1、協調“多規”矛盾，謀劃一張藍圖大理市“四規合一”試點工作交流材料黨的十八大指出要以推進新型城鎮化為重要抓手，解決制約經濟社會持續健康發展的重大結構性問題；按照中央城鎮化工作會議“一張藍圖干到底，建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作”和全省城鎮化工作會議中“創新規劃思路，完善規劃體系，強化城鄉規劃的綜合引導作用，形成城鄉規劃先導機制”的工作要求，省住房和城鄉建設廳以大理市為試點，探索國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃“四規合一”的方法，為推進全省新型城鎮化戰略、探索規劃體制機制創新、促進縣域經濟發展作出示范，形成可復制、可推廣、可操作的經驗。在省

2、住建廳的大力支持幫助下，我市于2014年9月被列為國家縣市“多規合一”試點。一、背景和問題 多年來，大理市按照“規劃先行”的原則和要求，在大理滇西中心城市總體規劃等上位規劃的指導下，先后編制完成大理市城市總體規劃等100余項規劃，為大理市城鄉科學建設發展提供了有力支撐。但是，隨著以“兩保護、兩開發”為核心的滇西中心城市建設不斷推進，大理市在規劃實施中也暴露出諸多問題，主要表現在：一是規劃多而不統，矛盾突出。由于經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃的規劃主體、技術標準、編制方法不同，以及各部門規劃目標的差異，各規劃中涉及空間資源利用的內容技術標準不協調、表述方式不一致、規劃期限不統一，引起城

3、市空間資源配置和功能布局的一系列深層次問題。二是基礎數據缺乏，家底不清。大理市至今未建立全市統一的地理信息平臺，同時，城建控制網破壞嚴重，地下管網數據缺失，沒有一個統一、詳實、準確的數據資料，造成城鄉規劃建設決策依據不充分，技術支撐薄弱。三是城鄉發展剝離，缺乏統籌。作為滇西中心城市建設的核心區，大理市面臨著城鄉發展不均、經濟發展速度放緩、生態環境保護壓力加大等困難和問題，傳統規劃更多關注城市的建設發展，城鄉統籌不足，對鄉鎮、村莊建設和全域產業發展布局、基礎設施配套建設、生態環境保護等方面統籌考慮不夠、缺乏銜接。四是基礎設施薄弱，生態保護形勢嚴峻。大理城市承載功能不足，基礎設施和綜合服務功能難以

4、滿足更高層次發展需要，市域內外通達條件較弱，就業、住房、醫療、教育、文化等方面存在較多問題；生態環境改善任重道遠。五是行政管理多頭，步調不一致。個別部門對城鄉規劃在優化城鄉布局、合理配置資源中的重要作用缺乏認識，漠視城鄉規劃的長期性、戰略性和整體性，致使城鄉功能布局紊亂。同時，由于沒有建立和完善嚴格的規劃管理監督體制，普遍存在重規劃編制、輕實施監管的問題，導致有些地方城鄉規劃調整隨意性比較大，規劃的公信力和權威性大為下降。二、對“四規合一”的認知“四規”即：國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃，“四規”關系：經濟社會發展規劃是目標任務，城鄉規劃是各項規劃的整合平

5、臺，土地利用規劃是規劃落地的載體，生態和環境保護規劃是結果檢驗，最終以城鄉總體規劃的形式實現。縣（市）域范圍規劃空間落實最重要，要實現全域覆蓋整合、城鄉統籌、部門協作的橫向對接，以及系統協調、宏觀規劃到微觀規劃一同體現的縱向貫通，即實現市域范圍的空間全覆蓋和市域層面的事權閉合，從“一堆圖”整合到“一張圖”。“四規合一”是協調矛盾，涵蓋以往所有的空間規劃，指導未來各類規劃編制的基礎和平臺，是所有空間規劃的頂層規劃，其本質是一種規劃協調工作而非一種獨立的規劃類型，是基于城鄉全域空間的銜接與協調，是平衡社會利益分配、有效配置土地資源，促進土地節約集約利用，提高政府行政效能的有效手段。三、工作主要內容

6、（一）指導思想全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，把中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議確定的目標任務落到實處。通過建立覆蓋全域的地理信息系統，統一技術平臺，統一規劃圖紙等手段，對大理市域范圍內“四規”及其他各部門專業規劃重點內容進行整合，縫合全域空間，強化規劃引領，形成“一張圖”規劃管理機制，實現未來規劃的同步編制、動態銜接，并探索建立部門協作管理模式，真正實現各部門規劃的協同落地與實施，走區域協調發展、生態包容共生、城鄉互促共進、資源高效利用的大理特色城鎮化發展道路。（二）基本原則規劃引導原則：把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規劃全過程。生態友好原則：尊重資源生

