1、對鄉(xiāng)村公共安全管理體系的探討摘 要：中國農(nóng)村正處于經(jīng)濟和社會的急劇轉(zhuǎn)型期，但由于公共安全保 障基礎(chǔ)相對薄弱，使公共安全管理與經(jīng)濟快速發(fā)展的不相適應(yīng)性變得越來越顯 著，影響和制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。如何建設(shè)有中國特 色的鄉(xiāng)村基層公共安全管理體系，提高鄉(xiāng)村群眾的安全保障，改善鄉(xiāng)村基層的 生活環(huán)境,推進全面建設(shè)小康社會建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，的確值得各級 政府高度重視。以云南省XX市農(nóng)村食品安全事故的發(fā)生、處置和防范為例，從當 今農(nóng)村基層群眾對公共服務(wù)與公共管理的需求切入，分析基層政府在貧困鄉(xiāng)村 履行公共管理職責的空間和局限，進而探索一種在體制問題難以解決的情況下， 通過機制創(chuàng)

2、新和力量整合，建立健全鄉(xiāng)村公共安全管理體系的方式和途徑。關(guān)鍵詞：公共管理；農(nóng)村公共安全；投入；案例分析；工作實踐中圖 分類號F5521文獻標識碼A 文章編號1672- 867X （ 20XX） 04- 0058- 07一、鄉(xiāng)村公共安全管理中的食品安全云南省XX市是一個集邊、少、山、窮四位一體的典型西部欠發(fā)達農(nóng) 業(yè)地區(qū)。近年來，這里的鄉(xiāng)村公共安全問題越來越引起各級政府的關(guān)注。（一）農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀XX市各級黨委政府十分重視食品安全工作，市、縣（區(qū)）分別成立了食 品安全委員會，相關(guān)行政執(zhí)法部門盡力履職，積極開展食品放心工程，緊緊抓住 與老百姓日常生活息息相關(guān)的糧、肉、蔬菜、奶制品、豆制品、水產(chǎn)品等

3、重點食 品，嚴把生產(chǎn)、加工、流通、消費等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化監(jiān)督執(zhí)法工作，并探索建立 了日常監(jiān)管、專項整治、重點防范相結(jié)合的管理模式，工作力度不斷加大。然而， 隨著經(jīng)濟的發(fā)展及農(nóng)民收入的增加，農(nóng)村食品衛(wèi)生狀況卻不容樂觀。一是假冒偽 劣商品由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。隨著大中城市監(jiān)管執(zhí)法體系的完善和居民維權(quán)意識的 增強，一些 三無 食品、過期不合格食品以及被城市市場拒之門外的食品大量流 向農(nóng)村市場。二是農(nóng)村手工作坊成為不合格食品的源頭。散落于城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村村寨的家庭式手工作坊，是農(nóng)村食 品的主要來源地，且農(nóng)村部分食品是農(nóng)民自產(chǎn)自銷的商品，如散裝白酒、米線、 米粉、豆腐、醬菜等。這些食品大多以傳統(tǒng)方式

4、制作，所生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有經(jīng)過檢 測認證，質(zhì)量無法保障。三是生豬屠宰不規(guī)范。對廣大的山區(qū)農(nóng)村而言，生豬沒 有也不可能進行定點屠宰，肉類隨意上市，沒有進行必要的衛(wèi)生檢疫，質(zhì)量隱 患令人擔憂。因為:一是農(nóng)民消費普遍堅持價格優(yōu)先。近年來，雖然隨著農(nóng)村經(jīng) 濟的發(fā)展，廣大農(nóng)民的整體消費水平有了一定提高，但農(nóng)村消費水平仍總體偏 低。農(nóng)民群眾的消費取向仍主要是價格優(yōu)先，購買食品首選價格便宜，一般不考 慮安全和健康問題。我們也知道廣播電視里的產(chǎn)品好，可是貴啊。什么真的假 的不要緊，我們農(nóng)村人講求的是實在 這是一位農(nóng)村婦女淳樸的話語，可以說 代表了相當一部分農(nóng)民群眾的消費心態(tài)。這其實就為低價劣質(zhì)商品提供了生存的 溫

