1、沖突與協調：城市化進程中中國土地立法的未來走向喻文莉  紹興文理學院內容提要: 城鄉土地制度的二元模式以及由此衍生的相關問題已經成為橫亙在城鄉統籌發展和工業化、城市化進程中的障礙，解決這一問題的關鍵是從農村土地立法入手進行制度創新。應逐步開放農村土地市場，完善農村土地的市場化配置機制，顯化農村土地資產價值，使之與城市化發展進程和城鄉統籌發展戰略相協調。城市化給我們帶來了經濟的發展和繁榮的同時，也造成了土地資源的破壞和耕地資源的流失。解決經濟發展與耕地保護的沖突和矛盾的唯一途徑是走可持續發展的道路。本著保護耕地的價值目標，應重構耕地保護法律體系，制定土地規劃法、加強土地整理立

2、法、完善土地價格法律制度和改革土地稅制。在土地之上存在多種利益沖突，協調和平衡這些利益沖突需要私法與公法的協同努力。私法應在公法框架下做出制度安排。私法固然要與公法相協調，但公法對私權的限制必須是基于實現公共利益必不可少的原因，并且控制在最低的限度范圍之內。引 言  城市化是人類社會從城鄉分野到城鄉對立最終過渡到城鄉融合的漫長的自然歷史過程。 1 它是社會文明程度的重要標志，也是經濟社會發展的世界性規律，更是消解城鄉分治“二元結構”狀態的最終途徑。工業化與城市化的發展，不但意味著自給自足的自然經濟或二元經濟的解體，更重要的是強調城鄉文明相互融合和統籌發展。城市化必須以用地為依托，城市

3、化進程中土地扮演著極其重要的角色，無論是產業結構的調整，還是人口的集聚，基礎設施的建設，都必須通過土地的重新配置來實現。 2可以說，城市化的過程就是土地利用的變動過程。這一過程中不可避免地導致大量耕地非農化，建設用地呈不斷擴張的趨勢，最終導致農業和農村的發展空間不斷萎縮，并對區域資源、環境和生態產生巨大影響。可見，在人地矛盾突出，人均土地資源嚴重不足的中國，如何協調工業化城市化發展與土地資源的合理利用、經濟建設與耕地資源保護的關系，從而促進經濟、社會、資源和環境的可持續發展，已成為當前土地立法面臨的一項重要課題。 建國以后，我國就土地資源開發利用、保護、治理、管理等方面制定了相關的法

4、律法規，初步形成了具有中國特色的立法體系。然而，這一體系中的大部分法律法規是以追求經濟的高速增長為目標，以城鄉二元經濟結構為基礎，以計劃經濟體制為背景而作出的制度安排，基本上反映的是計劃經濟體制下的靜態管理關系和管理制度，忽視了土地資產的動態配置規則，過分關注土地的資產價值而忽略了其本該負載的生態價值，片面注重城鄉土地制度的二分格局，而無視城鄉經濟一體化的必然趨勢。隨著市場經濟的縱深發展，工業化、城市化進程的推進，二元結構的逐漸解體和可持續發展戰略的確定，現行農村土地法律制度與城鄉統籌發展趨勢、經濟建設與耕地保護、私益與公益的矛盾與沖突日益嚴峻和復雜化，土地法律制度面臨著前所未有的困境與挑戰。

5、有鑒于此，筆者擬對如何通過土地立法協調上述矛盾與沖突，并試圖使之朝著協同、互動、和諧的方向邁進作一初步探討，以期裨益于未來的土地立法與研究。 一、協調路徑之一：農村土地法律制度與城鄉統籌發展的協調 世界現代史的歷史經驗表明，現代化的邏輯起點和歷史起點是從農村開始的。工業化、現代化往往都是以犧牲農村和農民的利益為代價，以二元經濟為必經的發展階段。只是西方國家在較短的時期內就完成了現代化的起始階段，而我國在工業化、城市化進程中，長期依靠剝奪農民利益和推行城鄉二元分治的發展模式來謀求經濟的發展，這在城市與農村土地制度的二元性上體現得極為充分。在二元分治的模式下，這兩類土地受制于不

6、同的權利體系和制度安排。這一狀況加劇了城市與農村、工業與農業發展不均衡的二元反差現象。事實上，農村經濟與工業化、城市化呈良性互動的關系。工業化和城市化是農業現代化的實現途徑，工業化、城市化的進一步發展反過來需要有農村經濟的支撐。現行城鄉土地制度的二元模式以及由此衍生的相關問題無疑已經成為橫亙在城鄉統籌發展和工業化、城市化進程中的障礙。 二十世紀九十年代，我國在國有土地使用權領域毅然擯棄傳統的土地使用權無償配置方式，在借鑒香港批租制度的基礎上于非公益性建設用地領域建立了有償、有期限使用、可流通的土地出讓制度。這一制度首次實現了市場在土地資源配置中的基礎性作用，使土地與使用者實現了最佳結

7、合，優化了土地資源的配置，實現了土地資源的自由流動和土地利用的效率最大化，并確保土地資產的保值、增值，其制度績效是巨大的。在立法上，城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例和招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定等法律法規先后出臺，城市國有土地使用權流轉制度逐步趨于完善。城市土地使用權制度的改革從根本上改變了土地資源長期無償使用的狀況，促進了土地資源的市場化配置，并激勵人們高效、合理地利用土地資源。城市土地立法的演進直接見證了城市土地制度改革的進程，確認了改革的成果。 實踐表明，市場是實現資源優化配置的最佳選擇。而在農村，土地法律制度改革舉步維艱。作為農村最主要的財產土地資源的市場化配置程度

