1、地方政府性存量債務清理處置辦法（征求意見稿）第一章 總則第一條制定依據。為貫徹落實國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（以下簡稱意見） （國發 2014 43 號）,做好地方政府性債務存量債務甄別工作，妥善處理存量債務，特制定本辦法。第二條工作目標。地方政府性債務存量債務甄別及處置工作的目的，是清理鎖定政府債務余額、甄別債務類型，劃清償債責任，化解債務風險。第三條組織領導。地方各級政府要高度重視，充分認識到做好存量債務清理處置工作的重要性和緊迫性，加強組織領導、制定工作方案、明確責任分工、充實人員力量、強化監督檢查，結合本地區、本部門實際認真抓好各項工作落實。各級地方政府應成立由主要負責人任

2、組長，財政部門牽頭、發展改革、 審計、 紀檢監察等有關部門組成，并可邀請人民銀行分支機構、銀監部門參加的存量債務清理處置工作小組（以下簡稱 “工作小組”），負責組織轄區內政府債務清理核實工作。第二章 存量債務清理核實第四條清理范圍。本辦法所指存量債務是指截至2014 年 12月 31 日尚未清償完畢的地方政府性債務。其中：（1） 2013 年全國政府性債務審計確定的截至2013 年 6 月 30日的各筆債務，其2014 年 12 月 31 日余額根據審計結果及地方政府性債務管理系統（以下簡稱“債務系統”）統計的債務增減變化額確定。（2） 2013 年 6 月 30 日后新發生的各筆債務，其20

3、14 年 12月 31 日余額根據債務系統統計的債務余額確定。第五條工作分工。存量債務清理由政府統一領導、工作小組組織協調，部門單位各負其責。（一）各債務單位承擔本單位債務數據填報、對賬、上報，數據備份及資料備查等工作。（3） 各主管部門承擔部門本級債務清理核實工作，并對債務單位上報的存量債務清理結果進行審核，在此基礎上匯總本部門存量債務清理核實結果，報工作小組審核。（三）工作小組要指導、督促各債務單位、主管部門等做好債權債務對賬工作，審查債務數據的完整性、真實性、準確性，并對存在爭議的債務數據進行重點檢查。第六條認真填報。債務單位應認真清理填報政府性債務相關信息。（一）單位基本情況。包括自身

4、收入、資產負債以及財政補助等情況。（二）政府性債務情況。包括按照2013 年政府性債務審計口徑（口徑說明及調整見附則）的政府性債務余額、舉債來源、資金用途、償債來源、償債計劃及逾期情況等。涉及的企事業單位一并報送本單位其他債務情況。（三）項目情況。包括使用政府性債務資金的項目性質、開工及竣工時間、項目計劃總投資、已到位資金及后續資金缺口、項目收益及運營成本、形成的資產等。第七條債權債務對賬。債務單位應將清理后的債務數據與債權人或相關單位逐筆核對確認。債權債務對賬結果需經雙方簽章確認。涉及擔保的擔保人也要簽章確認。第八條債務甄別。對政府負有償還責任的存量債務，財政部門應根據項目性質、項目收益、償

5、債資金來源、舉債單位、債權類型等，逐筆甄別為一般債務和專項債務。對政府負有擔保責任和一定救助責任的存量債務，財政部門要按照擔保法、預算法有關規定，分清有效擔保和無效擔保。對合法合規的擔保債務，要納入或有債務監控范圍；對超時效擔保和無效擔保，地方政府要及時清理，妥善處置。第九條爭議解決。對債務性質、債務金額，償債責任等存在爭議的， 由主張方牽頭相關方提出解決方案及依據，經主管部門審核后，由同級財政部門商審計部門確認，報本級政府批準。債務劃轉的，對應的資產及收入也應相應劃轉。第十條結果確認。各部門、各單位負責人對本部門、本單位存量債務清理結果簽字負責。財政部門對存量債務甄別結果簽字負責。政府主要負

6、責人本級政府性債務存量債務清理和甄別結果簽字確認。第十一條債務鎖定。地方各級財政部門匯總本地區存量債務清理及甄別結果。經本級政府批準后逐級上報，省級財政部門應于2015年 1 月 5 日前上報財政部，經國務院批準后，鎖定政府一般債務、專項債務及或有債務余額。鎖定后的政府債務及或有債務存量債務余額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整。地方各級政府要將鎖定后的政府債務及或有債務情況及時向同級人大或其常委會報告，并按照信息公開有關要求及時向社會公開。第十二條償債能力評估。地方各級政府要統計本級政府可償債財力和可變現資產，并對償債能力進行評估。統計和評估結果隨存量債務清理甄別結果一并上報。第三章

