1、辯證看待政府平臺融資，穩妥化解地方政府債務風險詹向陽中國工商銀行金融研究總監 一、地方政府融資平臺的現狀分析 關于“地方政府融資平臺”，目前國內尚無標準定義，為了方便對這一問題的研究和討論，我們有必要將其含義界定清楚。結合目前學術界和業界的討論成果，我們認為“地方政府融資平臺”（以下簡稱“融資平臺”）是指由地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企(事)業法人機構。 融資平臺作為地方政府的融資載體，并非新生事物。早在上個世紀90年代我國多個地方就已經有了初步探索。為了給市政建設融資，一些地方政府建立了

2、城市基礎設施投資建設管理公司或國有資產管理公司等融資平臺作為借款人，將若干基礎設施建設項目打包，統一向銀行貸款，并以財政出具的還款承諾作為償債保證。這種“打捆(打包)貸款”業務最早由國家開發銀行開辦，隨之各家商業銀行紛紛涉足，后因存在風險隱患在2006年被監管部門叫停。此后，以重慶為代表的一些地方政府對政府融資平臺的機制進行了規范和完善，通過制度創新將政府融資平臺推入新的發展時期。 2009年3月，為應對國際金融危機的沖擊，落實中央政府4萬億元投資計劃的配套資金，人民銀行和銀監會聯合下發了關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見，提出“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善

3、信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。至此，平臺得到了監管部門的支持與肯定，國內各級地方政府融資平臺發展步入高潮。 結合國家審計署于2011年6月27日發布的全國地方政府性債務審計結果報告，我們認為現在融資平臺有以下幾個主要特征：一、債務余額迅速增長，增速有所下滑。截止到2010年末融資平臺公司政府性債務余額接近5萬億，占地方政府性債務余額64.4%，2010年末全國地方政府債務余額達到10.7萬億，較上年增長18.

4、86%，但是增速下降43%；二、融資平臺層次增多，層級逐步向下擴展。2008年以后平臺層級由省級政府向地市級和區縣級政府擴展，甚至鄉鎮政府也設立了融資平臺，到2010年各級政府融資平臺共6576家，其中72%的融資平臺集中在區縣級政府；三、銀行信貸成為融資主渠道。銀行貸款是地方政府融資的主要資金來源，而債券所占份額只有7%；四、地區政府對融資平臺的管理上進行了創新，較之九十年代有了一定的創新；五、銀行對于融資平臺貸款的嚴格管理和規范運作對控制平臺融資風險起到了重要的促進作用。在10.7萬億的地方債務中，銀行貸款占79.1%，這引起了中國甚至世界對新一輪中國銀行貸款壞賬和大規模銀行風險的擔心。在

5、此我要以中國工商銀行為例來說明大部分融資平臺貸款是有償還能力的，其還款來源是完全可以覆蓋他的借款額度的。中國工商銀行對融資平臺項目貸款設置了比較高的門坎，并且堅持對政府融資平臺項目進行科學精細化管理，貸款投放立足于同項目現金流和建設期進行匹配。從目前情況看，中國工商銀行貸款支持的政府平臺建設項目主體都是合法的，建設項目符合國家規定審批或核準的程序，還款資金來源是充足的穩定的，依靠項目自身現金流還貸全覆蓋或基本覆蓋貸款占比高達93%。中國工商銀行融資平臺貸款不良率僅有0.3%，同時，在國家要求和銀監會敦促之下，我們對這0.3%不良貸款的撥備率達到了1066%，因此融資平臺貸款的風險是可控的。當然

6、，僅以中國工商銀行為例并不能夠說明全部問題，但我們最近看到審計署新聞發言人在就政府性債務和融資平臺安全性問題的發言中指出在已審計出來10.7萬億地方債務中逾期不還的只有1.282.23%，并不構成系統性風險。我們對于審計署的判斷是認同的。二、辯證看待地方政府融資平臺發展 當前圍繞地方政府融資平臺出現了很多的爭論，我的觀點是地方政府融資平臺不是洪水猛獸，它是地方政府投融資體制機制的改革和創新，它的出現和發展都有著客觀的合理性和必要性，但是對于地方政府融資平臺所存在的政府隱性擔保、運作機制不健全、負債率過高和監管不力等風險隱患必須予以高度重視，妥善解決，確保其健康可持續發展。 第一，政府融資平臺是

7、地方投融資機制的創新，對支持我國經濟持續健康發展起到了積極作用。2009年以來政府投融資平臺吸取了以往教訓，重塑了地方政府投融資體制機制，首先實行了政府管理者職能和投資者職能分離，由具有獨立法人資格實體承擔投融資主體及其責任，政府通過這些平臺籌措建設資金，融資平臺通過獨立市場運作獲得收益，保證還款來源，承擔償債責任。 其次，融資平臺有效地整合了各部門掌握的公共資源，提高了公共資源使用效率，減少公共資源及其收益的流失。融資平臺通過對政府各部門投融資項目管理監督等職能進行協調重新分工，有效調動了各方積極性。地方融資平臺在彌補地方財力不足，應對危機和抗擊自然災害改善民生和生態環境保護，推動地方經濟社

