1、 旅游用地的基本概念淺析【摘要】旅游業的迅速發展加速了旅游項目的建設用地需求的急劇上升，旅游建設項目的大量增加勢必要占用大量的土地(包括耕地)，這從一定程度上加劇了我國用地緊張的局勢。在此背景下, 通過闡述和總結國內外已有的“旅游用地”相關概念基礎，著重分析和探討了我國土地分類中對旅游用地的解釋，從旅游用地規劃、旅游用地分類的角度，結合我國現行相關土地政策，對旅游用地的概念進行了界定，并闡明了旅游用地的基本內涵。進而對旅游用地的概念進行了界定，認為“旅游用地是指在土地生態系統中，由原生自然、人文景觀共同組合而成的可供觀賞、游覽、娛樂、休憩，并能被旅游業所利用的風景游覽用地、公共設施用地、未利用

2、地和其他建設用地等。”【關鍵詞】旅游；旅游用地；概念；旅游用地規劃；土地分類隨著我國經濟的發展和城市化水平的提高，人們的生活水平的日益提高，旅游也逐漸成為我們日常生活中一項經常性的消費行為，我國旅游業也快速發展起來。旅游及其相關的旅游活動都依賴于土地資源，旅游業的迅速發展加速了旅游項目的建設用地需求的急劇上升，旅游建設項目的大量增加勢必要占用大量的土地(包括耕地)，這從一定程度上加劇了我國用地緊張的局勢。1縱觀國內外對旅游用地的探討，由于國情不同，界定旅游用地的基礎和方向亦不經相同，因而對“旅游用地”這一概念得理解有一定的區別。國外（特別是西方發達國家）對于旅游用地的探討主要集中于對旅游用地規

3、劃的研究。我國對旅游用地的界定多從土地利用分類著手進行探討。如何在有效集約、節約利用土地，嚴格保護耕地的前提下，又能使有限的土地資源得到合理的利用、開發，同時又能促進經濟發展和城市建設， 首先就應對“旅游用地”的概念進行深入探討。為此，本文在闡述和總結國內外已有的“旅游用地”概念基礎上，從旅游用地規劃、旅游用地分類的角度，結合我國現行相關土地政策，對旅游用地的概念進行了界定，并闡明了旅游用地的基本內涵。1 國外對旅游用地的研究國外,關于旅游用地問題的研究，開始于對旅游用地規劃的研究，并隨著人們對城市規劃以及旅游規劃研究的認識不斷深入并逐步發展。21933 年麥克默里(k.mcmurry)發表了

4、游憩活動與土地利用的關系一文，成為旅游地理學的開世之作，與旅游業發展相關聯的土地利用問題從此成為研究者關注的問題。3從20世紀50年代開始，一些國家、地區開始對旅游用地規劃進行專項的研究3。其中具有完整旅游用地規劃形態的是1959年的夏威夷州規劃，這次規劃也被視為現代旅游用地規劃的先驅。但在這些規劃中，尚未對旅游業發展與土地開發利用之間的相互影響提起重視，也未形成系統化、規范化的研究方法與理論，研究范圍也比較狹窄。20世紀50到80年代以來，法國、英國相繼出現了較為正式的旅游用地規劃。此后，許多國家、地區和國際組織都開始積極推動并參與各個旅游用地規劃的編制工作。20世紀80年代以后，旅游用地規

5、劃開始普及到許多不發達的國家和地區。同時，發達國家開始對旅游用地規劃進行修編，更加強和深化了旅游用地規劃的力度 。22 國內關于旅游用地的探討我國關于旅游用地的研究最初出現在20世紀70年代末期的城市規劃、風景名勝區規劃及森林公園的總體規劃中2。1964年7月,中國旅行游覽事業管理局（國家旅游局的前身）成立，標志著中國旅游業的管理體制進入了一個新的時期。同時，相關建設、林業部門開始進行風景旅游城市規劃、風景名勝區規劃、森林公園規劃等與旅游業發展密切相關的各項規劃。20世紀90年代后,各級政府開始將旅游作為支柱產業，各類主題公園、旅游度假區、自然風景保護區的出現 ,使對旅游用地的研究邁入一個嶄新

