第第頁行政判決書完善論文內容提要

行政判決書是行政訴訟審判中法院向當事人和社會公眾展示公正司法形象和法律正義的重要載體。本文針對現行行政判決書中存在的主要弊端，結合行政判決書制作的基本原則，從內容、體制和形式等幾個方面，較系統地闡述了行政判決書創新與完善的具體措施，突出了理論推理的重要性和改善措施。

行政判決書是法院在行政案件審理終結時就案件實體問題的處理所制作的最終決定法律文書。它是行政訴訟案件所有程序、實體和適用法律的最終的集中體現，是衡量案件質量、法官業務素質的主要評判依據之一，是法院向當事人和社會公眾展示公正司法形象和法律正義的重要載體。

我國自行政訴訟法頒布實施以來，行政判決書的發展經歷了三個階段，即行政訴訟法實施后、1992年最高法院文書樣式（以下簡稱“1992年樣式”）和最高法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》實施后重新制作的樣式（以下簡稱“最新樣式”）。1992年樣式及之前的行政判決書樣式實已廢棄，經過改革和探索，現在適用的最新樣式已較規范和標準，制作水平有所提高，但仍存在很多弊病。現筆者結合行政審判工作實踐，對我國現存的行政判決書的模式，芻議幾點粗淺認識。

一、現行行政判決書存在的主要弊端

與普通法國家或港、澳、臺地區等行政判決書相比較，我們現適用的最新樣式雖有簡明扼要等特點，卻仍有不能體現完善的法律程序，理論推定說服力不強，公開透明度不高等體例、內容上的諸多問題，具體表現為：

（一）行政判決書內容上不完整，體例不規范，不能真正體現文書的法律價值。

1、未能完整體現訴訟的全過程。對于向社會公布案件的所有程序和實體的表現形式，應完整地記載和反映訴訟全過程，如舉證、證據交換、送達等時間不表述，超審限事由不明、財產保全、先予執行情況不作交待等，影響了案件訴訟程序的公開性和透明度。

2、對行政機關是否享有行政管理職權的審查、對作出具體行政行為時應遵循哪些程序和適用哪些法律的審查在查明事實部分得不到完整反映。

3、對事實認定中證據瑕疵尚缺少必要的分析認定。證據有瑕疵，某些時候也可作為定案根據，但對其缺乏分析取舍，證據與客觀事實的聯系亦缺乏嚴密邏輯判斷推理。特別是對間接證據定案的，沒有對間接證據間關系、證據縫合是否嚴密等問題進行論述。

4、說理部分過于僵化。大多套用一些法律術語和習慣用語，缺乏個案的針對性，不能反映法官的法理和文字功底，判決反映的理論性、專業性不強。

5、適用法律過于概括。一般只引用法律條文，不闡明適用法律的道理，缺乏法官適用法律依據的法理分析。

6、合議庭或審判委員會討論記錄對當事人保密，缺乏透明度，嚴重影響了行政判決書的公正和權威性。

7、判決書尾部缺乏當事人救濟權行使的說明。

（二）表述形式上的缺陷。

1、整個判決書外觀形式上過于單調，與一般打印材料無異，給人有法院判決也就“一張紙”的感覺，突出不了法律的權威性。

2、判決書字體不統一，標點符號使用不精確，數字用法欠規范。

（三）行政判決書制作效率不高。

法官作風拖沓，文書制作不及時，因此經常導致當事人的矛盾激化。

二、行政判決書的制作應遵循的原則

行政判決書的制作應遵循以下基本原則：

（一）公正原則。司法公正是審判工作的生命和靈魂，是人民法院工作永恒的主題，而“裁判文書是司法公正的最終載體。”（1）司法公正包含程序和實體兩個方面，一份優秀的行政判決書應始終圍繞著這兩個公正來體現法律的正義價值。