5、床。二是農(nóng)民食品消費以散裝為主。由于XX市農(nóng)村居民收入遠遠低于城市, 農(nóng)村市場對低價食品有著巨大的需求，購買渠道仍主要是鄉(xiāng)村集貿(mào)市場和村寨 分散的小賣部。沒有食品生產(chǎn)許可證、無生產(chǎn)日期和生產(chǎn)廠址的裸露散賣糖果、 糕點在農(nóng)村集市以及鄉(xiāng)村學校附近的小賣部普遍存在；此外，農(nóng)民群眾普遍習 慣飲用價格低廉的散裝白酒和自制白酒，不同程度導致劣質(zhì)白酒等食品在農(nóng)村 蔓延。三是農(nóng)民群眾大多不懂消費維權(quán)。XX農(nóng)民受教育程度普遍偏低，農(nóng)民 法律意識淡薄，維權(quán)意識缺乏，自我保護能力不強。他們在購買食品時根本就不 知道索證索票；在遇到食品安全事故時，他們的主動投訴率極低；即使吃出了 問題，也很少想到運用法律手段來維護權(quán)

6、益，大多自認倒霉，這在某種程度上 助長了假冒偽劣食品在邊遠農(nóng)村的橫行。四是農(nóng)村市場監(jiān)管缺位。其一，很多食品安全監(jiān)管執(zhí)法部門在農(nóng)村基層 無腳，多數(shù)到縣一級就斷檔，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下根本沒有執(zhí)法力量。其二，監(jiān)管執(zhí)法 部門食品安全監(jiān)管設(shè)備落后，縣一級基本沒有檢測設(shè)備，或者無法保證監(jiān)督檢 驗的經(jīng)費。大部分監(jiān)管部分停留在依靠商品外觀標識進行管理，對于食品是否符 合規(guī)定，食品的成分含量是否符合要求，食品的衛(wèi)生指標是否合格等問題，沒 有辦法進行技術(shù)檢測。其三，由于至上而下的食品質(zhì)量 分段監(jiān)管體制安排，造 成監(jiān)管部門監(jiān)管職責交叉重復，出現(xiàn)不少管理盲區(qū)和空白，不安全隱患大量存 在。（二）農(nóng)村食品安全事故引發(fā)的管理問題

7、在 農(nóng)村食品安全事故中，有許多案例：案例一 20XX年夏天，XX市因 私自采摘誤食有毒野生蘑菇造成食物中毒事件60起，死亡28人。涉及醫(yī)療救 治費用近萬元，全部由縣鄉(xiāng)財政負責，至今仍作為欠款在醫(yī)院掛帳。最令人深思 的是，死者的喪葬事宜以及很多治愈患者的回家路費都得由政府買單。案例二20XX年春天，XX市在兩個月內(nèi)連續(xù)發(fā)生6起群體性食物中毒事件，共造成600人中毒。 其中，農(nóng)村自辦宴席中毒3起，校園食堂及周邊餐飲店導致學生食物中毒3起。 最典型的是臨翔區(qū)章馱鄉(xiāng)勐旺村陳姓村民自辦婚宴時由于自己加工的食物不衛(wèi) 生，產(chǎn)生金黃葡萄球菌污染，導致參加婚禮的371名群眾集體性出現(xiàn)食源性消 化道不良反應(yīng)的中毒

8、事故。經(jīng)過啟動市級食品衛(wèi)生事故二級響應(yīng)，市區(qū)鄉(xiāng)三級政府動用了大量人 力物力，將全部參加婚宴的村民緊急送往醫(yī)院進行檢驗、留查、搶救和治療，確 保了事故人員零死亡，平息了事態(tài)。(P238- 241)在事故處置過程中，直接花費 近30萬元，全部由市縣兩級財政負擔。案例中存在的問題分析。從公共行政學理論和現(xiàn)代公共管理的實踐看，公共安全管理或者說公共 危機管理都是政府的應(yīng)盡責任，是政府理應(yīng)提供的公共產(chǎn)品之一。換句話說，構(gòu) 建公共危機管理體制是現(xiàn)代國家政府公共管理的基本職能和職責之一。所以，黨 中央、國務(wù)院高度重視全社會的公共安全管理工作。黨的十六屆三中、四中全會 明確指出，要建立健全社會預(yù)警體系，提高政

9、府應(yīng)對突發(fā)事件風險的能力，形 成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)堆靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，提高保障公共安全 和處置突發(fā)公共事件的能力。國務(wù)院總理溫家寶簽署突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條 例&, 20XX年1月8日，我國又頒布了 全國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系&,這 些都標志著我國已將公共安全應(yīng)急管理工作納入法制軌道。 (P21)按照中央政府的總體部署，各級政府強化了公共安全事件的應(yīng)急管理，特 別在應(yīng)急響應(yīng)、事故救助、事故救急領(lǐng)導體制建設(shè)和制度健全完善方面做了大量 的工作。就XX市而言，市縣政府都編制出臺了市級、縣(區(qū))級突發(fā)公共事件 總體應(yīng)急預(yù)案和21個專項應(yīng)急預(yù)案以及30個部門預(yù)案，并成立了政府突發(fā)公 共事