7、態環境本底，推動人口經濟更合理布局，將生態文明理念融入建設發展的全過程。協調推進原則：以產業轉型提升城鄉發展空間。突出特色原則：充分利用各地獨特的自然、人文、歷史、民族等區域條件，科學確定城鎮定位和發展目標。改革創新原則：探索規劃管理的多部門協作機制，建立統一信息化管理平臺，優化完善規劃實施管理的地方法規體系和技術標準體系。（三）工作目標為落實中央和省關于開展“多規合一”的工作要求，我市以國民經濟和社會發展規劃為依據，加強城鄉規劃和土地利用總體規劃的銜接，從規劃內容、信息平臺、協調機制和行政管理等方面理順“多規”關系，統籌推進“四規合一”工作。通過開展“四規合一”工作，努力實現六個目標：一是落

8、實城鎮化工作會議精神，體現新型城鎮化發展道路；二是實現大理市各行業規劃的整合入庫，建立起全域統一的基礎信息平臺，縫合各項用地空間，解決用地矛盾；三是梳理部門事權，建立良好的協作與資源共享機制，形成“一張圖”高效、精準的管理模式；四是使大理良好的生態格局與環境得到嚴格保護；五是大理滇西中心城市的各項規劃建設得以順利推進，城鄉各項公共設施與社會資源統籌布局均等化發展，城鄉差距逐步縮小；六是產業加速轉型，經濟結構不斷優化，旅游文化與整體服務水平得到極大提升。（四）工作重點1.示范帶動，規劃引領發揮大理市城鄉（統籌）總體規劃暨“四規合一”工作的綱領作用。通過整合大理市現有各類規劃，將“四規合一”作為未

9、來大理市全域各項專業規劃編制的綱領，作為市域空間管制的權威性文件和指導大理市全面發展的空間基礎。通過實施國家級的“生態文明綠色低碳生態示范區”、“產城融合旅游綜合改革示范區”、“信息管理智慧城市示范區”，省級的“統籌城鄉城鄉一體化示范區”、“宜居宜業城鎮上山示范區”、“彰顯品質人居環境提升示范區”六大示范區建設戰略，統一各類規劃近期的工作要求與目標，形成有的放矢的規劃合力，以示范區的創建，帶動大理市發展轉型。2.統籌發展，合理利用以全域的視角，開展規劃整合工作。按照“橫向到邊、縱向到底”的規劃空間要求，通過整合各行業的發展目標、各類空間規劃的具體方案，實現規劃空間的市域全覆蓋，協調解決各類規劃

10、的空間矛盾，確保大理市城鄉發展總體戰略及目標的實施。以發展底線為核心，實施嚴格的空間管制。將大理洱海流域作為一個整體的地理單元進行統籌規劃，在生態為導向的前提下，以輔助科學決策為目標，劃定四區；結合大理市獨特的地質條件、山水格局、歷史文化等多項發展條件，統籌考慮、統一謀劃市域城鄉各類生產生活要素，以體現發展焦點為指導，劃定九線。通過“四區九線”的劃定，明晰大理市的保護與發展建設空間，建設特色鮮明的滇西中心城市核心區。以信息化管理平臺建設，促進資源高效合理利用。通過建立信息化平臺，打破部門合作壁壘，將規劃和事權入庫，準確界定資源開發利用的空間、指標要求，堅持“一張藍圖繪到底、一任接著一任干”，實

11、現“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”，從根本上杜絕規劃的隨意性，形成統一謀劃、統一建設的著力點。 3.科學管理，嚴格執法以空間為核心，建立部門協作管理機制。以不變更部門管理事權為前提，以建立空間協調機制為重點，以實現空間管理高效、準確、無盲區為目的，建立項目立項到審批的新流程、創新部門協作管理的新機制。完善地方法規體系，明確近期重點任務。通過對現有規劃及地方法律法規的綜合梳理和查缺補漏，形成各行業規劃的綜合體系，通盤考慮未來的發展建設，結合發展的總體目標，歸納總結出近期建設的重點，有條理、有計劃的實施城鄉建設。依托信息平臺，輔助違法發現和審批管理。建立基礎平臺，統一地理信息標準，共享空間管