6、的階段3。國內最早的有關旅游用地的論述出現于1981年吳必虎的論著區域旅游規劃原理4一書，他在書中提出：旅游區土地利用規劃是根據區域內不同功能區的劃分來實現對土地利用的控制，起到組織游客活動、保護旅游資源的雙重目的。就一個較大范圍的區域來說，可能同時存在風景名勝區、森林公園、歷史文化村鎮或城市、主題公園、旅游度假區等不同類型的功能空間。這體現了旅游用地的復合特征，也就是說一個旅游項目中會存在多種類別的土地。1984年國務院發布的自然保護區條例5規定，自然保護區的“實驗區”經國務院或省一級人民政府自然保護區行政主管部門批準后可以由自然保護區管理機構組織開展參觀、旅游等活動。自2002年7月1日起

7、施行的招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定6中規定“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地,必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。”可見,按照我國當前法律,旅游用地是我國建設用地中與商業、娛樂等并列的營利性較強的用地。在用地的取得上,它具有兩個特點:一是應有償取得 ;二是應采用招標、拍賣或掛牌等競爭方式取得。畢寶德的土地經濟學7中提出了旅游業用地的概念,他將其定義為：凡能為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養、娛樂、休息、保險、獵奇和考察研究等活動的土地，均可稱為旅游業用地,其實質仍然是旅游景區內部的土地利用和功能布局。3 旅游用地在土地分類中的體現及存在的問題旅游用地分類是按照土地的自

8、然和經濟屬性，并根據旅游資源的特征和旅游業發展的需要，對旅游用地類型進行的歸類8。盡管旅游地內的土地有著多種不同的利用類型，但整體上看，旅游用地還主要僅限于用于旅游業，而直接為其它行業利用的程度較低，功能結構單一，復合利用程度底。尤其是耕地在旅游開發中被占用后，大部分都失去了原有的農業生產功能，加劇了我國人多地少的矛盾1。隨著旅游業的快速發展,其用地范圍在逐漸擴大，用地需求越來越強烈,全國土地分類中旅游用地的分類已不能滿足旅游業的發展要求,由于分類的不明確也導致了旅游用地規劃與土地利用總體規劃、城市總體規劃的沖突。3.1 旅游用地在土地分類中的體現隨著社會的發展，全國土地分類經歷了幾次大的變動

9、，其中影響深刻、廣泛的分類體系主要是1984年土地利用現狀調查技術規程9中制定的土地利用現狀分類及含義、1989年9月城鎮地籍調查規程中制定的城鎮土地分類及含義10以及在上述兩個土地分類基礎上制定的全國土地分類11(2002年1月1日試行)。但在上述3個有重要影響作用的土地分類系統中,并沒有將“旅游用地”作為一個土地類型明確提出，且涉及相關的旅游土地類型較少。1984年制定的土地利用現狀分類及含義中，相關的旅游土地體現在“居民點及工礦用地”的二級分類“特殊用地”下的“名勝古跡、風景旅游、墓地、陵園等用地”。1989年原國家土地管理局頒布的城鎮土地分類及含義中，“特殊用地”被取消,原特殊用地中的

10、“名勝古跡、風景旅游、陵園等”歸為“市政用地”中的“綠地”。并且，在這兩次土地分類中都沒有體現如旅行社、餐飲旅館、娛樂場所等用于旅游接待的用地類型。2002年1月1日起試行的全國土地分類是在上述兩個土地分類的基礎上修改歸并而成的，在此分類體系中將土地分為農用地、建設用地和未利用地三級，并涉及了相關旅游土地類型。全國土地分類對城鎮土地分類及含義中的居住用地進行拆分,擴展了綠地地類外沿，在建設用地的二級分類“公用設施用地”類型下，增加了“瞻仰景觀用地”，包括名勝古跡、革命遺址、景點、公園廣場、公用綠地等；在“商業服務用地”下新增“餐飲旅館業用地”，包括飯店、餐廳、酒吧、賓館、旅館、招待所、度假村等

11、及其相應附屬設施用地；在“商服用地”中的“其他商業服務用地”中涉及“旅行社、運動保健休閑設施、夜總會、歌舞廳、俱樂部、高爾夫球場”等相關的旅游服務接待設施用地。中國科學院地理與資源研究所研究員劉家明12將旅游度假區按性質分為三大類：第一類，直接為旅游者服務的用地；第二類，公用事業、 交通服務設施等用地；第三類，間接為旅游度假者服務的用地。度假區的用地分類為旅游度假區的空間合理配置提供了依據，同時對旅游用地的分類提供了分類方法。北京大學旅游研究與規劃中心主任吳必虎13根據游憩功能是由誰提供的以及其土地利用商業程度大小將所有的游憩用地劃分為商業性和公益性兩種基本類型,這種旅游區用地分類體系為制定不

