1、北京污水資源化利用發展現狀與公共政策分析馬東春 徐凌崴（1北京市水利科學研究所 2北京市發展和改革委員會）摘要 本文通過對北京地區污水資源化利用發展現狀的研究,從公共政策角度，深入探討在北京污水資源化利用中政府角色、推動污水資源化利用的目標與政策之間的關系，分析結果得出現有的污水資源化利用的公共政策中，沒有形成專門的體系，并缺少系統化的管理和實現能力的控制。建議加強污水資源化利用的法制法規建設，以實現推廣污水資源化利用的目標。關鍵詞 污水資源化 公共政策Abstract Through the study to the status of wastewater recycling, this

2、article discusses the relationship between the governmental roles, the target of wastewater recycling, and the bylaws. The analyze shows that there is neither committed organism nor effective control system in the current public policies. The authors suggest strengthening the bylaws construction to

3、promote wastewater recycling. 1前言水資源是基礎性自然資源和戰略性經濟資源，是經濟社會發展和生態環境建設的基本條件。北京市水資源總量為37.4億m3， 2003年北京人口超過1400萬人，人均水資源量不足300m3。據分析，北京目前水資源承載能力為1200萬人，現狀人口已超過水資源承載能力極限。預計2010年，經過外流域調水及自身挖潛，水資源承載能力可達1600萬人。2040年北京人口將達到高峰，人均水資源還將進一步減少。各項統計表明，北京已屬重度缺水區，水資源供需矛盾日顯突出，水資源短缺已成為首都經濟與社會發展的關鍵制約因素。緩解水資源供需矛盾的基本思路是在開發

4、新水源的同時節約用水提高水資源的使用效率。污水資源化是最有效的開源方式，也是提高水資源使用效率的途徑，同時還能保護環境。2004年北京年污水量達13億立方米，是巨大的可利用資源。城市供水中大部分變為污水，污染了環境，浪費了水資源。把城市污水收集起來，經處理再生后回用到對水質要求較低的用戶上，換出等量的自來水，回用1m3再生水相當于節約1m3自來水并減少1m3污水，既緩和城市水供需矛盾，又減輕城市排水系統的負擔。城市污水就近可得，便于收集，再生處理成本比海水淡化低廉，技術較成熟，建設投資比遠距離引水經濟，西方國家的經驗也證明污水資源化的污水資源化利用工程在技術上是可行的, 經濟上是適宜的。2污水

5、資源化利用的歷史及發展北京城市污水再生利用有較長時間的歷史，從污水灌溉、工業廢水廠內處理回用到單棟建筑中水道系統，在污水再生回用方面進行了有益的實踐。50年代初期北京開始污水灌溉，最初在石景山區利用石景山鋼鐵廠的工業廢水進行灌溉，隨著市區污水管道和污水泵站的建設，污水灌溉面積不斷擴大，污水灌溉主要集中在位于市區下游的豐臺區、朝陽區、大興縣以及通州區。80年代開始再生水回用于城市建筑，主要是在單棟建筑內實施小型再生水設施，處理建筑居民產生的污水或污染較小的洗滌水，用于沖廁和庭院綠化等市政雜用水。1987年市政府制定并頒布的北京市中水設施建設管理試行辦法規定，在全市范圍內建筑面積2萬平方米以上的賓

6、館、飯店和建筑面積3萬平方米以上的其他公共建筑需配套建設中水設施。2001年6月，市規委、建委、市政管委聯合發布的關于加強中水設施建設管理的通告確定，建筑面積在5萬平方米以上，或可回收水量大于150噸/日的居住和集中建筑區必須建設中水設施。80年代，北京市還規劃方莊小區建設第一個區域性污水再生回用系統。方莊小區是北京市建設的現代化居住小區，該小區配套建設了污水處理廠，處理規模為4萬立方米/日。原規劃將方莊小區的生活污水深度處理后一部分用于計劃修建的宋家莊熱電廠作為冷卻水，其余部分供給方莊小區作為綠化、沖廁等市政雜用水。由于種種原因，方莊污水再生回用工程未能按規劃實施，深度處理設施未安裝運行，再

7、生水回用管道也未埋設。90年代開始，北京市區污水處理廠的建設進度加快，高碑店和酒仙橋污水處理廠相繼建成，市區污水處理廠總規模達到128萬立方米/日，為城市污水再生回用創造了良好條件。工廠內部污水再生回用也在推廣，目前污水處理設施正常運行的202家工業企業中，有12家企業回用再生污水，回用水量為1萬立方米/日，年節約用水量約209萬立方米/日，主要回用于廠區內部雜用水等。3污水資源化開發利用的基本情況3.1再生水利用設施概況截至2004年底，北京市區已建成污水處理廠8座，污水處理能力188萬立方米/日，污水處理率58。郊區建成污水處理廠14座，污水處理能力43萬立方米/日，污水處理率30。市區建