7、存量債務處置第十三條償債計劃。地方政府和債務單位要根據項目建設進度及償債能力等實際情況，滾動編制政府存量債務處置計劃，明確償債資金來源，合理確定分年度的債務償還化解目標，并納入考核范圍。第十四條預算管理。地方各級政府、各部門、各債務單位要將政府存量債務分類納入預算管理，其中， 一般債務納入一般公共預算管理， 專項債務納入基金預算管理。各級財政部門應按照政府債務余額的一定比例建立償債準備金。政府債務預算管理辦法另行制定。第十五條預算統籌。各級政府應統籌安排各類財政性資金，加大對到期政府債務償債資金安排力度。新增地方政府公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算財力，清理整合財政專項資金，能夠

8、統籌安排的結余結轉，超收收入資金，扣除按政策規定的各項計提后的土地出讓收入等原則上要優先安排用于償還到期政府債務，尚有剩余的方可用于其他支出。各部門和單位要調整優化支出結構，大力壓縮經常性支出和不必要的專項支出用于償還債務。財政部門要加大預算統籌力度，一般公共預算可償債財力不足以償還到期一般債務的，可調入政府性基金預算資金和國有資本經營預算資金償還；政府性基金預算可償債財力不足以償還到期專項債務的，可調入國有資本經營預算資金償債。第十六條債券置換。對甄別后納入預算管理的政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換。債券發行收入由財政部門統一管理， 按經批準置換的存量債務償債進度直接支付給債權

9、人。置換債券的還本付息納入被置換債務的債務單位預算，債務單位應經本級財政部門按時向省級財政部門足額繳納還本付息資金。具體辦法另行制定。第十七條或有債務處置。對甄別后作為政府或有債務的存量債務， 最終債務人無法償還時，轉貸債務由轉貸機構按照轉貸協議履行償債義務，擔保債務由擔保人承擔相應責任，轉貸機構和擔保人代為償還債務后保留向最終債務人追償的權利。或有債務依法轉化成政府債務的，轉化部分納入政府債務限額管理。第十八條非政府債務處置。對存量債務清理甄別后不納入政府債務的部分，地方政府要督促債務單位積極籌資償還。（一）對項目收益（包括自身收益和附加價值）能夠按時還本付息的債務，例如現金流較為充足的經營

10、性收費公路等項目債務，應繼續通過項目收益償還。地方政府要依法依規落實原協議各項條件，督促債務人落實償債資金來源，確保按期足額償債。（2） 對項目收益能夠還本付息，但貸款期限與項目進程不匹配、項目尚未完工或產生收益的債務，例如尚未竣工通車的城市軌道交通項目債務，可由債務人與債權人共同協商修訂貸款合同，合理確定貸款期限。（3） 對項目長期收益能夠還本付息，而當期收益不能還本但能付息的債務，例如剛建成尚未形成穩定現金流的機場等項目債務，經債務人申請，并經債權人審核確無當期償債資金來源后，在原貸款余額內， 債權人可在一定期限內繼續發放貸款，債務人必須將貸款全部用于償還到期債務，不得用于其他方面。（4）

11、 對項目收益不足以還本付息，但能夠吸引社會投資的債務，可由債務人提出申請，經相關主管部門審核批準后，采取資產處置、項目轉讓、股權出售等市場化方式籌集資金償還，涉及債權人的，需征得債權人同意。積極推廣政府與社會資本合作（PPP）方式處理存量債務。對融資成本過高、期限結構不合理的未到期債務，鼓勵債務單位與債權人協商按合理回報水平和期限重新簽訂協議。第十九條違法違規債務處置。對違法違規舉借的存量債務，各部門及企事業單位應在規定期限內妥善處理。其中， 對以非法集資舉借的債務，應及時清退，涉及人民群眾的，要切實做好說明解釋等善后工作，避免引發社會矛盾。對其他違法違規舉借的債務，應與債權人充分協商，依法依

12、規處理，債權人存在過失的要依法承擔相應損失。第四章 在建項目后續觸資第二十條過渡期設置。為確保改革平穩過渡，2015 年 12 月31 日前，對符合條件的在建項目后續觸資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道融資，推進項目建設。2015 年 12 月32 日之后只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。第二十一條在建項目范圍。本辦法所指在建項目，是指2014年 9 月 30 日前，經相關投資主管部門依照有關規定完成審批、核準或備案手續，并已開工建設的項目。第二十二條在建項目鎖定。地方各級政府要結合存量債務清理甄別工作，逐筆審核并鎖定在建項目，并根據國務院批準的存量債務清理及甄