10、件應(yīng)急委員會及應(yīng)急辦公室。應(yīng)該說，全市應(yīng)急管理體系基本健全，應(yīng)對突 發(fā)公共事件的能力有了提升，臨翔區(qū)勐旺村371人群體性食物中毒事件的有效 處置就是一個證明。這么大規(guī)模的食品安全事故，能夠確保無一人死亡的業(yè)績，受到了國 務(wù)院有關(guān)部門及新聞媒體高度評價。(P238241)但是，在應(yīng)急救助方面取得的 成績的同時，隨著農(nóng)村改革的深化及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，我國山區(qū)農(nóng)村正處于一 個復雜性、動態(tài)性和多元化的社會環(huán)境中，地方政府的責任日益加大，而政府的 不可治理性也日益增強，(P93- 96)農(nóng)村公共安全管理工作中還存在著大量急需 解決的深層次問題。由于歷史和現(xiàn)實諸多因素的影響，全市經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后封閉，

11、市場發(fā)育程度低，市場主體缺乏，社會化管理和服務(wù)水平相對較差。特別在廣大 山區(qū)農(nóng)村，目前即使在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟作物的日常耕種方面，群眾對政府的依 賴都十分嚴重。在社會管理和市場監(jiān)管方面，地方政府承擔無限責任的角色更顯 得尤為明顯和突出。農(nóng)村公共安全管理體系建設(shè)嚴重滯后，政府缺位和越位現(xiàn)象 不可避免。客觀來看，XX市農(nóng)村基層公共安全管理工作同樣存在一些非常嚴峻的 深層次問題。如：公民危機教育尚未廣泛開展，危機應(yīng)對資源的整合差距很大， 政府之外社會力量的管理參與面非常局限。同時，重經(jīng)濟發(fā)展輕社會管理、重救 急輕防控的現(xiàn)象在日常工作中也大量存在。另外，在農(nóng)村基層，主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村 組一級，從事公共安全管理

12、和市場監(jiān)管的專職工作人員基本沒有，存在著大量 管理空白和管理盲區(qū)，事故隱患大量存在，安全形勢非常嚴峻。這些問題不單表現(xiàn)在食品安全方面，在消防安全、社會治安、道路交通 安全管理以及災(zāi)害防控、疾病控制等方面也是如此。當然，XX市的情況也是我 國目前大多數(shù)農(nóng)村現(xiàn)狀的一個縮影，如有的學者所言，在中國公共安全管理剛 剛從前公共安全管理時期進入到應(yīng)急管理階段，還未走向成熟、規(guī)范。6這些 在XX表現(xiàn)得更為突出：第一，政府在農(nóng)村公共安全管理方面存在著行政管理理念上的誤區(qū)。在傳統(tǒng)的官本位思想和計劃經(jīng)濟體制下，政府是 社會生活的主宰者，其理念就是為農(nóng)民做主而不是為農(nóng)民服務(wù)。(P93- 96)政府 往往去管許多不該

13、管、管不了也管不好的事，而政府真正該管、必須盡責去管的 事卻沒有實質(zhì)性地去管，或者管了也沒管好，導致長期以來，基層政府更多地 還在直接帶著農(nóng)民抓發(fā)展抓生產(chǎn)，而嚴重忽視了農(nóng)村公共安全管理工作。第二，公共管理服務(wù)資源在城鄉(xiāng)配置的不平衡和不公平，造成農(nóng)村公共安全管理先天不足。我國農(nóng)民與城市居民在享 受公共管理和公共服務(wù)方面存在較大的不公平性。城市居民享受著優(yōu)越的市政設(shè) 施、發(fā)達的交通、整潔的環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育，而農(nóng)民卻很難與此有緣，農(nóng)村 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生水平等均遠遠落后于城鎮(zhèn)。:5( P93- 96)在農(nóng) 村公共服務(wù)條件遠遠低于城市的不平等狀況下，農(nóng)民為享用這些公共服務(wù)，往 往還需付出