12、同區域的旅游總體規劃提供了依據。3.2 現行旅游用地分類中存在的問題全國土地分類體系在不斷的變革和調整中，雖然也對旅游用地分類進行了適當的調整。但由于旅游業的發展迅速，旅游資源內涵和外延的擴充，導致旅游用地的土地利用結構變化，旅游用地范圍也不斷加大。旅游業是一個綜合性的產業，涉及多種行業部門，用地需求較大，土地類型較為復雜。在進行旅游項目建設時，不但要占用建設用地，而且還涉及農地，林地，未利用地等。但從目前關于旅游用地的分類情況來看，我國當前的土地分類系統沒有完全涵蓋旅游業發展所需的土地類型。旅游業是一項經濟行業，其主要目的是追求經濟效益最大化，并在此基礎上，實現經濟效益、社會效益以及生態效益

13、的統一。土地是滿足旅游業經濟目的，促進旅游業持續發展的基本條件。現行土地利用分類系統中，與旅游用地相關性較大的“瞻仰景觀用地”更強調旅游業的公益性質，并沒有充分體現旅游業的經濟性質，這限制了旅游業的空間拓展及經濟效益的實現。4 旅游用地的概念界定與基本內涵旅游用地是土地利用的一種方式，就其定義而言，目前還沒有一個統一的提法。4.1 旅游用地是旅游地內最基本、最廣泛的具有旅游功能的各種土地的總和1。廣義的理解，旅游用地就是旅游業用地，它是指在旅游地內能為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養、娛樂、休息、探險、獵奇、考察研究等活動的土地，是一個由旅游地各項與旅游相關的自然因素并綜合了相應人

14、類勞動成果的自然、經濟地域綜合體，是自然作用與人類活動相互作用的動態系統14。4.2 狹義的理解，旅游用地是指縣級以上人民政府批準公布確定的各級風景名勝區的全部土地。即供人們進行旅游活動,具有一定經濟結構和形態的旅游對象的地域組合8。實質上是吸引能力和接待能力的統一1。4.3 旅游用地具有復合性，這種特殊的復合性導致旅游地土地的構成比較復雜。與其他產業的發展一樣，旅游業的發展也有投入和產出，土地即是其中的一種投入要素。旅游用地包括風景游覽用地、公共設施用地、未利用地和其他建設用地等。從土地利用角度看，旅游用地既不屬于農業用地，也不屬于非農業建設用地，它是出于滿足旅游者休閑的需要，由原生的自然景

15、觀與人文景觀共同組合的可供觀賞、游覽、娛樂、休憩的土地14。另一方面，其他的用地類型也可以用于發展旅游，從而成為旅游用地的一部分。旅游業只是旅游用地土地利用中的一種方式。其土地利用不僅具有原有的土地利用功能，如山地、森林、河流、工廠、城市、鄉村、旱地及水田等，同時也具有旅游用地的功能，如可以發展生態旅游、工業旅游、鄉村旅游等多種旅游形式。14旅游用地的概念在不斷深入的同時，范圍也在不斷延伸。旅游用地范圍不但包括建設用地，而且已經延伸至農用地、林地、未利用地等。通過以上分析，根據當前旅游業發展的趨勢和旅游用地的特征，參考和借鑒上述已有概念的基礎上，將旅游用地定義為：旅游用地是指在土地生態系統中，

16、由原生自然、人文景觀共同組合而成的可供觀賞、游覽、娛樂、休憩，并能被旅游業所利用的風景游覽用地、公共設施用地、未利用地和其他建設用地等。參考文獻1楊榮金,周申力,唐道甫.旅游用地現狀特點及發展變化研究以廣安市為例j.國土資源科技管理，2007.03：117-1222周麗.國內外旅游用地研究綜述j.安徽農業科學,2008,36(31):13797-137993趙瑩雪.旅游用地研究進展j.旅游論壇,2008,8,1(1).4吳必虎.區域旅游規劃原理m.北京：中國旅游出版社，2001.5.5國務院.中華人民共和國自然保護區條例z, 1984.6中華人民共和國國土資源部. 招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定z，2002.7.7畢寶德.土地經濟學m.北京：中國人民大學出版社，2006.1.8張娟.旅游用地分類的探討j.資源與產業，2008.2，1o(1):63-68.9國務院. 土地利用現狀調查技術規程z.1984.10國家土地管理局.城鎮土地分類及含義z.1989.11中華人民共和國國土資源部.全國土地分類（試行）z.國土資發2001255號，2002.1.1.12劉家明.旅游度假區土地利用規劃j.國外城市規劃,2000 (3)：13-16.13吳必虎.區域旅游規劃原理m.