13、別結果，對政府舉債在建項日實行名錄管理。地方各級政府要核實政府舉債在建項目真實性。對仍有存量債務的要與鎖定的存量債務數據中在建項目數據核對，對無存量債務的主要通過審核合同、實地調研查看、信息公開接受社會監督等多種方式結合進行核實。對通過變更簽訂合同日期等方式將新建項目變更為在建項目的，要追究債權人和債務人的責任。第二十三條合理控制融資需求。地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對確需舉借政府債務的在建項目，財政部門要會同有關部門客觀核算后續融資需求。對政績工程、形象工程或違法違規的政府舉債在建項目，要立即停工，并采取資產處置等適當方式予以妥善處置，盡量避免出現爛尾工程造成政府資產

14、損失。第二十四條債券支持。地方政府債券要優先保障政府舉債在建項目后續融資，重點保障黨中央、國務院確定的重點項目和確保基本公共服務的民生項目。第二十五條過渡期措施。對2015 年 1 月 1 日新預算法實施前可以合法舉借政府債務的保障性住房、公路、水利、土地儲備等領域的在建項目后續融資，政府債券資金不能滿足的，允許由企事業單位通過銀行貸款、企業債、中期票據等方式舉借政府債務，并納入預算管理和債務限額管理。企事業單位舉借的其他在建項目后續融資一律不得納入政府債務。第二十六條PPP 方式支持。鼓勵通過政府與社會資本合作(PPP)模式解決在建項目后續資金缺口。地方政府按PPP有關管理辦法，按約定規則對

15、PPP 項目承擔責任，并將財政補貼納入預算管理。具體辦法另行規定。第二十七條高風險地區管理。列入風險預警范圍的債務高風險地區要從嚴控制政府舉債在建項目后續投資規模，對后續資金不足的政府舉債在建項目，不急于投入使用、能夠暫緩建設的，可以留待以后有資金來源或本地區處于低風險區域時舉債融資建設確需繼續建設的， 各級地方政府要嚴格審核其投資預算和資金來源，盡量合理降低其投資規模，通過資產置換等市場化方式多渠道籌集建設資金，盡可能壓縮后續建設通過舉債方式籌集資金的比例。第五章 分類處置融資平臺公司第二十八條鎖定融資平臺公司。各級財政部門應會同人民銀行分支機構、銀行業監管部門、審計部門，以2013 年政府

16、性債務審計確定的截至2013 年 6 月 30 日融資平臺公司名單為基礎，結合 2013年 7 月 1 日至 2014 年 12 月 31 日本級融資平臺公司增減變化情況，鎖定本級融資平臺公司名單，逐級上報財政部備案。各級財政部門會同人民銀行分支機構、銀行業監管部門、審計部門，每年年底將更新后的融資平臺公司名單逐級上報至財政部備案。第二十九條逐步剝離。各級政府要按照分類處置、風險可控的原則， 抓緊剝離融資平臺公司的政府融資職能，厘清政府與市場邊界。除符合條件的過渡期內在建項目后續融資外，融資平臺公司不得新增政府債務余額。融資平臺公司承擔的政府融資職能，對沒有收益的公益性事業發展，由地方政府發行

17、一般債券融資；對有一定收益的公益性事業發展，主要由地方政府發行專項債券融資或采取政府與社會資本合作（PPP）模式支持。第三十條妥善處理。按照“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務和在建項目后續融資的基礎上，通過關閉、合并、 轉型等方式，抓緊妥善處理融資平臺公司。地方各級政府在處置融資平臺公司的過程中，要按照“權、責、利”相一致的原則，妥善處理存量債務。對剝離給其他主體承擔的存量債務，對應的資產及收入也應相應劃轉。處置過程中要與債權人、擔保人等有關方充分協商。第三十一條規范財政補貼行為。地方各級政府及其所屬機關事業單位要嚴格執行擔保法等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，不得以財政性收入

18、、行政事業等單位的國有資產直接或間接為企業融資提供擔保，不得為企業融資提供財政資金安排、代扣代還等說明或承諾。地方各級政府及其所屬機關事業單位對企業的財政專項資金、財政補貼、 貸款貼息等各類財政支持政策，以及政府對企業的各類注資，要納入預算管理，并報同級人大或其常委會審查批準，報上級財政部門備案，并不得與企業償債責任直接或間接掛鉤。地方各級政府在出資范圍內對有關企業依法履行出資人責任，實現企業債務風險內部化。第六章 組織保障第三十二條嚴格責任追究。存量債務清理、甄別、處置過程中存在以下行為的，應及時糾正，并視情節輕重子以處罰：（一）存量債務數據弄虛作假的；（二） 債務核實工作玩忽職守，造成債務賬實不符、賬賬不符的；（三）隱瞞項目收益、將償債責任轉嫁給政府的；（四）未按要求將債務收支納入預算管理的；（五）動用財政資金償還非政