14、更多的代價。隨著社會的發(fā)展，這種差距還在進一步拉大，正是這種 資源配置的不公平性，造成了農(nóng)村公共安全管理和城市公共安全管理相比而言先天 不足。第三，農(nóng)村公共安全管理的主體單一，責任劃分不明確。現(xiàn)行的農(nóng)村公共安全管理體制，規(guī)定了地方政府及其職能部 門對公共安全負總責。但事實上，在很多農(nóng)村基層特別是村寨中，公共安全管理 基本上無專職人員負責，甚至處于 無政府 狀態(tài)。究其原因：主要是各政府職能 部門責任劃分不清，基層監(jiān)管和執(zhí)法力量單薄，農(nóng)村綜合改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)大幅撤并 后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制極度虛缺，無權(quán)也無人去承擔社會管理方面的許多行政 執(zhí)法工作。第四，現(xiàn)行財政體制在公共安全管理上的公共支出缺乏良好的制度

15、保障。一方面，中央財政或省級財政的公共安全管 理支出基本上被中央或省直垂管部門所掌控，基層政府根本沒有調(diào)控余地，致 使其使用方向經(jīng)常偏離基層實際或者根本用不到農(nóng)村基層的管理工作之上；另 一方面，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為主的地方政府往往都是財政弱勢政府，它必須按照保工 資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的支出原則精打細算，遠不能根據(jù)理論意義上的公共支出原則來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿足全體居民特別是農(nóng)民群眾的需要，(P133- 137)除非發(fā)生群體性突發(fā)公共事件，平日根本無力對邊遠山區(qū)農(nóng)村村寨的公共 基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全管理進行投入，也很難有能力對垂直監(jiān)管部門或基層群眾 自治組織在工作經(jīng)費上給予補助。二、鄉(xiāng)村食品安全管理工作的實

16、踐根據(jù)以上案例分析證明：農(nóng)村基層公共安全管理存在著許多監(jiān)管空白 和盲區(qū)，一方面，政府無法管到或無法管好；另一方面，對很多工作而言，基 層群眾自治組織做起來更有其優(yōu)勢，只是群眾尚未得到有效的組織和發(fā)動。以農(nóng)村家庭自辦宴席為例，許多由此發(fā)生的食物中毒事故在形式上都 追究不到政府職能部門的具體責任，但在本質(zhì)上卻必須由政府來負責。因為，在 廣大邊遠山區(qū)農(nóng)村，群眾素質(zhì)的提高、群眾組織化程度的提高、群眾自我保護意 識和自我管理能力的提高，從根本上還得依靠當?shù)攸h委、政府。所以說，在廣大 山區(qū)農(nóng)村，如何做好食品安全管理工作，如何進行食品安全事故防控，的確需 要地方政府牽頭認真地進行思考和研究。在近兩年的實踐中

17、，XX市人民政府和 XX市食品安全委員會在中央確定的食品安全中央統(tǒng)一領(lǐng)導，地方政府負責，部門協(xié)調(diào)配合，各方聯(lián)合行動的管理體制基礎(chǔ)上，結(jié)合實際大膽探索，按照市 場經(jīng)濟條件下黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理體制創(chuàng)新 的要求，8( P116- 123)提出了充分整合各種資源，充分發(fā)動基層群眾，切實 加強基層力量，構(gòu)建公共安全管理絡(luò)體系的工作方針。以食品安全管理工作為例, 在農(nóng)村食品安全隱患大量存在的大敵當前形勢下，XX市食品安全委員會提出 了兩個戰(zhàn)場的工作方略，艮阡一是依靠各級政府及其職能部門開展的正面戰(zhàn)場，專項治理、全面抗擊；二是依靠廣大人民群眾開辟，重點防控，有效抵御， 做到日常

18、監(jiān)管、重點抵御、專項治理、普遍防控的有機結(jié)合和相互促進。以此 形成一種長效管理機制，努力使防控絡(luò)橫向延伸到邊、縱向下沉到底，從而確保 農(nóng)村基層食品安全的第一道防線有人管事、有章可循，使各項工作任務(wù)能夠在基 層真正落到實處。在具體工作實踐中，結(jié)合XX實際總結(jié)以往工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索出 了一條行之有效的農(nóng)村自辦宴席食品安全監(jiān)管路子。其主要內(nèi)容是：開展一場全 市各族人民群眾共同參與的人民戰(zhàn)爭，以三建設(shè)為重點，使監(jiān)管責任和管理 措施落實下去、固定起來、公示出來，形成農(nóng)村自辦宴席食品安全管理有效格局， 最大限度地確保人民群眾身體健康和生命安全。三建設(shè)，即農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村自辦宴席食品安全監(jiān)管

