1、廣播電視宣傳管理2007.9.131*中國廣播電視行業管理體制的特點和特征1、廣播電視行業作為現代社會的主要傳媒工具，其作為黨和國家文化宣傳的喉舌，有它的特殊性，在中國對其的管理和控制還是比較嚴格的。這種嚴格不僅體現在對節目內容的管理上，在對電臺、電視臺等機構乃至整個系統的管理上都較嚴，且有一定的封閉性。上述特點致使廣播電視業的“計劃性”味道相當較重，離市場相對較遠。當然，近幾年這一現象在一定程度上有所改觀，尤其是廣電產品市場變化很大，不僅眾多國外企業紛紛登陸，國內的各種所有制的企業也迅速增多，市場競爭日趨激烈。但各類臺站的變化并不很大，一直在進行的機制、體制上的改革，進展比較緩慢；盡管有些地

2、區進展較快，但多數地區都在觀望。 從總的發展趨勢上看，廣播電視行業正處于逐漸從封閉的計劃管理體制向市場化方向發展的進程中，近兩年，進程明顯加快。2*中國廣播電視行業管理體制的特點和特征 2、在系統管理上實行條塊式管理，如廣電總局乃至各對口管理部門對各地廣電機構的影響僅是規劃性的和指導性的，而“有意義”直接管理權則是歸屬于地方或系統或企業的相關部門。 這種“條塊結合，以塊為主“的管理方式，實際上使各地廣電機構具有了很強的地方性，地方管理機構對其影響較大，并因之而形成各地廣電機構間的地域差異。對于廣電產品市場而言，這種地域差異導致企業必須對用戶作相應的細分，并根據具體情況有針對性地形成自己的市場戰

3、略。3*中國廣播電視行業管理體制的特點和特征 3、中國的電臺、電視臺、網絡公司等廣電用戶無論其直接歸口于何種機構或單位管理，其屬性皆為國有，是事業單位編制，實行企業化管理。這種國有的事業體制也影響了廣電機構的發展。國有制使“大鍋飯”的思想依然存在，節目的好壞、臺站的發展與員工個人并沒有什么太大的直接關系，人員多缺乏積極性和創造力；事業編制使廣電機構離市場較遠，活力不足，官氣較重。企業化管理還沒有真正落實到位。4*中國廣播電視行業管理體制的特點和特征 4、 不均衡的發展與分類差異 廣播影視產業內部電視與廣播、電影發展不平衡，廣播電影電視與網絡的發展也不平衡。電視較強，增長較快，已成為整個廣播影視

4、產業的龍頭和支柱，廣播和電影相對較弱;網絡建設較快，但業務開發不足，未形成整個產業新的經濟增長點，不少網絡公司還面臨虧損。 由于各類廣電機構的級別不同，如中央、省級、地市級、縣級等，它們所獲得的發展空間和支持是不一樣的，通常中央臺、省級臺、有些城市臺的發展比較好，整體存在級別差異；由于各地區的經濟發展水平不同，導致各地廣電用戶所獲得的財力支持也就不同，其發展當然會受到制約和限制，即存在區域差異。東部、中部、西部，發達地區與不發達地區，城市與農村，廣電機構差異很大。東部發達地區和城市發展比較好，效益也比較明顯，西部不發達地區和農村則比較差。5*中國廣播電視行業管理體制的特點和特征 5、技術的超前

5、性和探索性與政策管理的滯后性所帶來的標準混亂。業內的廠商、研究機構、有些地區廣播電視機構對廣電的技術進行了有益的探索，可以說，在技術方面廣電行業還比較超前，但有關政策和標準的出臺卻顯得相對滯后。對從電視基本制式到攝錄機的制式、格式，以及現今機頂盒的標準等，無不證明了這種矛盾在廣播電視領域中的常見。這種標準的混亂既是一種不利與浪費，但也是一種機會。6中國廣播電視體制的界定按照廣播電視的傳統理論，世界上的廣播電視管理體制，根據廣播電視臺的所有權、經費來源、領導人的任命等方面，一般劃分為三種模式：國家經營型，公共機構經營型，私營商業型。*依據這種劃分方式，我國的廣播電視體制屬于國家經營型，即廣播電視