8、較低，土地的資產價值無法在土地利用者中得到顯化，土地價格嚴重扭曲，農民難以分享工業化、城市化帶來的成果。改革開放以后，農村土地承包經營權的流轉和集體建設用地使用權的入市等改革與創新從一個側面反映了農村土地制度存在的問題，表達了農民要求突破制度框架，謀求自身發展的利益訴求。然而現行農村土地法律制度設計卻無法提供與現實需求相適應的法律制度保障。綜觀任何一個發達國家的農村工業化過程，鑒于土地制度對農業經濟發展的重大影響，都把土地制度的變革作為農村工業化的前提，資本主義國家的工業化、城市化過程就是土地制度變革的過程。這一發展歷程對我國亦不乏借鑒意義。隨著二元結構的逐漸解體以及城鄉統籌戰略的確定，我國現

9、行農村土地制度亟待改革，使之與城市化發展進程和城鄉統籌發展戰略相協調。農村土地制度改革的關鍵則是從農村土地立法入手進行制度創新。 工業化與城市化本質上就是要縮小城鄉差距，促進城鄉統籌發展。因此，農村土地制度改革應立足于改變城鄉二元經濟結構，促進城鄉協調發展這一宏大的目標。筆者認為，實現這一目標的土地制度改革的進路有兩條：一是農村土地承包經營權流轉機制創新，這反映了農村剩余勞動力轉移后土地經營規模化、產業化，實現規模效益的需求；二是集體非農建設用地流轉制度的創新，這反映了農民希望以土地參與工業化和城市化過程并能夠分享其中利益的訴求。 眾所周知，土地承包經營權在農村土地承包法出

10、臺之前不能進入市場交易，土地承包經營權的流轉更多是農民的自發行為，處于一種無法可依的狀態。1994年土地承包法的出臺改變了這種絕對禁止流通的格局。該法確立了土地承包經營權的流轉制度和保護機制，實現了對農用地法律制度的重大完善，在尊重土地資源利用的公平性的同時，對土地資源利用的效率也給予了相應的重視。 3土地承包經營權的流動原本應是多方位的，但現行法律考慮到實際操作與農民的生活保障問題，只承認“四荒”土地承包經營權的抵押，將耕地承包經營權排除在抵押權的客體范圍之外。物權法的出臺并未改變這一立法格局。筆者認為這一規定在工業化、城市化的背景下已顯得不合事宜。工業化、城市化步伐的加快，產生了農業的產業

11、化、規模化的強烈需求。無論是實現適度規模經濟，發揮土地規模效應，還是發展農村非農產業，擴大農民收入來源渠道都需要獲取資金。現行法律制度設計使得承包經營權人無權向非社區的金融機構通過耕地抵押獲得融資，抑制了農地的價值擔保功能，導致缺乏資金支持的農村經濟發展缺乏后勁，農民生活條件改善的期盼再次落空。有鑒于此，我們認為應進一步完善農用地的流轉法律制度，開放農村土地市場，賦予農民更多的土地權利，將耕地承包經營權納入抵押權的客體，通過充分發揮耕地承包權的資金融通功能，顯化農村土地的資產價值，以解決資金短缺的困境，促進農業現代化和產業化以及非農產業的發展，進而增加農民的生產性土地收益。 

12、0;承認耕地承包經營權的抵押是否會導致大量耕地非農用化，進而影響農村建設的統一規劃，危及耕地資源的保護，甚至造成生態環境的破壞？筆者認為在耕地上設立抵押權并不會必然與耕地保護制度相悖，解決這一問題的基本思路是完善和強化耕地保護制度、土地利用規劃制度、土地用途管制等相關制度。 隨著城市化、工業化進程的推進和農村非農產業的迅速成長，農村建設用地需求量日益增加，土地等生產要素的商品屬性和資產屬性日益彰顯，并不斷從農業向非農業用途急劇轉移，造成了耕地資源的大量流失和土地質量的嚴重退化。與此同時，我國現有存量建設用地未能得到充分利用，特別是農村集體建設用地數量巨大但利用效率不高。毋庸置疑，城市

13、化的快速發展和農村非農產業的迅速成長使得集體建設用地使用權進入市場參與經濟活動已成為必然。集體建設用地的流轉無疑具有積極的意義。首先，有利于減少建設用地的增量，優化土地資源配置，從而降低占用耕地的經濟驅動，促進經濟社會的可持續發展。其次，能為農村經濟的發展積累資金，優化集體土地資產的分配，保護農村集體組織和農民利益，進一步縮小城鄉差距，使農村和農民以土地參與工業化和城市化過程，并分享利益。雖然農村集體土地有著進入更廣泛流轉領域的強烈利益沖動和迫切需求，但是立法還停留在最初的否定和限制階段。我國土地管理法規定，農村建設用地的范圍包括村民住宅用地、鄉（鎮）村公共設施和公益設施用地、鄉鎮企業用地。除

14、此之外，其他建設項目需要使用農村土地的，必須先由國家征收，再由國家進行土地使用權的出讓。2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的物權法第151條規定，以集體所有的土地作為建設用地的，仍然應當依照土地管理法等法律規定辦理。立法對農村集體建設用地使用權流轉的限制使得正常的市場機制很難在農村集體建設用地的配制中發揮作用。事實上，立法的限制并沒有阻礙集體土地商品化的趨勢。工業化水平的快速遞增和城市化規模的急劇擴張使得集體建設用地使用權的流轉在廣大農村已是十分普遍的現象，且流轉規模不斷擴大，一個龐大的隱性市場正在悄然形成。集體建設用地使用權的隱性流轉帶來的負面效應已不容忽視。例如，土地