19、責 任絡(luò)建設(shè)及農(nóng)村自辦宴席食品安全群眾監(jiān)督絡(luò)建設(shè)。農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)絡(luò)建設(shè)旨在堵源截流。就是從源頭上防止問題食品 進入農(nóng)村自辦宴席的物品采購環(huán)節(jié)。具體做法是:一是以開展好 萬村千鄉(xiāng) 農(nóng) 家（雜貨）店的規(guī)范化經(jīng)營管理活動以及成立農(nóng)村基層專業(yè)性營銷協(xié)會為重點， 鼓勵和支持發(fā)展重要商品配送中心、規(guī)范化經(jīng)營農(nóng)家店以及各類專業(yè)（營銷） 合作社、服務(wù)社和行業(yè)協(xié)會（以下簡稱兩社一會），在商品流通環(huán)節(jié)上做到 統(tǒng)一進貨、統(tǒng)一標識、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一價格 使品牌化、規(guī)范化經(jīng)營方式迅速進 入廣大農(nóng)村，取代原來分散經(jīng)營的小賣部、小門店的粗放式經(jīng)營業(yè)態(tài)，做到進貨 有據(jù)可查，銷貨有質(zhì)量承諾，進而加快農(nóng)村商品流通服務(wù)絡(luò)體系的規(guī)范

20、化建設(shè)。 目前，XX市已建成12個區(qū)域性商品配送中心，162個農(nóng)家店，發(fā)展 兩社一會7 個。在財政十分困難的前提下，市級財政對每發(fā)展一個兩社一會予以20XX元 補助，同時要求縣區(qū)級財政匹配相同數(shù)額的補助資金。十一五期間全市將建設(shè) 50個區(qū)域性配送中心，發(fā)展750個 兩社一會，建立1000個規(guī)范化經(jīng)營農(nóng)家 店。二是按照 政府引導，市場運作，帶動，多元發(fā)展的原則，調(diào)動基層積 極性，對全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的農(nóng)村集貿(mào)市場進行改建或新建。在財政十分困難的情 況下，市級財政對每改建或新建一個農(nóng)村集貿(mào)市場予以50000元補助，同時要 求縣級財政匹配相同數(shù)額的補助，并引導和動員各種社會資金積極投入。十一 五期間全市

21、將完成50個農(nóng)村集貿(mào)市場的改造和新建，使得市場硬件更完備， 管理更規(guī)范。這兩項措施將有助于XX市全面開展農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)絡(luò)體系建設(shè)， 基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)副產(chǎn)品、農(nóng)村日用消費品的絡(luò)化經(jīng)營、規(guī)范化管理，從 根本上解決群眾買難賣難問題，較大幅度地保障農(nóng)村流通市場的商品質(zhì)量。三是針對農(nóng)村食品安全方面存在的問題，要求有關(guān)部門在做好日常監(jiān) 管的同時，加大對重點環(huán)節(jié)、重點區(qū)域、重點時段和重點產(chǎn)品的重點巡查力度。 具備條件的領(lǐng)域還將實施更加嚴格的市場準入制度，并要求質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、衛(wèi)生、 農(nóng)業(yè)、工商、食品藥品監(jiān)管等部門在各自監(jiān)管的環(huán)節(jié)適時開展針對性強的專項整 治行動，切實從源頭上杜絕假冒偽劣食品進入農(nóng)村流

22、通市場。農(nóng)村自辦宴席食品安全監(jiān)管責任絡(luò)建設(shè)主要是針對食品安全多頭管理、 農(nóng)村自辦宴席監(jiān)管存在盲區(qū)的問題，進一步明確分工，落實責任，完善機制， 強化效能，切實建立起橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管絡(luò)，從體制、機制上確保監(jiān)管 執(zhí)法合力的形成。主要做法有:一是由市政府利用上級補助的就業(yè)再就業(yè)資金開 發(fā)公益性食品安全協(xié)管員崗位，組建農(nóng)村食品安全協(xié)管員隊伍，確保人員到 位、工作到位、經(jīng)費到位，使農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作在最基層真正有 支點、有 落 腳。目前XX市已在45個重點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展了協(xié)管員工作試點，并在相應(yīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 設(shè)立了食品安全管理站，共53名農(nóng)村食品安全協(xié)管員被錄用并開始履行職責。 經(jīng)認真評估，試點各項工