6、臺所有權歸全民所有，由執政黨和政府來領導，并規定其工作任務，任命領導人，經費全部或大部分來自政府撥款。但是，經歷了60多年的建設與發展的中國廣播電視事業，已經由完全的計劃經濟體系逐步走入市場經濟體系之中，傳統的“上層建筑”的標簽已經無法涵蓋今日中國廣播電視組織本身的性質了。而且，隨著廣播電視宣傳業務從內容到形式上的不斷革新，經營方式的產業趨勢的加深，廣播電視體制改革也成為決定本行業先期改革成敗，乃至后續改革能否順利跟進的關鍵所在。7中國廣播電視體制改革大事記1987年，國家科委首次編制的我國信息產業投入產出表將新聞事業和廣播電視事業納入了“信息商品化產業序列”。 1988年10月，經黨中央、國

7、務院批準的全國廣播電視廳局長會議紀要重申了中共中央198337號文件規定，“應采取措施，廣辟財源，增加收入各級廣播電視機構的服務公司或服務部，要實行事業單位企業管理”。 ，同時指出，“各級廣播電臺，電視臺要主動為各界提供方便，開辟集資合辦節目，有償服務等合作渠道”，“要正確處理好宣傳和經營、社會效益和經濟效益的關系”。至此，對廣播電視屬性的認識有了革命性的飛躍廣播電視事業屬性除了具有政治宣傳和社會傳播屬性外，還具有產業屬性。8中國廣播電視體制改革大事記1993年6月，中共中央、國務院發布了關于加快發展第三產業的決定，把廣播電視正式列入第三產業。這就使廣播電視在市場經濟條件下有了特定的“產業屬性

8、”。廣播電視已經從單純的意識形態性事業，成為了事實上具有雙重屬性的“企業性文化事業”，即“具有形而上的上層建筑和形而下的信息產業屬性”，“它除了以信息的生產和流通為核心外，還可以經營信息的處理與傳遞和其它一些與信息相關的項目”。這樣，在向社會主義市場經濟的過渡時期，廣播電視具有了兩重屬性：上層建筑與經濟基礎、新聞宣傳事業與信息產業的兩重性。9中國廣播電視體制改革大事記1997年9月，中國共產黨第十五次全國代表大會召開，廣播電視改革也具有了前所未有的深度和廣度。在廣播電視界內，無論是理論工作者還是實際操作者，對廣播電視的本質特征都有了認識上的重大突破：我們國家的廣播電視首先是“黨的宣傳工具”，同

9、時又是能增加國民生產總值的知識經濟時代的“信息產業”。前者確定了廣播電視改革得以展開的運作空間和基調，后者則是市場經濟條件下廣播電視改革的根本內容和最終方向。10*中國廣播電視管理標準有中國特色的廣播電視的這兩個總的特征既是黨的宣傳工具，又是信息產業決定了廣播電視管理標準的兩重性：一個是黨性標準，即無論處于怎樣的改革時代，我國的廣播電視“一定要無條件地宣傳黨的主張”，從而“成為全國安定團結的思想上的中心”；再一個就是法律標準，市場經濟是法制經濟，廣播電視既然要實行企業運作，走產業發展的道路，自然要服從包括廣播電視管理條例在內的諸多法律條例，如公司法，反不正當競爭法等，這是廣播電視媒介引進市場機

10、制，以市場主體、經濟當事人身份公平公正地參與市場競爭的前提和保障。11中國廣播電視與西方落差廣播電視的規制階段落后50年代中國的廣播電視開始起步，美國就已開始規?；l展，；70年代中國停滯，美國初步奠定現代廣電業競爭格局，大力發展有線電視；80年代中國重新起步，美國已經進行衛星電視實驗，作為自然壟斷領域的電信業逐漸向競爭結構轉化，競爭格局進一步擴充。將近30年的時間，我國的廣播電視業與西方廣播電視幾乎不存在橫向比較的參照系。無論在規模、專業化水平、運作理念，還是規制制度的建設上都存在巨大的反差。 90年代以來，中國的廣電業獲得了與西方發達國家相同的發展機遇，也同樣遭遇了相同的挑戰，無線電視和廣