15、利用總體規劃和城市規劃屢遭破壞，建設用地供應總量難以得到有效控制，耕地資源的保護受到沖擊，耕地占補平衡難以實現等等。 實踐表明，限制甚至禁止集體建設用地使用權流轉的現行法律制度是以計劃經濟體制下農村土地的靜態管理模式為背景，以城鄉二元經濟結構為基礎而制定的，并未體現工業化與城市化發展所應有的城鄉文明融合的內涵，其建立的經濟基礎與城鄉統籌的理念根本相悖。可見，現行立法對集體建設用地使用權交易的限制性規定已經阻滯了社會經濟的發展，亟需改革。承認集體建設用地使用權直接入市流轉，是保障農民分享城市化過程中產生的土地級差收益的要求，也是逐步改變城鄉土地二元體制的根本途徑。 綜上所述，

16、筆者認為，應逐步開放農村土地市場，完善農村土地的市場化配置機制，顯化農村土地資產價值，充分發揮集體土地的資金融通功能，矯正被扭曲的土地價格，逐步改變城鄉土地二元體制，進而促進城鄉統籌的發展，是土地立法的未來走向。 改革農村土地法律制度是否意味著從二分格局走向與城市土地法律制度完全融合直到最后統一？筆者并無此意，在中國農村，土地承載了太重的負荷，它既擔負著經濟發展功能，又擔負著社會保障功能。土地對農民而言，是最基本也是最大的社會保障，是農民的命根子。雖然近年來我國的市場化趨勢推動著中國農村的急劇變革，但并未從根本上改變農民對土地的依賴和眷戀。通過否定農村土地權利的身份屬性來改造現行的農

17、村土地制度，在法理上并不存在正當性的基礎，在現實生活中也是有害的。況且，即使大部分農民擺脫了對土地的依靠，農村土地承包經營權的身份屬性也不應當完全消除。農民祖祖輩輩生活在某一塊土地上，向土地支出勞動，開墾、改良土地，對于這塊土地本身就存在一種不可否認的利益，這種利益是基于長期的歷史聯系而形成的。即使不考慮農民生活保障的成分，這種利益也應當受到法律保護，形成法律上的權利。更何況在相當長的時間內，土地在農民生活保障方面仍將發揮重要的作用。4   如何實現農村土地的生存保障和資產增值功能之間的平衡是立法者在相當長期間內的一個重要使命。    

18、;  二、協調路徑之二：經濟建設與耕地保護關系的協調 耕地作為一種重要的自然資源，是人類生存和發展的基礎，它承載了生產功能、生態功能和社會保障等多種功能，同時還具有保障糧食安全的功能。與其說土地是人類生存的基礎，不如更確切地說人類直接依賴于耕地而生存。 5唯有保證足夠數量和一定質量的耕地資源，才能生產足夠的農產品和糧食，既能保證人們基本的生活需求，也能為城市工業生產提供原材料，從而推進工業化和城市化進程。世界發展經驗表明，農地非農化是工業化、城市化的伴生事物，且呈非農化的農地多為城市邊緣的優質耕地。此外，由工業化、城市化引發的土地利用結構、農戶經濟行為的轉變以及環境污染必將

19、導致農地質量呈持續退化的趨勢。可見，城市化給我們帶來了經濟發展和繁榮的同時，也造成了土地資源的破壞和耕地資源的流失。鑒于我國耕地后備資源不足，優質耕地偏少且耕地承載力大等原因，我國在土地非農化過程中面臨的威脅要大于西方國家。 在農業社會，人類活動尚未危及到對自然資源和生態環境的嚴重破壞。自然資源和生態環境對人類的生存和發展的制約作用始于工業文明時代以后。為了追求工業化、城市化的快速發展和滿足自己的經濟利益，人們將土地及其他自然資源視為上帝的恩賜和財富的源泉，正如著名的美國生態倫理學家奧爾多·利奧波德所說“我們蹂躪土地，是因為我們把它看成是一種屬于我們的物品。” 6基于這種思

20、想，人們對土地資源進行掠奪性地索取和征服，其開發利用活動呈明顯的經濟主導性，并逐步釀成了一系列生態災難，如耕地銳減、土地沙化和鹽漬化、水土流失等，危及經濟社會的持續發展。這種“對自然資源的掠奪式開發利用把人類引向災難的深淵”。 7這種思想反映在立法上，就是單純強調對土地的利用，忽視了其本本應承載的生態環境價值。實際上，自然生態系統是社會經濟發展的必要支撐條件，土地資源是整個自然生態系統的基礎，人類對土地資源的開發利用活動，只有在遵循生態規律、維護生態平衡的前提下，才能取得預期的社會、經濟效益。 8但是遺憾的是我們是在生態系統提供的服務確定無疑地退化的時候，才開始真正地重新進行思考。 9

21、0;在人地矛盾突出、耕地后備資源嚴重不足的中國，經濟建設與耕地保護是經濟生活中的一大矛盾，是長期困擾我們的一個難題。生存權在我國是基本人權，解決人口生存問題的基礎是糧食生產，而保障糧食生產的關鍵是保護耕地。10因此，如何協調城市化發展與土地資源的合理利用、經濟建設與資源保護的關系，是我國可持續發展面臨的一項重要課題。無庸置疑，基于中國國情，土地作為資產能否在城市化進程中得到高效、合理的開發、配置和利用，作為稀缺的自然資源能否得到有效保護，土地立法起著關鍵的作用。 1986年以來，我國先后制定頒布了土地管理法、土地管理法實施條例、土地復墾規定、耕地占用稅暫行條例和基本農田保護條例等相關