8、會持續發展等方面都發揮了積極的作用，特別是我國在戰勝經濟危機和經濟企穩過程中，融資平臺的貢獻是需要充分肯定的。 如果按照1：3比例計算，2009年1.8萬億元中央投資需有約6萬億元地方和銀行資金配套，地方政府通過融資平臺較強的融資功能解決了自身建設資金不足的問題，在落實中央投資項目配套資金的同時，加大了各地建設項目的投資力度，保證了各地經濟的企穩回升和較快增長。同時啟動了大規模的惠民工程，保證和提高了各地城鄉居民的生活水平。可以說，地方政府融資平臺對我國戰勝危機和保證經濟企穩回升發揮了積極作用。 第二，政府融資平臺在規范過程中運作不規范和風險隱患突出等問題正在加速暴露，成為捆綁財政風險和金融風

9、險的重要渠道。其風險和隱患主要體現在以下幾個方面： 1、融資平臺盡管是獨立法人，在法律上具有完全的民事能力，但在實際上，融資平臺的投融資能力和還款能力均由政府財政的顯性或隱性擔保為條件。以向銀行融資為例，為滿足銀行貸款要有充分保證的條件，在擔保法明確國家機關不能作為保證人的規定下，近年來不少地方采取了通過人大會議決議把融資平臺的還款付息計劃納入財政預算以提供貸款保證的辦法，回避“政府擔保無法律效力”的問題。這種做法在實踐中對于潤滑和通暢融資平臺運作起到重要作用，但是由于人大也不是一級經濟實體，不具備承擔保證的合法條件，從而使這種保證的合法性仍然處于沒有保障的尷尬境地。同時，由于一些地方財政風險

10、過大，地方政府對融資平臺的擔保有名無實，一旦還款發生困難，地區政府并沒有足夠財力替平臺還債，目前這種情況在縣級層面上比較突出。 2、地方政府融資渠道不暢，融資平臺的融資結構過于單一。融資平臺設立的初衷也主要是吸收社會資金，特別是吸收民間資本。人民銀行和銀監會聯合下發的關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見中所指的政府投融資平臺，應當是以“發行企業債、中期票據等融資工具”為主要融資渠道的。但是由于直接融資渠道不暢，地方發債、發券的功能受到抑制，致使融資平臺融資形成了以銀行貸款為主要來源的單一結構。這種結構不恰當地把過多的財政性風險轉嫁給了銀行。 3、一些平臺存在著“小馬拉大

11、車”的現象，自身負債率過高。一方面，部分融資平臺存在資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金現象，有些地區政府采取變通手法向融資平臺注入不實資產而“濫竽充數”；另一方面，目前一些地方政府融資平臺負債率超過80%甚至更高。 4、管理機制不健全，缺乏對投資者的有效保障。例如融資平臺的法人治理結構不健全、融資平臺的高管人員有相當一部分是由原政府官員擔任，缺乏必要市場經營和企業管理經驗以及風險防范常識，決策失誤情況比較容易發生。 5、償債責任主體不明確。在實際運作中，融資平臺的債務最終償還主體及投資失誤的責任主體都不十分明晰，缺乏有效的法律規定，一旦發生投資失誤、還款困難，最終責任人是誰，地方政府是否會出

12、面償債，對投資者而言其實并不十分清楚。 6、缺乏公開透明的信息披露和風險披露機制，在政府背景遮蓋下，投資者往往不能了解融資平臺真實的財力和基本的風險情況，甚至有的地方政府也不完全清楚下屬融資平臺的總體負債和擔保狀況。三、改進地方政府融資機制的方向 首先要正確認識地方政府籌融資行為合理性，給予地方政府融資合法地位和合法渠道。對于我國社會主義市場經濟來說，政府管控經濟、配置資源是主要特征之一。不僅中央政府，各級地方政府都承擔了經濟社會發展的管理職能和責任，不僅擔當“公共管理”職能和責任，還擔負著控制本地主要資源、配置資源和完成當地經濟增長指標的職能和責任。在分級財政的條件下，一個地方經濟社會發展的

13、快慢、建設水平的高低，與當地政府的籌融資能力直接相關，為了完成和實現本地經濟社會發展的目標和任務，地方政府必須千方百計籌措建設資金，這是地方政府籌融資沖動的根源及其合理性所在。其實，在政府管控經濟和參與配置資源的條件下，無論中央政府還是地方政府都是市場經濟的主體之一，因此政府(包括中央和地方)具有投融資的需要和資格。所以我認為對于地方政府融資沖動要以“疏”為主，而不是“堵”，應當給予地方政府融資合法的地位和合法的渠道。應當著眼于長遠，做出長久性的地方融資的制度安排，而不應僅限于“非常時期”的“非常舉措”。 其次要打通地方政府及其平臺直接融資渠道，逐步優化融資平臺的融資結構。目前存在的地方政府融