12、理資源，以信息化手段對各類規劃及項目的落地進行精確校審，實施數字化的規劃管理，使違法違規無處可藏。四、工作進展情況（一）制定“四規合一”工作方案2013年底根據“多規合一”工作要求，制定大理市城鄉統籌規劃工作組織實施方案，明晰了工作的主要目標和任務，制定了工作計劃，明晰了組織領導和保障措施，為前期工作的有效開展奠定了堅實的基礎。 （二）研究制定大理市城鄉發展戰略2013年12月，市人民政府委托省住房和城鄉建設廳專家組，開展大理城鄉規劃戰略研究，明確新時期大理城鄉規劃的目標和任務，提出編制“多規合一”規劃（大理城鄉統籌總體規劃）的要求。（3） 組織編制大理市城鄉統籌暨“多規合一”總體規劃 整合大

13、理已經編制的100余項相關規劃，梳理各項規劃間的矛盾和沖突，建立統一的技術標準，形成大理市城鄉空間管理“一張圖”。2014年6月，邀請住房和城鄉建設部規劃司司長孫安軍及國內外知名專家參加大理市城鄉（統籌）總體規劃暨“四規合一”專家論證會，為大理市“四規合一”工作提出了極具指導性的意見和建議。（4） 建立各部門協調協作機制，提高政府行政效能 以大理市規劃委員會為主體，組織開展部門的協調協作工作，探索形成既有規劃沖突的討論協調機制，新編規劃的部門協作機制。逐步形成大理市各部門規范化的協調協作機制，建立完善技術設計、專家會審、社會公示和政府決策審查等制度，廣泛聽取社會各界的意見和建議，增強規劃決策的

14、科學性和透明化、提升部門決策的效率。（5） 有序推進規劃信息平臺建設基礎工作 以“智慧城市”建設為目標，開展數字地形圖測繪及航片補測、地下管線勘測等工作，為建立城鄉統籌規劃信息平臺和城市綜合地理信息平臺打下堅實基礎。建立城鄉統籌規劃數字平臺和城市綜合。目前已完成下關、大理城區地下管線勘測和1:500工作數字化地形圖補測工作，正在進行全市城建坐標控制網升級改造和主城區三維數字模型制作，組織開展了地理信息平臺管理維護技術人員的培訓和設備采購工作。（6） 組建規劃信息中心，統一管理規劃基礎地理信息數據 通過規劃信息中心的建立，改變以往各部門規劃基礎信息不一導致規劃成果不一、相互沖突的情況。同時為今后

15、大理市的規劃信息化建設工作提供有力保障。目前，大理市規劃信息中心的人員配置、辦公場所、設備基本到位，基本具備運作條件。（7） 籌建規劃展覽館，探索規劃展示和公眾參與新方式 以規劃展覽館為載體，展示大理市城鄉規劃和建設成果，同時作為各類新編規劃的公示場地，落實規劃的公眾參與。落實規劃的公眾參與。目前，大理市規劃展覽館的場地已經確定，正編制規劃布展方案。五、預期工作成果（一）緊扣國家試點工作的要求，從規劃銜接的思路和技術方法研究、規劃管理信息平臺建設、規劃實施的政策、制度建設等方面對我市下一步“四規合一”試點工作計劃進行優化調整，確保試點工作“不跑偏”、“不流于形式”。（二）全面分析和統籌協調“多

16、規”的主要內容、規劃目標和重點、實施管理機制等，完成“一張圖”、一個信息平臺、一個協調機制等工作內容，構建 “四規合一”綜合性協調管理決策機制。（三）進行現有眾多規劃基礎數據入庫梳理的基礎上，組織各相關部門協調在各個部門事權范圍出現的矛盾和沖突，著重協調城鄉總體規劃、土地利用總體規劃建設用地差異圖斑，在 “一張圖”的基礎上，劃定建設用地規模控制線、建設用地增長邊界、生態控制線、產業區塊控制線等規劃控制線，科學管控、統籌全市城鄉空間資源。（四）構建聯動平臺，實現信息互通。結合“智慧城市”的建設，進一步完善基礎地理信息系統和各部門信息數據庫，力爭構建多個部門共享與聯動的數據信息平臺，為實施“多規合一”協調機制提供技術保障，并與項目審批流程有效銜接，提高城鄉規劃建設和空間管控的科學化、精細化水平。（五）在完成“一張圖”工作基礎上，為保障“多規合一”順利運行和實施，同步編制相應的技術標準文件，科學構建城市空間規劃體系技術路徑和技術標準，保障“多規合一”深入推進和有效實施。（六）結合經濟和社會發展“十三五”規劃及城鄉近期建設規劃編制、土地利用總體規劃的評估調整的有利時機，從規劃編制目標、規劃期限、規劃內容等方面進行有效銜接、充分對接，實現我市近期的“四規合一”的初步目標。在住建部等國家有關部委和