22、法律和行政法規。這些法律法規對于耕地保護做出了一系列規定，如：占用耕地補償制度，土地用途管制制度，基本農田保護制度，土地整理復墾制度等。上述制度的建立對遏制亂占濫用耕地行為、控制耕地銳減的勢頭，起到了重要的作用。然而工業化、城市化進程的快速推進使得城市建設再次大量蠶食耕地，危及土地資源的可持續利用。 城市仍在低密度擴張，耕地仍在持續減少，這一嚴峻形勢不得不令我們以全新的視角對現行法律制度作出全面審視，并在此基礎上重構耕地保護法律體系。土地資源作為自然資源的重要組成部分，其可持續利用問題是自然資源可持續利用的關鍵。走可持續發展的道路是我們解決經濟建設與耕地保護、當前利益與長遠利益的沖突

23、和矛盾的唯一途徑。基于耕地承載的生態價值和保證糧食安全的功能，可持續發展戰略要求我們將保護耕地資源放到首要位置。可持續發展戰略反映在土地立法上應以其為宗旨，逐步實現我國土地法體系從為保障經濟建設為目標，以保障建設用地供應為主線，到可持續發展為目標，以切實保護耕地為主線的根本性轉變。 11在全面反思現行法律制度不足與缺陷的基礎上，筆者認為本著保護耕地的價值目標，我國應制定和完善下列法律制度： （一）制定土地規劃法，提升土地規劃的法律效力 農地與非農用地巨大的比較優勢定會刺激農用地向非農用地轉化，但禁止與限制并 非解決問題的良策，筆者認為關鍵是要科學制定土地利用規劃，

24、加強土地用途管制。 土地利用規劃是對一定區域未來利用土地超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經濟措施。 12土地利用總體規劃是對城市和鄉村兩個地域的土地進行綜合規劃。確立這一制度的主要目的是從宏觀上控制和引導土地利用的方向，嚴格限制農用地轉為建設用地，平衡土地需求關系，解決土地開發利用與生態保護、經濟建設與耕地保護以及當前利益與持續發展的矛盾。土地規劃法是促進土地規劃活動科學化、規范化和法制化的重要保障，這一點已為西方發達國家的實踐所證明。通過土地規劃法來調整土地利用關系，平衡各種利益乃是西方各國的通例。美

25、國、英國、日本、新加坡和我國臺灣地區等國家和地區均通過立法建立了完善的土地利用規劃體制，確認規劃的法律效力。英國的城鄉規劃法、美國的土地政策和管理法專門規定了土地利用規劃的問題，日本則先后制定了國土利用計劃法和城市規劃法。這些國家基本奉行“沒有規劃不許開發”的原則，政府通過規劃實施國家對土地用途的管制，使土地利用規劃成為國家保護耕地的宏觀調控手段。 1987年我國頒布了城市規劃法。為了促進城鄉統籌發展，協調城鄉空間布局，2007年10月28日全國人大常委會審議通過了城鄉規劃法。該法將規劃管理范疇從城市覆蓋到鄉村。城市規劃法第5條規定：“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編

26、制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。”土地管理法對此也有相應規定。可見，城鄉規劃與土地利用總體規劃的關系應是：在城鄉規劃與土地利用總體規劃協調的基礎上，在用地規劃方面，城鄉規劃應服從土地利用總體規劃，土地利用總體規劃對城鄉規劃在用地上起到控制作用。 14然而，由于部門的分立，土地管理部門和城市規劃部門對這兩種規劃關系的解釋并否完全一致。檢視我國現行土地管理法可以發現，法律并沒有賦予土地利用總體規劃具有最高的法律效力。迄今為止，土地利用規劃法尚未出臺，土地規劃法律制度散見于土地管理法和一些相關條例和部門規章之中。由于土地規劃沒有取得獨立的法律地位，立法并沒有賦予土地利

27、用總體規劃優先執行效力，更無城鄉規劃違反土地利用規劃的處置性規定，因此實踐中兩類規劃難免發生沖突與矛盾。為了從根本上解決我國建設部門與土地管理部門兩類規劃體系協調不足的問題，筆者認為應在借鑒各國立法例的基礎上，制定土地利用規劃法，確立土地利用規劃法的龍頭法地位，樹立土地利用規劃的權威性，厘清土地利用總體規劃與城鄉規劃的關系，重申土地利用規劃與城鄉規劃的有效制約關系，以城鄉規劃服從土地利用規劃為前提協調兩種規劃的關系。唯其如此，才能實現土地利用規劃協調生態保護和土地開發利用、經濟建設與耕地保護等多重價值目標。 （二）加強土地整理立法，規范和引導土地整理活動 解決工業化城市化發

28、展導致的土地資源供需失衡的問題，路徑有兩條：其一，運用土地規劃、土地稅收等手段控制建設用地的過渡擴張；其二，在土地生態環境容許的限度內增加可利用土地尤其是耕地的面積，提升耕地質量。土地整理正是在土地生態環境容許的限度內增加可利用土地，緩解土地供需失衡，實現生態效益、經濟效益和社會效益的統一和土地永續利用的有效途徑。 土地整理作為挖掘土地潛力、擴大耕地面積、提高耕地質量和增強土地供給能力的措施和手段歷來受到西方各國的普遍重視。土地整理活動起源于德國，遠在1821年，普路士頒布共有地分割法律同時，即實行農地重劃。 141834年，聯邦德國頒布了第一部土地整理法，建立起較為完善的土地整理制

29、度，隨后根據社會經濟情勢的變化適時作了修正。有了完善的法律制度保障，德國通過土地整理活動使國家的土地利用結構和生態環境都發生了深刻的變化，取得了顯著的經濟、社會和生態效益，成為世界各國土地整理的典范。此后，美國、俄羅斯、荷蘭、日本等國積極仿行，相繼頒布了有關土地整理的法律法規。各國除制定土地整理基本法以外，還紛紛制定了配套的法律法規，輔之以基本法的實施，使土地整理法律制度趨于體系化。我國臺灣地區土地整理實踐也已經歷時幾百年，至今這一活動已由私人為主的自發行為轉變為政府主導的社會化活動，土地整理的目標定位也由最初單純追求經濟效益轉向追求經濟效益、社會效益和生態效益的多元價值目標。 縱觀