23、作取得良好成效。同時，利用就業(yè)再就業(yè)資金開發(fā)公益 性食品安全協(xié)管員崗位的經(jīng)驗將在全市繼續(xù)推廣。此外，全市還聘請了以各級 人大代表、政協(xié)委員、專家學者為主的食品安全監(jiān)察專員24人，以此作為食品 安全監(jiān)管力量的又一重要補充，進一步完善了農(nóng)村自辦宴席食品安全監(jiān)管絡(luò)體 系。二是結(jié)合實際，XX市政府以政府公告形式制定頒布了 %XX市農(nóng)村自辦 宴席食品安全管理辦法&,對農(nóng)村自辦宴席食品安全工作進行了責任細化和制度 規(guī)范。第一，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府明確為農(nóng)村自辦宴席食品安全監(jiān)管工作第一責 任人，并由其負責組織開展對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村自辦宴席食品安全的具體管理工作； 第二，要求村民小組（或自然村村民自治理事會）在行政村

24、村民委員會的領(lǐng)導 和指導下，負責對其村莊范圍內(nèi)村民自辦的集體宴席進行登記、檢查、指導和報 告，并負責與舉辦者簽訂食品安全責任書；第三，要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）醫(yī)療衛(wèi)生單位 在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的領(lǐng)導下，做好自辦宴席的食品衛(wèi)生和食品安全指導工作， 配合村民委員會開展食品衛(wèi)生知識宣傳和培訓教育，對農(nóng)村自辦宴席的食品加 工、制作等環(huán)節(jié)進行衛(wèi)生技術(shù)指導；第四，對就餐人數(shù)達50人以上的農(nóng)村自辦 宴席，實行提前48小時報告檢查制度。舉辦者要將就餐時間、就餐人數(shù)、場地 衛(wèi)生條件、菜品清單、廚師等情況向村民小組（或自然村村民自治理事會）報 告，并及時報村民委員會或所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的食品安全管理站備案；第五, 要求每個縣

25、（區(qū)）創(chuàng)建一個農(nóng)村自辦宴席食品安全管理示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），每個鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）創(chuàng)建一個農(nóng)村自辦宴席食品安全管理示范村寨。通過示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和示范村的 示范帶動作用，穩(wěn)步推進全市農(nóng)村自辦宴席食品安全監(jiān)管工作廣泛深入地開展。農(nóng)村自辦宴席食品安全群眾監(jiān)督絡(luò)建設(shè)重在宣傳教育和信用體系建設(shè)， 讓廣大人民群眾真正參與到農(nóng)村自辦宴席食品安全的監(jiān)管工作中來，通過政府有 效地發(fā)動和引導，建立健全 社會協(xié)同、公眾參與的工作管理格局。主要做法有： 在開發(fā)公益性協(xié)管員崗位的基礎(chǔ)上，進一步整合食品藥品監(jiān)管、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、 衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商等部門各自在基層原有的力量，通過賦予他們食品安全監(jiān)督的 職責，進一步擴充基層監(jiān)督力量；建立和完善舉報

26、獎勵制度，調(diào)動群眾積極參 與監(jiān)督的積極性；堅持廣泛、深入、持久、有效的宣傳方針，確定每年5月 為全市食品安全宣傳月，通過建立和完善 三個體系，提高人民群眾參與食品 安全監(jiān)管工作的主動性和積極性。第一，建立和完善新聞媒體宣傳體系。構(gòu)建公眾發(fā)動長效機制，充分發(fā)揮新聞媒體的主渠道作用，通過新聞發(fā)布會、 手機短信、公開信、開辟食品安全專欄等形式，在大眾媒體上全方位、多角度地 宣傳食品安全法律法規(guī)，營造良好的輿論氛圍。第二，建立完善重點對象培訓體系。采取政府集中辦班培訓為主，各職能部門分散辦班培訓為輔，食品安全協(xié)管員、 信息員協(xié)助培訓為補充的針對食品生產(chǎn)經(jīng)營戶、宴席業(yè)主和基層廚師隊伍的農(nóng)村 食品安全培訓

27、方式，積極開展農(nóng)村自辦宴席食品安全各類培訓工作。第三，建立完善農(nóng)村基層動員體系。在農(nóng)村基層宣傳工作中，充分利用圍墻廣告、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府公示板、集市咨詢 臺，通過懸掛條幅、刷寫標語、散發(fā)公開信、分發(fā)宣傳手冊、文藝演出等農(nóng)民群 眾喜聞樂見的形式進行宣傳，并注意用身邊事教育身邊人，盡力體現(xiàn)其生動性， 確保進村入戶，家喻戶曉，以此增強農(nóng)民群眾的食品安全意識。第四，進一步加強信用體系建設(shè)。目前已在市政府所在區(qū)著手啟動了食品安全信用體系建設(shè)試點工作，力求從體制、 機制和法制等方面逐步完善信用征集制度、評價制度和信用信息發(fā)布制度。同時，建立食品安全信用激勵 懲戒機制，培育守信典范，懲戒失信行為，推進誠信XX建