11、播、有線、衛星數字電視形成了內部完整的競爭格局，電信和互聯網在技術條件革新的形勢下也加入了競爭，國外媒介集團順應經濟全球化的需求開始紛紛向我國的媒介業滲透。盡管時代賦予了中國廣播電視事業嶄新的發展機會，但90年代以前巨大的發展差距和90年代以來中國經歷的西方廣播電視業前所未有的規制體制創新的難題，反而使我們面對著更大的壓力，既要進行微觀運行機制的改革，又要進行宏觀政策、法律、結構的規制調整。時間上的落差要求我們必須首先轉換規制觀念。 12中國廣播電視與西方落差規制觀念陳舊。美英等國市場經濟體系已經成熟，因此，盡管也將廣播電視業作為一項要為公共利益服務的文化產業，在規制思想上強調公共利益、便利性

12、和必要性原則，但對于商業化的美國社會來說，媒介制度又是非常具有共性的，它類似所有其他的工業產業，而較少強調廣播電視作為文化事業的獨特性。 產業化、集團化運營是廣播電視產業自身發展要求的規制觀念始終體現在聯邦和各州的規制實踐當中。我國由于存在經濟轉型的特殊階段，計劃經濟時代對廣播電視只講宣傳，不講效益，只顧投入，不計產出的思想主導了近20多年，廣播電視不僅產權不清，投資主體多元混亂、產業的所有權和經營權沒有明確的法律界定，而且成本意識薄弱，資源大量浪費，經營意識缺乏，不懂廣告經營和節目經營。這種運營當中出現的問題歸根結底是四級辦臺體制衍生出的粗放式低效管理造成的。90年代以來規制觀念的轉變使我們

13、的媒介認清了事業和產業的雙重屬性，媒介體現宣傳和經營功能都是媒介自身的發展要求。廣播電視業打破內部壟斷、走向市場、成為獨立的法人實體和傳媒市場競爭主體、承擔起國有資產保值增值任務的產業化改造、集團化發展的方向越來越明確。 13中國廣播電視與西方落差規制手段薄弱。美英等西方國家大多是通過制定和修改與媒介相關的法律、法規、政策和規章來規范媒介，通過法律設置和運行相對或完全獨立的規制機構來執行和監督規制政策。整個規制體制是制度化建立的，規制政策是制度化運行的。比如，美國1934年電信法建立了完整的規制機構和可操作性的規制政策，1996年聯邦電信法積極回應媒介市場加速競爭的要求，放寬所有制限制，弱化行

14、政力量的干預，鼓勵市場監督，同時以反壟斷法加強整個媒介市場的管理；英國的傳媒規制改革盡管十分緩慢、謹慎，講求平衡，但90年代以來的三次較大的法規調整也體現了順應放松規制改革的國際潮流，促進國內商營臺和公營臺的競爭、鼓勵電視擴充規模、同時加快電信業的改革。在規制機構上更是做出了較大調整，將廣電和電信置于同一個管理部門（OFCOM），體現媒介融合發展、媒介規制集中管理的大趨勢。 14廣播電視管理手段薄弱的主要體現 一、規制政策不系統，缺乏關于廣播電視管理的完整立法。美國的電信法和英國的具有法律效力的白皮書都為法律體系的建立提供了基本框架，而我國則沒有這樣的制度框架。我國廣播電視業依法進行行政管理起

15、步于80年代廣播電視部成立以后，1986年原廣播電影電視部（現廣電總局）設立立法機構、制定立法計劃、著手法制建設。到1997年經國務院通過的廣播電視管理條例為止，我國已制訂了電視類法規80余件，地方性性法規16件，基本改變了管理依據不足的局面。 但廣電的法制建設缺乏系統性。法律體系是指以專門法、綜合法為綱（如廣播電視法），以專項法規和配套法規及地方法規為目組成的和諧的法律有機體。但我國廣播電視法律建設由于缺少綱（廣播電視法）的構架，眾多的部門規章和行政法規無法系統為目，因此也就不能形成體系，在實踐中，因為條例規定沖突造成矛盾的現象反映了法制不健全的現實，頻繁的修訂和廢止規章也反映了規制政策缺乏