（二）公開原則。即判決書的公開性和透明度。這是行政判決書改革完善所必須遵循的重要原則。現行行政判決書存在的缺陷，即說明其尚不能完全體現這一原則，如合議庭和審判委員會討論分歧意見對當事人保密，明顯缺乏審判的透明度，違背了公開原則的本意。“審判公開，只能做到裁判理由公開才是最終的，實質性的。能夠把裁判理由闡述清楚，也是不容易做到的。長期以來，我們的裁判文書千案一面，缺乏認證斷理，看不出判決結果的形成過程，說服力不強。這樣，裁判文書即使在認定事實和適用法律上沒有錯誤，有時也不能說服當事人，往往造成一些當事人纏訟，未能取得良好的社會效果。同時也使一些法官撰寫裁判文書的業務水平長期得不到提高。”（2）

（三）合法性原則。合法性原則包含兩個方面的含義：其一，依法制作原則，制作行政判決書，必須嚴格遵循法律規定的要求；其二，合法性審查原則，即行政判決書的制作圍繞整個行政審判活動所突出的被訴具體行政行為是否合法來進行。

（四）說理原則。行政判決的理由是行政判決書的靈魂，是將事實與判決主文有機聯系的橋梁，是反映法官職業素質的重要窗口。判決通俗易懂，推理嚴謹，剖析隱微，說理透徹，使人無從懷疑其公正性與合法性，從而心悅誠服，這應是一份優秀行政判決書的至高境界。

（五）針對性原則。行政判決應側重于各方的爭議焦點，側重于個案的實際情況，使判決有的放矢。

（六）效率原則。“公正與效率”是現代司法理念的主題與靈魂。行政判決書將行政訴訟全過程全面地展示給公眾。則如何體現效率原則也是十分突出的問題。

三、行政判決書創新與完善的具體措施

行政判決書中存在的問題，對行政審判工作產生了一系列消極影響，妨礙了法院“公正與效率”為主題的審判方式改革的進程。故行政判決書的不斷創新與完善乃必然趨勢。現結合行政判決書制作的基本原則，從內容、體制和形式等方面，側重于一審行政判決書的創新與完善擬提幾點建議，供商榷參考。

（一）行政判決書內容和體制上的改革與創新。

1、首部：

最新樣式已較1992年樣式有較大突破，其將合議庭組成人員、當事人出庭情況，起訴、受理及開庭時間列入判決書中，但仍不能反映所有訴訟活動和程序的內容。應作出如下修改：

（1）代理人欄，增設代理權限的說明；

（2）只注明起訴、受理時間，而未注明送達訴狀副本、通知答辯時間，顯然難以體現判決公正性和透明度，應在“X年X月X日受理后”增加“X年X月X日向被告X送達起訴狀副本，并通知其十日內向本院提舉作出具體行政行為的證據（或根據具體案情擬定通知舉證情況）。”

（3）依照最高法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》，增加通知舉證、當事人舉證及證據交換時間。前面已提及通知舉證在送達訴狀副本時一并作出，則在“依法組成合議庭”后增加“X年X月X日，被告向本院提舉了作出具體行政行為的證據，X年X月X日，原告向本院提舉了證明被告違法的證據，X年X月X日，本院組織原、被告進行了證據交換。”在訴被告行政賠償案件中，應在被告舉證前添加“X年X月X日，原告提舉了因被告行政行為而造成損害的

證據。”

（4）在“公開開庭審理了本案”后增設“X年X月X日，合議庭對本案進行了評議”。經審判委員會討論的，再增加“X年X月X日，案經本院審判委員會討論。”

（5）另超審限的要注明超審限事由。先予執行和財產保全的，也要說明清楚。

（6）充實“原告訴稱”內容。原告因被告具體行政行為侵犯其合法權益而訴之法院，但很多原告文化素養不高，起訴狀表達不完整等情況存在，現判決書多對原告訴訟請求進行簡單歸納概括，極易給原告造成法官偏袒被告行政機關的印象。故在表述原告請求時要完整地指出其事實理由和訴訟請求。