28、設(shè)。通過探索，農(nóng)村 食品安全監(jiān)管收到了良好成效。首先，構(gòu)建了支點，解決了誰來管的問題。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是目前管 理農(nóng)村經(jīng)濟社會事務(wù)的最基層政府和最主要力量。但在欠發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政 府目前面臨的首要任務(wù)仍是千方百計促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入。所以, 包括農(nóng)村自辦宴席管理等許多公共安全管理工作在實際工作中是很難列入鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）政府的重點管理工作議程的。再加上按現(xiàn)行行政管理體制，大多數(shù)垂直管 理的食品安全監(jiān)管部門在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級并沒有配備專門機構(gòu)和人員，即便個別 部門在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)有站所，也由于力量不足、資源有限，未能很好地履行監(jiān)管 職責。由此可見，食品安全監(jiān)管力量缺乏是當前農(nóng)村自辦宴席等環(huán)節(jié)食品安全

29、監(jiān) 管工作的薄弱點。因此，通過三建設(shè)，在農(nóng)村基層設(shè)立了一個工作支點，使農(nóng) 村自辦宴席等環(huán)節(jié)的食品安全工作實現(xiàn)了有人抓和有人管。其次，破解了難點，解決了管什么的問題。遏制農(nóng)村自辦宴席食品 安全事故發(fā)生，是山區(qū)農(nóng)村食品安全管理工作中的一個重要方面。通過三建設(shè)， 市政府進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在此項工作中的管理職責，建立了農(nóng)村 宴席登記備案制度，使管理工作納入制度化、常規(guī)化，較大程度地保證了農(nóng)村自 辦宴席的食品安全。最后，樹立了樣板，解決了怎樣管的問題。當前農(nóng)村食品安全工作 還存在很多管理不規(guī)范以及人員、設(shè)施及工作經(jīng)費無法保障的困難和問題，很多 工作還是邊摸索邊開展。但農(nóng)村自辦宴席食品安全中的三

30、建設(shè)，不失為邊遠山 區(qū)開展農(nóng)村公共安全管理工作的一條路子，通過聯(lián)動市場力量和基層自治力量， 解決了地方政府 怎樣管的問題。這項探索本身就能夠以點帶面，由此 及 彼，可以借鑒到農(nóng)村公共安全管理的其他方面工作中加以推廣。三、鄉(xiāng)村食品安全管理工作機制創(chuàng)新的措施從地方公共安全管理工作的內(nèi)涵分析，它的確屬于地方公共產(chǎn)品，因 為它完全或大部分是由地方政府負責提供的公共產(chǎn)品。或者說，它屬于當?shù)鼐用?在當?shù)叵M的公共產(chǎn)品。嚴格按照公共經(jīng)濟學理論的闡述，地方公共產(chǎn)品完全是 地方政府的職責，但地方政府提供的服務(wù)可以適應(yīng)于各地的不同條件，因此，可 以產(chǎn)生出不同的品位并適于不同的需求。可問題的關(guān)鍵是，中國是一個統(tǒng)一的

31、多民族國家，中央政府當前在很多 方面對各地的要求都是一樣的。特別是現(xiàn)在，黨中央、國務(wù)院要求以人為本、執(zhí)政為民、關(guān)注民生、 切實維護社會和諧穩(wěn)定，切實保證安全生產(chǎn)，保證人民群眾的生命健康安全。這 一系列社會管理和市場監(jiān)管的目標任務(wù)對全國各地各級都是一樣的，不因地方 經(jīng)濟發(fā)展水平、公共財政收入水平和地方財政支出水平的差異而相應(yīng)提高或降低。 并且，在維護社會和諧平安穩(wěn)定的工作中，全國統(tǒng)一的方針要求是：中央統(tǒng)一 領(lǐng)導，地方政府負責，部門協(xié)調(diào)配合，各方聯(lián)合行動。這樣的方針層層部署到基 層后，基層政府的基本工作方針就是市（縣）政府統(tǒng)一領(lǐng)導，縣（鄉(xiāng)）政府全 面負責。由此可以看出，在我國目前的行政管理體制下，