8、成高碑店、酒仙橋、方莊、第六水廠4座再生水廠，建成再生水供水干線170公里，再生水回用能力達到25.5萬立方米/日。建成建筑中水設施300套，處理能力4萬立方米/日。3.2再生水利用量和水質概況2004年，北京全年處理污水4.6億立方米，利用再生水2億立方米。其中，工業用再生水1億立方米，園林景觀及市政雜用再生水0.3億立方米，農業灌溉用再生水0.7億立方米。市區4座再生水廠均在污水處理廠二級出水的基礎上進一步深度處理，出水水質達到城市污水再生利用用水水質標準各項指標中的最高值，滿足再生水利用的要求。3.3再生水主要用途北京市再生水主要用途按實際使用量大小依次為：農業灌溉、工業冷卻水、景觀環境

9、，以及綠地灌溉、道路沖灑、洗車、沖廁等市政雜用。4公共政策分析污水資源化利用是通過建設污水再生利用的基礎設施和政府制定規范經濟管理和運轉方式的途徑來實現。污水回用的公共基礎設施建設具有公益性、社會性、超前性等特點，因此決定了城市基礎設施建設應以政府為主導，制定合理的政策，一方面調動社會資源投入到公共基礎設施項目中，加快發展；另一方面，對投資、管理等進行引導和規范。4.1污水回用基礎設施建設和管理體系中政府角色定位長期以來，水務基礎設施建設和管理過程中政府一直是水業建設、管理與服務的主角。以往的政府角色是在計劃經濟體制的狀況下形成的。隨著水業市場化的力度不斷加大，政府定位也隨之調整。政府通過引導

10、和規范污水回用的經濟運作方式，提高污水資源化利用的發展速度，讓公眾在盡可能少量支付下得到優質的產品和服務，實現公眾利益和社會利益，同時滿足環境保護的要求。在水業市場化的大環境下政府的三大基本職能依然是立法、司法和行政。政府的角色以及這些角色之間的動力機制構成了政府有效政體與有效治理的狀況。基于政府的職能，政府關注的應該是公眾利益和社會利益，以及如何提高社會總體資源的運作效率和效益。4.2政策與目標政府推動污水資源化利用發展的目標是政府關于污水再生利用的“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及實施的前提，他決定了公共政策的性質。污水資源化利用的政策目標在根本上符合可持續發展的基本原則，污水資

11、源化既能滿足當代人的一部分用水需要，盡可能多的保存現有水資源，不危害后代人滿足其自身需要；既實現當代人類經濟發展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，促進人與環境和諧地發展。污水資源化利用有利于經濟、社會的可持續發展。政府推動污水資源化利用的政策是指在各種備選的污水資源化利用公共政策中確定何種政策將最有效地實現既定目標的過程。4.3現有政策法規環境目前，國家和北京市出臺了一些與污水再生回用相關的法律規章和行業標準，對促進污水再生回用提供了有力的支撐和堅實的保障。國家發布的有關污水再生回用的法律法規共5部，中華人民共和國水法（全國人大，2002年）、中華人民共和國水污染防治法（全國人大，1996

12、年）、水污染防治法實施細則（國務院，2000年）、城市節約用水管理規定（國務院，1998年）、城市中水設施管理暫行辦法（建設部，1995年）。其中明確規定：要減少污染，“加強城市污水集中處理，鼓勵使用再生水，提高污水再生利用率”；并對中水的用途、必須建設中水設施的建筑物進行了分類，規定了中水設施規劃建設單位資質、責任，制定了利用中水水質標準，相關管理方法及獎懲辦法。北京市發布的有關污水再生回用的法律法規共5部，北京市實施中華人民共和國水法辦法(市人大，2004年)、北京市實施中華人民共和國水污染防治法辦法（市人大，2002年）、北京市節約用水辦法（市政府，2005年）、北京市中水設施建設管理試

13、行辦法（市政府，1987年）、關于加強中水設施建設管理的通告（市市政管委、規劃委、建委，2001）。其中規定了以下幾個方面：再生水專業規劃的編制和審批程序；城市污水集中處理設施和污水管網規劃、建設、運營以及污泥處理、水質監測、水質標準要求等；節約用水，規定推廣使用再生水的一些具體措施，并明確違反規定的處罰措施；確定了配套建設中水設施的新建工程范圍，對建設費用出處、管道標識、審查驗收程序、水質標準、管理及運行監督等做出了規定，并制定了相應的獎懲措施；技術上的細化和補充，加大了對中水設施配套建設及驗收的監察力度，制定了各有關部門的相關建后設施的管理、維護和保證安全的相關制約措施。國家標準化委員會還

14、制定了相關標準：包括城市污水再生利用系列標準、建筑中水設計規范（GB 50336-2002）、污水再生利用工程設計規范(GB 50335-2002)。其中城市污水再生利用系列標準中6個單項標準2002年已出臺3個：城市污水再生利用 分類（GB/T 18919-2002）、城市污水再生利用 城市雜用水水質(GB/T 18920-2002)、城市污水再生利用 景觀環境用水水質(GB/T 18921-2002)，其余3個制定工作正在進行中。這些標準確定了城市污水再生利用的分類標準、城市雜用水水質標準、景觀環境用水水質標準、建筑中水水源分類、中水水質及安全防護和監測控制標準，對中水系統、處理工藝及設施