16、權威和前瞻性。 15廣播電視管理手段薄弱的主要體現 二、規制機構建立不科學。美英等國的廣電規制機構都是通過立法形式建立的，而我國的則是通過國務院機構改革方案建立的，是行政決定。廣播電視管理條例規定了我國的廣電接受中央和地方的雙重領導管理，但廣電的行政管理部門和廣播電臺、電視臺是直接的上下級領導和被領導關系，實行局臺合一的機構體系。廣電行政管理部門充當著宣傳、建設和管理的三重角色，實行三位一體的管理體制。在改革中，政企、政事、管辦不分的現象十分嚴重。 16廣播電視管理手段薄弱的主要體現 三、缺乏獨立和公平的監督機構。美國的聯邦電信委員會是獨立于政府的廣電和電信政策制定、執行和監督機構，英國的BB

17、C是管理和監督英國公共廣播電視的獨立機構，英國的貿易產業部下設的電信局（oftel）也是獨立的監督機構，政府無權干涉其決定，這就保證了政策執行的公平性。而我國的廣電和電信管理與監督部門同一，而且都是國家的行政管理部門，受政府政策的影響，因此，造成了監管者和被監管者之間存在著千絲萬縷的利益聯系，而無法獨立監督政策的貫徹執行。17廣播影視行政管理改革和制度創新的體現一、加快法制建設，推進依法行政目前我國沒有一部適用于廣播影視業的專門法律，僅有的三部國家級行政法規也滯后于廣播影視的發展現狀，廣播影視管理經常處于無法可依的尷尬境地。過去廣播影視行業管理政策往往出現出臺快而論證不夠，應急多而連續性不夠，

18、變化多而穩定性不夠，“一刀切”而缺乏分類指導的情況，有時使一些廣播影視單位無所適從。創新廣播影視管理，推進依法行政，逐步實現從政策性為主的管理轉變為以法律手段為主的管理，必須加快法制建設，填補執法依據空白，修改現行影響發展的政策規定。 18廣播影視行政管理改革和制度創新的體現*二、改進管理方法，提高管理水平1加強宣傳管理，切實解決低俗和泛娛樂化傾向問題。及時遏止過度渲染節目收視收聽數據，片面追求節目收視收聽率的不良傾向，對各電臺、電視臺、互聯網站及報紙刊物播發刊登節目排行榜的情況進行了調控。19廣播影視行政管理改革和制度創新的體現2加強頻道頻率、節目欄目的監督管理。一是明確上星播出節目的定位。

19、要求各省級上星頻道以正面宣傳為主，新聞宣傳為主，覆蓋本省為主。二是加強電視劇上星調控管理。一方面積極倡導各臺購買獨播劇和首輪劇，拓寬電視劇市場的經營合作模式；另一方面明確規定各上星頻道黃金時段同一部電視劇同時播出臺數不得超過四家。2006年這一規定更加嚴格，并開始著手出臺對同質化播出的解決更為有利的管理辦法。三是明確各類節目、欄目的定位，加強規范和引導廣播影視節目制作。嚴格防止法制宣傳欄目出現獵奇傾向，不渲染血腥暴力恐怖。經濟類、生活類、服務類、娛樂類等非法制類節目不任意擴大選題范圍，制作播出涉及刑事犯罪案件的節目。對湖南省廣播電視局申請舉辦2006年超級女聲專門提出了要求，并將向社會公開，取