30、各個國家和地區土地整理的發展歷程，可以發現，它們大抵在土地利用規劃的法律基礎上結合相關的土地管理法規，制定專門的土地整理法律、法規，來調整土地整理關系。 反觀我國不難發現，迄今為止我國尚未就土地整理進行專門立法，只是在土地管理法和土地管理法實施條例中作了原則性的規定。1998年，我國對土地管理法進行修訂時，在第41條增加了關于“土地整理”之規定，之后又相繼出臺了相應的法律法規。在這些法律法規的規范和引導下，我國的土地整理工作在促進土地資源的合理利用、提高耕地的經濟供給能力、實現土地資源的永續利用等方面取得了較大的成效。但是由于我國尚未制定統一的土地整理法來對土地整理工作作出制度安排，

31、各地的土地整理工作是在各試點基礎上按地方政策進行的，因此不可避免地引發了諸多矛盾和沖突，如集體土地所有權的置換問題，土地承包經營權和宅基地使用權的調整問題，農民權益的保護問題等等。伴隨著土地整理工作的逐步深入，由制度缺失導致的障礙性因素日漸凸現，嚴重影響了土地整理的廣泛推進。因此，借鑒西方的立法經驗和理論成果制定土地整理法，明確土地整理的目標、原則和范圍，界定土地整理的內容，構建土地整理程序，建立土地整理資金籌措與管理制度，界定土地整理中的違法責任，強化土地整理過程中的私權保護，形成科學有效的土地整理運行機制，藉此推進土地整理工作，是保護耕地資源，實現可持續發展戰略對土地立法提出的訴求。

32、60;（三）完善土地價格法律制度，矯正扭曲的耕地價格 隨著城市化的發展，耕地非農化是必然的趨勢，然而在這一過程中耕地價格是決定非農化速度的一個關鍵性因素。土地價格作為基本的市場信號，具有調控土地利用結構，引導土地利用走向的功能。土地商品的特殊性和土地的多重屬性決定了土地價格除了受到價格法的調整以外，還需受到土地價格法的規制。因此，各國的土地價格法律制度通常采用以統一價格法為基準、以土地價格法為特殊法的普通法與特殊法相結合的多層次價格法體系，而價格基本法僅規定土地價格法法律制度的共同性原則。 15 二十世紀九十年代，我國于國有土地非公益性建設用地領域建立了土地出讓制度。為了確

33、保土地交易活動的順利開展，國土資源部、國務院先后頒布了調整城鎮國有土地價格關系的相關法規和規章。在這些法規、規章的引導下，城鎮地價評估工作在全國全面啟動，并逐步形成以基準地價和宗地地價為核心的城鎮地價體系。然而，在鄉土社會，由于立法對農村集體土地市場化運作的種種限制和對反映市場特點的價格機制的排斥，致使農村土地價格法律制度遲遲未被提上立法議程。迄今為止，國家僅針對農用地分等、定級和估價工作發布了農用地分等規程、農用地定級規程和農用地估價規程三個規程，作為行業標準。至于調整農用地價格關系的農用地估價制度、基準地價和標定地價公示制度、農用地價格申報制度等尚屬空白。 令立法者始料未及的是，

34、伴隨城市化浪潮的到來，農地市場化呈現出強勁的勢頭。目前，強勁的農地市場化趨勢與農地價格立法的缺失形成了強烈的反差。法律制度的缺失嚴重制約了農地估價實踐工作，以致農地作為重要的稀缺性資源，至今尚未形成完整的價格體系。由于農地法定估價原則的缺失、農用地地價體系的不完整性，以及國家規定土地征收補償標準過低等原因，農地非農化現象日益加劇。 農用地價格評估是對農用地價值客觀合理的估算和判定，科學合理的農地價格評定對于切實保護耕地資源和改革征地制度具有重要意義。眾所周知，農地作為一種資源具有多種價值，例如凈化空氣、涵養水源、美化環境等價值。長期以來，人們對農用地價值的認識僅僅停留在單純的經濟價值

35、的基礎上，忽視了農地所承載的糧食安全功能、社會保障功能、生態功能等功能。研究表明，人們普遍關注的和評估機構評估的經濟價值只占到了農用地總價值的19%，其余的81%被忽視。 16 在經濟社會可持續發展理論框架下，耕地對個人和社會所提供的全部價值應包括耕地的收益價格、農民的生存保障價格、耕地的國家糧食安全價格和生態安全價格，耕地價格應由這四部分的價格共同組成耕地資源綜合權利價格。據此，當耕地發生用途改變轉為建設用地時的收益價格，應按耕地資源綜合權利價格予以補償。根據最近出臺物權法的規定，國家在征收集體所有的土地時,由用地單位給予集體以及農民足額補償，補償的范圍包括土地補償費、安置補助費、

36、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用。由此可見，農地在轉為建設用地過程中并未對其所失去的全部價值進行補償，其生態價值和糧食安全價值無法從補償價格中得到體現。可見，在現行制度框架下，由政府制定的具有行政性的土地征收價格是低于土地真實價格的不完全價格。農地價格的嚴重扭曲，加速了農地非農化的趨勢，助長了耕地的銳減和建設用地低成本擴張的趨勢，導致農民這一弱勢群體的利益被剝奪。因此，應根據土地的真實價值對土地征收價格予以修正。 農地扭曲的價格機制和土地價格立法的滯后性使得作為資源配置工具之一的土地價格不僅沒有起到優化資源配置、保護耕地的作用，反而成為耕地大面積流失的一個重