14、資過多依靠吸引銀行貸款的問題，本質上還是地方融資渠道不暢的問題。要打通地方政府及其融資平臺的直接融資渠道，首先，要給予地方政府發債權，由各省、市級政府量力而行地制定地方政府發債計劃，由中央財政統籌核準，由相關監管部門審批。特別在今后積極的財政政策逐步退出，中央政府債券發行減少的情況下，可適當放開地方政府發債權。其次，要允許融資平臺發債、發券，準于其進入資本市場融資。融資平臺其實也是獨立法人的企業，應當與其他企業一樣具有在貨幣市場發行“融資券”和在資本市場上發行企業債券的融資權利。應當出臺鼓勵地方政府及其融資平臺進行直接融資的政策措施，鼓勵融資平臺改變過分依賴銀行貸款的融資結構，形成包括間接融資

15、和直接融資在內的多元化融資結構。 第三，要建立融資平臺風險防控制度。其主要措施包括以下幾個方面： 1、建立健全地方政府債務管理體制。應建立健全地方政府的債務管理體制，加強地方政府對融資平臺債務的集中統一管理，從根本上改變地方融資平臺債務多頭管理、各自為政、地方政府缺乏全面把握的現狀。 2、建立地方債務償債基金。地方政府應當建立與地方融資平臺債務規模相適應的償債基金，并制定地方融資平臺債務償還基金管理辦法，規定相應的償債程序。在地方融資平臺無法償還債務的情況下，由地方政府動用償債基金兜底。 3、提高融資平臺的自償能力。作為獨立的企業法人，融資平臺應當有完全的民事責任承擔能力，有獨立的償債能力。地

16、方政府在調撥資產注入做實融資平臺資本金的同時，要把相應的收費權和收益權注入融資平臺，使之具有獨立償還債務的能力。 4、提高層級，制定法律規范。為治理和防范地方政府融資平臺過多、過濫和過度負債的問題，要對現有融資平臺進行整合，把融資平臺建設層級限定在省級和地市級政府以上，對經濟發達地區確有財力的一些縣級政府要經過核準實行部分開放；對已經過多過濫、資不抵債的區縣級及其以下的融資平臺要堅決清理，并妥善解決其債權債務的清償。同時要制定法規對融資平臺的準入門檻、資本金比例、運作條件、負債率限額、風險管理、償債責任等進行規范，使融資平臺有法可依，依法合規運行。待添加的隱藏文字內容1 5、做實資本金，限制負

17、債率。對融資平臺的資本金狀況要進行統一檢查，在此基礎上，對資本金不足或不實的融資平臺應限期做實。同時，對地方融資平臺的負債率作出限定，并與當地政府財政并表核算。 6、健全治理結構，培訓融資平臺高管。規范地方融資平臺的公司治理結構，提高融資平臺的經營水平和運營效率。對現有融資平臺的高管人員進行專業培訓，盡快提高高管人員素質，并改進融資平臺高管的任用機制，盡可能地從經理人市場招聘職員。 第四，要明確監管責任，實施嚴格監管。比較而言，我認為目前融資平臺最大的問題在于缺乏監管、沒有規范。因此，建立嚴格監管制度與體系，規范地方政府融資行為及其融資平臺的運作，是當務之急。具體可從以下兩個方面入手： 1、確

18、定融資平臺的監管部門，明確監管責任。政府融資平臺以投資和融資為其主要功能，因此嚴格地講，融資平臺屬于金融機構，應當在明確各級財政為主管部門的同時，明確由證監會和銀監會及其各級分支機構對其進行金融監管。監管范圍包括市場準入、市場退出、融資計劃、高管任職資格審核、風險稽查等。各級政府財政部門必須會同金融監管部門核定本級政府通過融資平臺的總體融資計劃，將政府及其融資平臺的負債率控制在可以承受的范圍內，以防范政府過度負債可能產生的財政風險。 2、建立和完善地方政府融資平臺的信息披露制度。要明確融資平臺應當披露的信息范圍，包括融資平臺資本金狀況、負債規模、承擔建設項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況以及貸款資金使用情況等。通過信息披露強化投資者以及放貸銀行對融資平臺的監督，完善融資平臺風險控制機制。 第五，要緩釋地方政府融資平臺貸款風險，督促商業銀行加強平臺貸款風險管理。具體可從以下兩個方面實施采取措施： 1、政府融資平臺貸款是我國經濟社會發展過程中長期形成的特殊問題，解決起來不能一蹴而就，因此應有計劃地逐步解決地方政府融資平臺貸款問題。目前可以做的是在嚴格控制新增貸