（7）將證據提交情況納入正文部分，確保當事人陳述和舉證、質證、認證、事實認定分別各自連成一體，形成連貫性。

2、正文：

正文主要分為三個部分，即事實推定、理論推定和判決主文。由事實認定到理論推斷、分析，從而衍生出判決結果。

（1）事實推定。事實推定主要是根據最高法院證據規定的舉證、質證和認證來表述的。具體分為以下幾個步驟：

其一，歸納爭議焦點。其是有當事人訴辯主張和舉證的銜接作用，這也是行政判決書制作的針對性原則所要求的。根據雙方的訴辯主張，歸納出爭議焦點。同樣，雙方的舉證也緊緊圍繞爭議焦點而展開，故將最新樣式中歸納爭議焦點部分，從事實推定尾部移到當事人舉證之前，對整個事實推定部分起到引導作用。美國法院的行政判決，如著名的美國國際貿易法院就泰國菠蘿罐制工業有限公司等訴美國反傾銷行政復審終裁決定案的判決書（3），即采取了這種方式。

其二，先由各方當事人舉證，再籠統地將質證、認證融為一體，顯然缺乏連貫性。故對該部分的表述，可就每一系列關聯的證據由一方當事人舉證，他方質證，法院認證，具體設定為“被告X在答辯中提舉了以下主要證據”，對每同類型證據歸納出證明目的，“對此，原告提出質異，認為……，被告對原告質異予以辯駁，認為……，合議庭認為……。”然后，再由他方當事人舉證，如此舉證、質證、認證一氣呵成，更清楚地體現了證據規則的要求。在其中的合議庭認證部分，對證據瑕疵也要作出分析認定，并確定瑕疵證據是否可以作為定案依據的分析說明。另外，在認證過程中，當庭認證的應記錄在合議庭筆錄之中，并允許當事人查閱，確保認證的公開、透明度。

其三，“本院根據采信的證據，確認以下案件事實”，是最新樣式中認定案件事實的開頭，但卻對事實有主觀臆斷的之嫌，可將該部分更改為“上述經認定的證據，證明了以下案件事實”。認定事實過程中，首先要注明清楚對行政機關職權的審查結果，即對行政機關是否有管理職權進行審查。對事實的敘述，也不能過于簡略，應結合相關確認的證據來進行。另外，為被訴行政行為所認定，而合議庭因證據等問題不能認定的也應闡明理由。

（2）理論推定。即“本院認為”部分，該部分是行政判決書的重點內容，與審查認證及判決結果呼應，是由事實到判決主文的紐帶。理論推定要符合“七性”，即法律性、針對性、透徹性、確認性、邏輯性、規范性和全面性。（4）此前，因受大陸法系國家法官不得造法的禁錮，法官主觀能動性受到抑制，法院的行政判決書的理論推定的透徹性、邏輯性和全面性等幾個方面尚存有很大缺憾。如何克服行政判決書理論推定的弊端與缺憾，使行政判決不斷創新與完善，是寫好行政判決書的關鍵部分，也是難點所在。筆者建議做到以下幾點：

其一，加強法官的政治、法律、文學等綜合素質的培養。一名優秀的法官，必能洞察案件秋毫，公開評斷是非。行政判決書不僅包括法律的內容，還有可能涉及到文學、自然科學、哲學、邏輯學等各方面的內容和知識，只有具備各方面的基礎知識，并善于把握案件的整個脈胳，法官才有可能制作出優秀判決書。否則，涉及到判案法官無法認知的方面，難以判明，更無從制作出好的判決書。法官素養是行政判決書的人的因素，也是優秀行政判決書必備的外部條件。