37、要誘因。于是，完善土地價格立法，構建土地價格法律制度，將農村土地價格關系納入價格法的調控視野，以完善的制度安排保障價格機制的運行已成為當務之急。 （四）改革土地稅制，促進土地資源合理高效利用 土地稅收作為國家宏觀調控的基本手段，可以通過利益誘導機制影響投資者對土地利用方式的選擇，引導土地利用走向，從而起到提高土地利用效率、降低耕地非農化的動因和優化耕地資源配置作用，最終達到保護耕地的目的。可以說，稅收制度在耕地保護中具有直接的作用。因此，世界各國和我國臺灣地區無不通過立法構建科學、合理的土地稅收體系，以達到保護耕地資源，促進土地合理高效利用之目的。 保護耕地，不僅

38、要嚴格限制耕地轉用行為，確保耕地總量，還應當提高存量建設用地的利用效率，從而減少閑置土地的數量，以降低耕地轉用的動因。根據現行稅制，我國有關耕地保護的稅收制度不僅包括為保護耕地而特設的耕地占用稅，還包括可以起到間接保護作用的城鎮土地使用稅、土地增值稅三種，這三種稅種基本形成了一個覆蓋土地流轉、取得、保有全過程的土地稅收體系。 我國現行土地稅收法律制度是伴隨著經濟體制改革的深入、商品經濟的發展和市場經濟的確立而逐步建立起來的。由于缺乏一貫的立法理念指導土地稅收立法實踐，我國土地稅收法律體系存在立法層次低、課稅依據不合理、計稅方法欠科學、稅制設計不合理等弊端。制度安排的缺陷不僅影響土地稅

39、收的財政功能，而且導致其所隱含的促進土地有效利用的社會目標無從實現。于是，本著保護耕地，促進經濟社會可持續發展的宗旨，改革與完善我國現行土地稅收法律制度已經勢在必行。 筆者認為我國的土地稅制改革在借鑒其他國家和地區立法成果和實踐經驗，并結合我國國情的基礎上，應從以下幾方面著手進行： 1、改革耕地占用稅和城鎮土地使用稅的計稅依據。耕地占用稅是對占用耕地從事非農建設的單位和個人征收的一次性稅收。設置此稅種的目的在于限制非農業建設占用耕地，控制亂占濫用耕地的行為。耕地占用稅的開征曾一度扭轉我國耕地保護失控的現象，起到了從源頭上抑制耕地逐漸減少的趨勢。就土地保有環節征收的城鎮土地使

40、用稅的啟動則結束了我國長期延續的土地無償使用制度，有助于激勵人們節約用地，最大化發揮土地的效用。耕地占用稅和城鎮土地使用稅均以土地的單位面積作為課稅的依據，實行從量計征方式。從量計征的稅制固然可按土地等級計征稅額的方法來克服稅負不公平的弊端，然而，隨著工業化、城市化的迅速發展，土地價值不斷飚升，土地稅按面積從量計征的直接結果是割裂了日益增加的土地價值與稅額之間的聯系，致使稅收缺乏彈性且稅源不足。以耕地占用稅為例，計稅依據的制度安排不可避免地誘發了竟相搶占城鄉結合部地區耕地的現象，且呈愈演愈烈之勢。該稅種不但不能發揮控制耕地轉用行為的作用，反而形成了逆向調節。于是，抑制土地投機、促進土地合理利用

41、，以達保護耕地之土地稅收功能便無法奏效。考察各國土地稅制改革的演進軌跡，不難發現土地稅的課稅依據逐步由統一的面積稅、差別面積稅發展為現代的從價課征的土地稅。這一稅制改革走勢對我國不無借鑒意義。筆者認為，一改傳統從量計征方法，而采用以土地單位價值為課稅標準應成為我國土地稅制改革的一個基本走向，唯其如此，才能充分實現土地稅收促進耕地保護、土地資源優化配置和合理利用，實現經濟社會環境資源可持續發展的最終目標。 2借鑒臺灣土地稅制，開設空地稅和荒地稅，限制土地閑置行為。空地稅是對城市土地經限制強制使用而逾期未使用者而征收的懲罰性稅收，目的在于促進土地開發利用，抑制土地投機壟斷，增加土地市場供

42、給。 17荒地稅是對閑置的農業用地征收的懲罰性地價稅，目的是促進農用土地尤其是耕地的有效利用，避免農用土地資源的閑置浪費，實現地盡其力的價值目標。顯然，課征空地稅和荒地稅的政策意義大于財政意義。在土地資源日漸稀缺，房地產價值飚升的今天，任土地閑置荒蕪的情形往往是基于土地持有者對土地的未來利用收益存在著某種過多的預期，這種預期對整個社會來說，無疑是造成了土地資源的極大浪費。空地稅和荒地稅的開征有助于抑制這種待價而沽，而不從事改良利用的投機行為，從而促進土地資源的合理流動，并使土地利用符合社會公共福利。 3、調整土地增值稅，降低土地交易成本，鼓勵土地合理流轉。土地增值稅是在土地交易環節就

43、土地增值部分課征的稅收。土地增值稅是為了抑制土地投機炒作行為，規范房地產市場，促進土地有效利用而課征。我國現行土地增值稅實行超額累進稅率，稅負過重，且存在與所得稅重復征稅的現象。這種制度安排致使交易成本過于高昂，從而阻礙了土地的順暢流轉，導致土地閑置、浪費的現象日趨嚴重。保護耕地的根本出路在于解決建設用地的出路問題，為了盤活存量土地，消化利用閑置土地，筆者建議降低土地增值稅稅率，減輕稅負。 三、協調路徑之三：私法與公法的協調 土地資源的位置固定性、連綿性和質量差異性等自然特性，以及數量稀缺性、用途多樣性等經濟特征決定了在土地之上存在多種利益沖突。土地資源的生態價值、社會價值