15、以及中水處理站的建設要求做了相關分類和規定，主要內容中還包括污水再生利用工程方案設計、污水再生利用系統、再生處理工藝與設計、安全措施和監測控制等。4.4目標實現過程中的不足從目前污水再生回用的現狀看，還存在很多問題。在再生水的需求方面，可用再生水替代清潔水源的用戶不能便捷使用上再生水，再生水大量潛在用戶未得到充分挖掘。在再生水的供應方面，再生水生產企業的現有產量遠遠低于設計規模，再生水供應渠道不暢。受再生水利用經濟和政策環境等方面的影響，一定程度上形成了“再生水叫好不叫座”的現象。目前存在的主要問題有：4.4.1再生水利用設施建設相對滯后。再生水利用設施和管網系統的建設缺乏統一規劃和超前布局。

16、以往進行道路市政管線建設時沒有考慮優先鋪設再生水管道，一些道路下的管網空間已經飽和，沒有預留再生水管線的鋪設位置。部分道路下雖然可安排再生水管網，但必須實施破路施工，建設難度較大。再生水廠站及配套管網建設滯后，不能滿足再生水用戶發展的需求，與城市基礎設施建設整體布局和發展速度不協調。4.4.2完整、系統的管理體系尚未建立。全市統一調配的再生水資源管理機制尚未建立，優水優用、分質供水的機制沒有形成，再生水資源不能發揮出應有的社會效益。再生水設施生產運行、水量調配、水質監督等管理主體不明確，產權單位、管理單位、監督部門責權不清，再生水的生產運行、管網維護、用水安全、用戶發展等方面存在弊端，生產企業

17、缺少激勵，再生水利用發展缺乏動力。4.4.3設施建設融資環境欠佳。再生水利用設施建設不具備市場融資能力。政府對再生水的投融資缺乏引導，對再生水利用沒有明確的鼓勵政策和投資支持，設施建設融資平臺和投融資管理制度缺少政策支撐。建設資金的匱乏和融資渠道的有限，無法保證再生水利用設施及管網系統的迅速發展。4.4.4價格體系和收費機制仍未形成。“分質供水、分質定價”的價格體系沒有形成，價格優勢對再生水利用的推動作用沒有得到充分體現。再生水與自來水之間的差價，不能真正發揮激勵核算與調節抑制作用。部分用水單位由于財政全額撥付自來水水費，改用再生水的積極性不高。再生水利用設施的建設、運營沒有相應的利益保障和風

18、險規避等，與價格配套的補償機制沒有建立。再生水收費體系沒有建立，再生水收費標準、收費方式不明確，收費機制不規范。再生水收費缺乏市場化運作的基礎，影響了再生水利用的發展。河道景觀環境補水、城市公共綠化用水、道路澆灑用水等公益性用再生水的費用負擔主體沒有解決。4.4.5政府、企業和用戶的利益分擔機制沒有建立。再生水成本控制機制沒有形成，再生水生產企業在成本控制管理方面缺乏主動性。政府的長期預算、企業的短期預算以及產品的成本監控之間沒有明確統一的銜接，生產費用負擔主體不明確，再生水生產企業缺乏內在驅動力。4.4.6再生水回用的安全性、重要性認識不足。污水再生利用的宣傳力度不夠。雖然再生水水質達到國家

19、標準要求，但因其源水是污水，人們在使用安全上仍存有疑慮。同時，樹立正確的水資源可持續發展觀，大力推進再生水利用解決我市水資源短缺問題的戰略思路還沒有被公眾廣泛認知。4.5法律法規體系有待完善對實現推廣污水回用的目標中的措施不力，有些直接是法律法規不完善導致的，有些則間接的反映了法律法規存在的不足。從目前的政策法規體系來看，關于污水資源化利用的體系并不完善和系統，對政策目標實現的支持程度不夠有力。現有的法規、政策、標準、規劃不能滿足再生水利用發展的需要。再生水利用的配套法規不健全，促進再生水回用的相關政策不到位，再生水規劃、投資、建設、運營、管理等方面的法律法規欠缺。再生水開發利用的實施保障措施法律地位不明確。再生水利用的強制性措施監管角色模糊，懲罰措施的執行力不能體現。4.5.1缺少專門體系就法規體系而言，除了制定包括污水資源化利用條款在內的水基本法規外，還應該制定出臺促進水資源循環利用、加強污水再生利用的專門法規。污水資源化利用是循環利用水資源的有力途徑，為加強污水再生利用，有必要出臺專門法規對污水再生利用進行規范管理。4.5.2缺少體系控制在污水資源化利用的法律法規體系中，我們發現，對于這個污水資源化利用的發展，缺