保護歷史建筑將部分建筑納入歷史保護性建筑范圍確定為歷史保護性建筑，可以不計入地區開發總量資料來源：上海市規劃和國土資源局.上海市城市更新案例徐家匯西亞賓館，徐匯教堂廣場、氣象廣場、檔案館地塊，華西證券研究所城市更新項目分類按照改造程度分類：拆建類、改建類和保留類定義及特點按照改造程度分類表面上是對發生的改造建設行為進行分類，實質上是按照土地利用強度的變更程度進行分類，按照改造程度從大到小總體上可分為拆建類、改建類和保留類。拆建類即拆除重建，是指進行了完全的物質形態改變的項目，至少發生了整棟建筑的拆除，其開發強度和功能也隨之發生變化。改建類即局部改建是指更新后對原有建筑進行了部

54、分（而非全部）的拆除，并進行了一定程度的改建、加建。保留類即保留原建筑。包括兩種情形，一是對現狀的維護，如老小區修繕；二是在保留現有建筑物的基礎上賦予其新的用途，如在既有廠區注入藝術設計、電商產業等。不同城市更新辦法中對分類的命名有所不同，但是本質含義是相同的。比如，廣 東分為“全面改造”和“微改造”，“全面改造”就相當于拆建類，而改建類和保留類 統稱為“微改造”。深圳分為拆除重建類、功能改變類和綜合整治類，分別對應拆建、改建和保留。表 12 不同城市更新辦法中分類及定義城市分類深圳廣州上海中山拆除重建類全面改造重建或再開發全面改造應當嚴格按照城市更指對“三舊”用地以拆除重建方式進行再開發，或

55、實施生態修復、土地復墾。將土地上的建筑予以拆除，并對土地進行與城市發展相適應的新的合理使用。以拆除重建方式進行再開發，或實施生態修復、土地復墾等改造活動。新單元規劃、城市更新年度計劃的規定實施。市政府和土地使拆建用權人可按照相關規定收購土地使用權。多權力主體的，需總面積且總人數三分之二以上同意，或由農村集體經濟組織表決同意。改建功能改變類微改造功能改變局部改造應當嚴格按照城市更改變部分或者全部建新單元規劃、城市更筑物使用功能，但不保留符合規劃、建筑新年度計劃的規定實在維持“三舊”用地改變土地使用權的權規范和安全標準的建施。市政府和土地使現狀建設格局基本不利主體和使用期限，筑物，另行加建、改用權

56、人可按照相關規變的前提下，以局部保留建筑物的原主體擴建等改造活動定收購土地使用權。拆建、加建擴建、改結構。變功能、整飾修繕、完善配套基礎設施與公共服務設施等方式綜合整治類對其進行改造提升。綜合整治微改造中對城市整體格局影響不大，但現狀用地功能與周邊發展存在矛盾、用地效率低、人居環境差的地塊。）包括改善消防設施、包括改善消防設施、改善基礎設施和公共改善基礎設施和公共服務設施、改善沿街維持現狀建筑物主體服務設施、改善沿街立面、環境整治和既結構基本不變，對現保留立面、環境整治和既有建筑節能改造等內狀建筑物進行加建、有建筑節能改造等內容，但不改變建筑主拆建，改變使用功容，但不改變建筑主體結構和使用功能

57、。能，整飾修繕、保護體結構和使用功能。是對建筑物的全部或活化，完善公益性設一般不加建附屬設一部分予以改造或更施等改造活動。施。新實施，使其能夠繼續使用。（主要適用于建成區資料來源：各地城市更新管理辦法，華西證券研究所拆建類是一種最為完全的更新方式，但這種方式在城市空間環境和景觀方面，社會結構和社會環境的變動方面均可能產生有利和不利影響，而且在投資方面也更具有風險，因此只有在確定沒有可行的其他方式時才可以采用。 房地產企業可通過參與改造和持有運營來參與項目。改建類項目開發強度適中，用地功能一般沒有大的改變。但是對于改建類項目的認定容易產生分歧，比如對一棟數千平方米的樓房和對一片數十公頃的地塊進行

58、“改建”就完全不同，因為后者已經發生了大面積的新增建筑物建設，在深圳可能就會歸于“拆除重建類”。房地產企業既可參與改造，也可持有運營。保留類主要適用于需要更新但仍可恢復并無需重建的地區或建筑物，整建的目的不只限于防止其繼續衰敗，更是為了進而改善地區的生活環境。這種方式需要的時間相對短，也可以減輕重置居民的壓力，投入的資金也較少。房地產企業主要通過持有運營來參與項目。在各個改造程度分類中，各地區的側重是不同的。在珠三角地區，拆除重建類的項目在幾種改造程度的項目中不論是從數量上還是面積上來看都占主導地位，這與當地過去用地粗泛的“村村點火”發展模式有關。通常，改造后并非大面積的單一功能區，而是會形成

59、商業、辦公、居住、公共服務等多功能混合的功能區，賦予新的城市功能和形象。而上海則是以綜合整治和功能改變項目為主，這也是由上海本身高度城市化的特性決定的。而且城市更新項目在實際改造中并不局限于某一種分類，有時同一個項目會根據不同地塊的特點同時采用多種更新方式。表 13 上海部分城市更新項目方式更新項目更新方式更新目的閘北蘇河灣城市設計再開發a.風貌保護；b.提升區域功能；c.設計濱水景觀徐匯西亞賓館地塊改造重建/功能改變a.完善城市功能；b.增加公共服務設施； c.增加開放空間徐匯教堂廣場改造綜合整治a.增加開放空間；b.保護建筑遺存；c.強化景觀識別性曹家渡-廊九鼎再開發/綜合整治a.提升區域

60、功能；b.建設生態街區中山公園周邊地區小微尺度城市更新綜合整治a.構建慢行系統；b. 增加開放空間；c.改善生態環境；d.構造城市景觀武康路改造綜合整治a.歷史遺存與文脈保護；b.打造建筑景觀資料來源：周顯坤城市更新區規劃制度之研究，華西證券研究所典型案例海珠區琶洲村全面改造項目廣州海珠區琶洲村位于琶洲島中部珠江南岸，緊鄰琶洲國際會展商貿中心，區位優越但村內環境差，與周圍發展建設對比鮮明。2009 年，廣東推進城中村改造工作，琶洲村成為“三舊”改造首先啟動的九個村落之一。該項目改造規劃總用地面積75.76 公頃，劃分為十三個地塊，改造范圍內的集體土地全部轉性為國有土地。圖 5 廣州海珠區琶洲村