44、與經濟價值矛盾，以及土地資源保護的公益性與民事權利主體的個人利益之間的矛盾始終是不可逾越地客觀存在。如何協調和平衡多種互相沖突的利益和價值，是私法和公法所共同面臨的問題。 （一）中西方土地立法中公、私法關系的嬗變 在西歐，自羅馬法至近代，物權法作為最基本的資源配置規則起到了合理配置土地權利，協調利益沖突的作用。進入19、20世紀以后，工業化、城市化帶來的經濟和科技的突飛猛進以及人口的快速聚集，引發了土地資源的毀損、生態環境的破壞等一系列嚴峻問題，于是土地利用沖突不再限于局部區域，而成為全社會的普遍問題。如斯一來，以保障私人土地權利靜態安全為己任的傳統物權法便受到可持續發展和

45、社會公共福利等理念的挑戰。為了增進社會福利，因應社會情勢，各國立法對不動產所有權的限制大大增強，如對土地所有權的內容增加了更多的義務，等等，不動產所有權的公法色彩日漸彰顯。近現代對所有權的限制大多數限于不動產，極少涉及動產領域。就英美法而言，“議會的干預不斷增加，幾乎所有的干預皆與土地有關，就動產而言，財產法中有關動產的規定，幾乎沒有公共力量的影響。 18應該指出的是，雖然物權立法特別是不動產法呈現社會化、公法化的趨向，但是物權立法的社會化、公法化并未改變物權的私權品格和物權法的私法屬性。無論在歷史上任何時期，私法對公權力的排斥力始終是其內在性格。基于社會公共利益而對私法理念一定程度上的修正尚

46、可容忍 19，但為了防止公權力的過度擴張，私法要求保持其與公法的相對獨立性，排斥對私權的侵犯。據此可知，20世紀出現的保護土地資源、維護生態平衡、規范控制土地利用等制度需求是物權法自身所無法涵攝的，各國關于土地利用大量公法規范的侵入定會使物權法乃至民法喪失其排斥公權力非法干預和介入的特定功能。有鑒于此，各國規范控制土地利用行為、調整不動產利用關系的法律便開始沖破了私法的藩籬，開始觸及到公法領域。土地規劃法、土地稅收法、城市規劃法、土地改良法等法律法規先后粉墨登場。這些法律法規從公法的維度出發，直接以公法手段干預私法領域，對土地權利的行使進行限制，如規定土地交易的最低限價，低于最低限價的交易無效

47、，這誠如學者所言，國家“為了促進土地有效率使用的公共利益，在有必要管制土地使用的情形下，基于公權力的行使，制訂相關法律和行政法規，使土地的使用符合效率，增進全民福祉，是公權力的正當行使，有其正當化的理由”。 20 土地立法私法公法化的走向是立法者在人類工業文明空前發展所產生的土地資源非持續利用模式所導致的諸多利益沖突不斷加劇的宏觀背景下，通過立法協調私人利益和公共利益、局部利益和整體利益沖突的結果。土地規劃法等土地法的出臺意味著在土地利用領域，國家利用公權的介入打破了私權在土地分配中的絕對性，利用有形之手來矯正市場機制的內在缺陷，從而解決環境污染、土地流失和退化以及權利配置不合理等問

48、題。 西方土地立法私法公法化和公法私法化，公、私法從分野走向融合的演進軌跡昭示了土地的多元價值之于人類生存利益對立法產生的深刻影響。 追尋我國土地立法的發展脈絡，依稀可見從公法為主到公私法并重的嬗變。由于土地市場化特別是農村土地市場化進程滯后于整個社會經濟發展，我國立法遲遲未將土地物權制度以民事立法的形式固化下來。長期以來，由于實行土地公有制和高度集中的計劃經濟體制，我國側重從國家干預的角度對土地關系進行公法調整，強調國家對土地資源的行政權利配置，而疏于對土地法律關系的私法規范。在法律規范設計上，土地法律規范主要是以禁止性和義務性規范為主，希望能夠藉此實現土地立法保護土地資

49、源，規范土地利用的價值目標。土地既是自然資源，也是經濟資源。自然資源涉及利用與保護，有明確的價值內涵；經濟資源涉及效率配置與收益，意味著資源價值的市場實現。 21土地自然資源價值的實現有賴于公權力的運用，公法規范的控制和調整；土地經濟資源價值的彰顯借助于市場機制的運作和私法規范的調整。因此，僅僅借助于土地規劃等公法手段，強制推行義務性、禁止性規范的實施，因為利益誘導機制的缺乏會使人們喪失了土地資源合理利用和保護的積極性，即缺乏內在激勵機制。立法者和實務界人士深刻地認識到僅有公法規范的實施是遠遠不夠的，還必須有公法與私法屬性的物權法律制度的協同努力。物權法作為資源特別是不動產資源配置和利用的基本

50、規則，其關于資源歸屬和利用的制度安排將直接對資源環境產生重大影響，無論資源的合理分配還是資源的合理利用都是物權法的基本內容。 22所幸的是，市場經濟體制改革的不斷深入為土地物權法律制度的制定提供了制度土壤，工業化、城市化背景下土地制度改革的經驗為土地物權法律制度的制定提供了立法素材。1990年5月19日國務院第55號令發布施行的城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例是在國家土地所有權條件下運用民事方法對土地利用流轉進行探索的一部行政法規，雖然在內容上屬于民事法規，但又采取了行政法的保護方法。隨后，以此為標志的中國土地立法開始了建立私法的探索。 23融公法與私法于一體的相關土地法律法規先后出臺。2