20、得了良好的社會效益和經濟效益。20廣播影視行政管理改革和制度創新的體現四是強化宏觀管理，嚴把放映、播出關。中央電視臺和各省（區、市）電視臺主頻道黃金時段播放的電視劇，必須堅持以現實題材為主的方針。要求各級電視臺黃金時間只播國產動漫節目，鼓勵和支持各級電視臺特別是上星頻道在黃金時段開設固定的國產動畫欄目，擴大國產動畫片的播出規模，為國產動畫產業的發展創造良好環境。按照控制總量、注重質量的要求，進一步加強海外劇的引進播出管理。五是繼續重點查處違規開辦頻率、頻道，擅自調整呼號、定位，違規引資經營頻道等行為。據不完全統計，全國這兩年依法查處擅開頻道、私設前端、非法辦節目等違規問題上百件，依法取締非法設

21、立的鄉鎮電視臺70多座，清理撤銷不符合條件的鄉鎮廣播電視站5104個。六是加大對節目播出的監管，加強知識產權保護，堅決制止亂播亂放，開展對侵權盜播、非法違規引進、播出境外影視節目的專項治理。21廣播影視行政管理改革和制度創新的體現3強化廣播電視廣告播出管理。與國家工商總局聯合下發關于整頓廣播電視醫療資訊服務和電視購物節目內容的通知，對問題比較集中的醫療資訊服務節目和五類電視購物節目進行重點整頓。從8月1日起，所有廣播電視播出機構暫停播出介紹藥品、醫療器械、豐胸、減肥、增高產品的電視購物節目。積極引導和鼓勵播出機構制作和播放公益廣告。4建立境外衛星頻道落地的長效監管機制。切實加大源頭治理，在生產

22、、銷售、安裝等各個環節落實衛星電視“防護工程”。通過專項整治工作，近兩年已經查處并拆除非法設置的衛星電視接收設施近15萬座，查封收繳非法衛星電視接收設施21萬件，查獲非法“小耳朵”廣告25萬份，查處違規傳送境外衛星電視節目的有線網30多個。22廣播影視行政管理改革和制度創新的體現5加強信息網絡傳播視聽節目管理。按照中央32號文件精神，同十六個部委聯合制定下發互聯網站管理協調工作方案，明確了管理工作銜接流程，同時與公安、信產等部門建立聯動機制，全面開展網上視聽節目的專項整治，清理出801家違規網站，一批違規違法網站被關閉，電信運營商擅自開辦信息網絡傳播視聽節目業務問題得到遏制。6切實抓好主持人隊

23、伍建設。繼續執行中國廣播電視播音員主持人職業道德準則、中國廣播電視編輯記者職業道德準則和中國廣播電視播音員主持人自律公約，提高節目主持人的素養和品味。繼續實施廣播電視編輯記者、播音員主持人資格管理制度。23廣播影視行政管理改革和制度創新的體現*三 深入貫徹行政許可法，改革行政審批制度1進一步規范行政審批事項。2004年貫徹行政許可法，總局下大力氣清理了行政許可項目和實施主體，對實施行政許可的所有規定進行了全面的清理、修改和完善，簡化了行政許可程序，降低了部分主體市場準入的條件，取消了電視劇制片人資格認定和全國性廣播電視交流交易活動審批制度，將非影視劇類引進節目的權力下放到地方廣電局。2006年

24、切實加強了對已經取消的行政審批項目的后續監管工作，杜絕各種變相審批行為。2進一步簡化審批程序。改進電視劇、電影立項管理辦法，除重大革命和歷史題材、敏感題材外，一般題材取消題材立項，電視劇實行拍攝制作備案公示管理，電影實行劇本（梗概）備案制。動畫片則視同電視劇管理。24廣播影視行政管理改革和制度創新的體現四、深化機構改革，理順機構設置深化政府機構改革要把握社會主義市場經濟的本質要求，有利于加強黨對廣播影視工作的領導，有利于調動廣大廣播影視工作者的積極性，有利于降低行政成本，提高行政效率。深化廣播影視行政機構改革的重點是加強和理順廣播電視行業管理體制機制。進一步推行中央地方分級負責制，明確各級管理部門職責，切實保證有專門的管理機構、專門的管理人員、專門的管理經費、專門的管理技術裝備來落實中央對廣播電視各項管理工作的要求，保持從中央到基層各級管理部門的指揮暢通。隨著文化體制改革的推進，廣播影視行政管理體