32、地方公共安全保障工作 基本上是基層政府的職責，上級政府往往只是督促指導，上級政府職能部門也 僅僅只是協(xié)調(diào)服務(wù)而已。公共產(chǎn)品的提供首先要以資金的募集為前提。但是在我們這樣一個大國，財政收入和財政支出的區(qū)域性結(jié)構(gòu)差距十 分明顯。并且，由于發(fā)展的不平衡，地區(qū)間財政收入差距正在越拉越大，地區(qū)間 財政支出總量差異明顯，這勢必將導致地區(qū)間提供的公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的高 低懸殊。此外，在一味強調(diào)工業(yè)化和 城市化的改革開放初期，財政對三 農(nóng)支出比重逐年下降，盡管隨著科學發(fā)展觀的提出和貫徹落實，中央財政大量 資金投向三農(nóng)，但絕大多數(shù)仍集中在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面（固然也包括社會 基礎(chǔ)設(shè)施），農(nóng)村的社會管理特別是公共

33、安全管理及保障性投入明顯不足。在現(xiàn)行這樣一種國家公共支出體制下，地方政府對公共安全負總責的 管理體制，形式上就是一種非集中式的公共產(chǎn)品提供方式。（P326）因此，如何 才能夠保證貧困地區(qū)政府提供出與發(fā)達地區(qū)政府同等質(zhì)量的公共安全保障產(chǎn)品， 這是一個嚴重困擾欠發(fā)達地區(qū)政府的敏感問題。在實踐中，為了全面貫徹落實中 央諸如食品安全及產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管責任制和責任追究制，為了保證政府不至于嚴 重失職，在中央對地方、上級對下級科學合理的轉(zhuǎn)移支付制度尚未完全建立的情 勢下，地方政府不得不在執(zhí)行財經(jīng)紀律和管理規(guī)定上打主義、做文章。一方面， 千方百計地跑部錢進，為民請愿；另一方面，拆東墻補西墻，整合政策。以上 述的

34、農(nóng)村食品安全管理工作的實踐為例，XX市的具體做法如下：第一，動用就業(yè)再就業(yè)資金，用于在基層設(shè)立實實在在的管理崗位，真正做到重心下沉、監(jiān)管前移。但為了在全市范 圍內(nèi)推行這項試點，并且招聘到相對合格稱職的協(xié)管員，不得不突破現(xiàn)行就業(yè) 再就業(yè)資金管理的有關(guān)政策規(guī)定超范圍、超標準使用資金，存在一定的政策風險 甚至是政治風險；第二，責令負有監(jiān)管責任的職能部門到處找錢補助基層，并補充工作力度加大后帶來的經(jīng)費缺口，對執(zhí)法監(jiān)管部門 以罰代管、亂收亂罰的傾向有時只能熟視無睹。第三，通過政府公告的形式制定規(guī)定，把部分本應(yīng)該由地方政府負責提供的公共安全管理職責交給村委會甚至村民 小組（理事會）承擔，并與這些群眾自治組

35、織的負責人簽訂責任書，明確責任 追究辦法，動員群眾共同參與社會管理。這種做法在實踐中有它積極的一面，但 從理論上講，這些辦法、規(guī)定和責任書很難有法律上的約束，行政上也很難站得 住腳。因為嚴格地講，對群眾自治組織而言，責任、義務(wù)的賦予應(yīng)該相應(yīng)地伴隨 著權(quán)力和利益的授予。地方政府日常只能提供給村委會干部很少的經(jīng)費補貼，對 諸如農(nóng)村集體宴席食品安全管理，這種專門任務(wù)無法給予自治組織專項經(jīng)費支 持，無形中會增加村、組的負擔。因此，村委會要么隨便應(yīng)付工作，要么就只有 采取收取 村提留等形式向群眾攤派以支付管理成本，相應(yīng)地會增加農(nóng)民群眾 負擔，這與農(nóng)村稅費改革的深入開展背道而馳。以上方式或方法，有些盡管是違規(guī)的或不合理的，但卻是沒有辦法的 辦法，否則，無米下鍋，難有作為；無人管事，工作難以落實，又如何保證基層 群眾的食品安全？要從根本上解決這些問題，必須在體制上加大改革的力度。一是要理順中央和省區(qū)、省區(qū)和市縣的財政分配關(guān)系，進一步明確中央 和地方、地方與基層的事權(quán)和財權(quán)，努力做到事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，(P168)做到 權(quán)隨費走，費隨事轉(zhuǎn)。二是要加快財稅體制改革，完善中央政府和省級政府、省級政府與市縣 級政府財政轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付應(yīng)把促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高社會公共 服務(wù)水平，縮小地區(qū)間支出差距作為目標。(P169)三是要完善目前地方政府負