51、007年，物權法出臺是我國在保護土地財產權問題上一次質的飛躍，具有里程碑意義，它標志著我國土地立法中私法與公法規范的失衡狀況得到了調適，并向著協調、互動與共進的方向邁進。 總之，西方資本主義國家與中國的土地立法經歷了不同的發展歷程，但最終都呈現出一種共同的趨勢，即在私法與公法調整、私益與公益保護之間尋求合理的平衡。 （二）中國未來土地立法中公、私法的協調 如前所述，晚近以來公法與私法的關系由涇渭分明朝著相互融合、相互滲透的方向發展，呈“公法私法化”和“私法公法化”的趨勢，而它們的目的都是為了保護公共利益。 24土地的連綿性、位置的固定性和利用方式的不可逆性等特征使

52、得土地利用人的行為并不是孤立的，他利用土地的行為是整個社會生產的一部分，其土地利用往往影響鄰居和整個社區，并且只要其土地利用對維持地區資源基礎的生產力、價值或成本有副作用，那么他的活動就會成為集團和公眾關注的事情。 25不難看出，土地利用存在私人之間的利益沖突，而且還會招致私人利益與公共利益的矛盾。當今，城市化浪潮的影響波及土地利用的各個角落，由土地利用引發的私人利益與社會公共利益沖突日漸凸現。緩解人地矛盾、私人利益和社會公共利益的矛盾的有效途徑是充分地、合理地、節約地利用土地資源，發揮其效用的最大化。物權法在這一方面所起的作用無疑是巨大的。因為土地權利財產權的基于物權屬性固有的排他性、支配性

53、等特征給予權利人長期而又穩定的預期，從而激勵權利人有效利用土地資源，經濟分析法學家認為，財產權的排他性是資源有效使用的必要條件。排他性越強，有效利用資源的誘因就越大。財產權的排他性與資源的使用效率成正比例關系。從理論上講，“對財產權利的界定越清晰，市場機制對經濟主體激勵功能就越能發揮出來。因為在權利充分界定的條件下，任何人都不能沒有代價地利用他人的資源獲取收益，而只能充分利用自己的資源來改變自身的處境，他的資源將得到更有效的利用。” 26西方經濟分析法學家波斯納也在法律的經濟分析中闡述：“對財產權的法律保護創造了有效率地使用資源的激勵”，“只有通過在社會成員間劃分對特定資源使用的排他權，才會產

54、生適當的激勵”。 27可見，物權的排他性有助于避免土地利用中短期行為，甚至竭澤而漁的掠奪式經營現象，并因此造成土地資源的退化、生產能力的下降乃至衰竭和生態環境的惡化等惡性后果。 綜上所述，具有私法屬性的物權法在促進土地資源物盡其用、地盡其力等方面，其功效不可低估。應該指出的是，土地不僅涉及私人利益，而與社會公共利益攸關。當土地的占有和利用涉及公共利益時，以調整平等主體的土地利益關系為立法基點的私法規范則顯得無能為力。于是需要國家以社會利益為本位，利用公法規范對土地的占有利用進行宏觀干預，適度限制民事主體的土地權利，將民事主體對土地資源的利用自由限定在不損害公共利益的范圍之內。在我國，

55、土地管理法、城市規劃法等具有公法屬性的法律先于物權法出臺，這些公法規范“對一些基本的財產關系已有規定的，物權法只負有具體落實的職責，但無權作出相反的規定，因為各司其職是部門法存在的基本理由。公法規定的或許不當，那只能修改或廢除公法，不能由物權法自作主張。” 28土地法中的公法規范確立的土地物權的基本原則應是物權法相關制度的構建基礎，如土地管理法關于不動產財產權利的規定為物權法架構不動產物權體系奠定了基礎，土地管理法關于土地所有權的規定，關于土地承包經營權和建設用地使用權兩種不同形態的土地使用權規定等等，都為物權法厘清了物權體系的立法思路。此外，土地管理法致力于耕地保護的價值目標，“關于耕地強制

56、保護制度的規定，給土地物權的市場準入確定了合法的局限和標準”，29這也為我國物權法確定耕地和農田這兩種特殊不動產的物權變動效力提供依據。2007年的物權法無論是在理念上還是在制度層面上無不體現出與土地管理法等公法的相互銜接和協調一致的立法思想，為在土地立法中公法和私法關系的協調樹立了成功的典范。 為了實現土地的經濟、生態等多元價值，物權法固然要與土地管理法等公法規范確立的相關制度相協調，私權固然要忍受社會對自己的權利在一定范圍內的減損或限制，然而這種限制不是絕對的，而應被控制在一定“度”范圍內。國家公權力天生具有擴張的傾向，尤其是在中國這一尚處于呼喚權利時代的國度里，政府以公共利益為

57、借口隨意限制甚至損害私有財產權的情形時有發生。因此，應高度重視公共利益的無限擴張與公共權力的過度膨脹問題，以免招致公權對私權的侵蝕和威脅。如果國家采取措施干預公民私有財產權是實現公共利益所不可少的，那么這種干預應當是最低限度的。公權力對公民私有財產權的干預，只能發生在維護公共利益必要與必須的時候。30在對公權力進行規制時，特別要強調正當程序與司法救濟的作用。正當程序與司法救濟體現了以權利制約權力及以權力制約權力的基本精神，是實現個人利益與公共利益平衡的重要手段31  通過對中西方土地立法實踐中公私法關系的歷史演變軌跡的考察和公法與私法固有品格的解讀，筆者的結論是我國未來土地立法中的私法制度應在公法框架下做出安排。基于土地制度的特殊屬性，私法固然要與公法相協調，但公法對私權的限制必須是基于實現公共利益不可少的原因，并且控制在最低的限度范圍內，“畢竟中國當前還處在一個呼喚權利的時代。32 注釋:1 楊