其二，破除固定化三段論式的論述。以美國為代表的英美法系國家，法院判決內容具體、推理嚴謹，法官大量運用判例等說明認識過程和判決的合法性，由一具體案件的審判，闡述、歸納出一項具普通性指導意義的法的規則。由于成文法制度的背景約束，我國法官主觀能動性受到抑制，判決只能是對適用法律的被動分析，一般采取大前提、小前提到結論的三段論式的脈胳，說理簡單、籠統。故建議對理論推定部分，以說理充分、透徹、表達清晰為側重點，不拘泥于固定的模式，使法官有自由發揮的空間，促使法官能竭盡能事，制作優秀的判決文書，且其對推進法律的完善也是大有裨益的。

其三，增加邏輯推理的內容。直到現行的最新樣式，我國歷來行政判決書均在理論推定方面大多應用法律推理，論證以法律術語和習慣用語為主，而基本上沒有邏輯推理的內容，沒有對裁判結果的唯一性和必然性等進行邏輯分析和充分論證，造成說理不全面、不透徹，甚至給人一頭霧水的感覺。

“邏輯推理指法官運用形式邏輯的相關法律，結合個案的事實進行演繹、歸納、類比等推理，從而得出較有說服力的真實案情的結論。”（5）這一推理的運用就是我國與英美法系等國家行政判決書說理部分存在差距的重要原因之一。目前我國行政判決書的理由部分因缺乏嚴密的邏輯推理的環節，只有幾百字的法理說明，甚至僅幾十字即可敲定全部內容，給人頭重腳輕的感覺，而英美法國家的行政判決書融合了法律與邏輯推理的相關內容，給人“無可辯駁”的感覺，具有更強的說服力。當然講求邏輯思維和推理，并非洋洋灑灑，將判決書寫成議論文，而是要緊密結合案件的證據，“充分論證案情事實和運用法條的關聯性，”（6）從而杜絕空洞的理論說教。

其四，增加法律、法規、規章等適用的解釋、分析判斷的內容。法律具有一定的確定和明確性，但正如美國波斯納所說“法律的規則經常是含糊的，無底的，理由是臨時的，有很多爭論的。此外，不僅可以變更而且實際上也經常變更。”（7）法律概念、規則規定等具有模糊不清、含混歧義和籠統抽象等現象存在，這就賦予辦案法官解釋法律的責任。所謂解釋法律，是指法官根據確認的案件事實，適用法律期間，而“法律概念或術語，法律規定或規則模糊不清，含混歧義和籠統抽象時，法官基于法律的邏輯分析，法律的歷史考察，法律意圖和目的的考量，法律價值的判斷，以及社會習慣或慣例考察，社會利益或社會效用衡量，社會公共政策或社會公平正義的價值判斷或選擇等，對法律概念、術語以及法律規定或規則作出明確化、確定化或具體化的解釋或推論，發掘其確切含義，消除其模糊、含混或疑義，從而獲得判決的法律理由，建立裁判的大前提。”（8）通俗地說，就是闡明并確認所適用的法律。由于行政審判所涉及的法律適用較刑、民更加復雜，其不僅涉及法律、法規、規章的適用，還涉及各類效力不等的規范性文件參考運用和認定，且它們之間經常發生適用上的沖突，則對法律適用的解釋，在行政判決書中尤為重要。

在具體操作中，應注意幾個方面的問題：1、適用最高法院司法解釋的，應注明法律涵蓋力有限情況下適用司法解釋的必要性。基于司法解釋公布范圍尚不能與法律并論，且有的已超越了法律規定的范圍，則需對具體司法解釋的條文進行必要的詮釋。2、對參照規章及以下效力的規范性文件，應比對相應法律、法規等，并結合案件事實和合理性因素進行必要的評述，以確定是否作為依據使用。3、對法律概念進行解釋，以推斷具體行政行為的合法性等。如《治安管理處罰條例》對尋釁滋事行為作出必要的處罰規定，但對尋釁滋事在行政處罰中卻難以找到明確具體的定義，那么，在對該類案件進行判決時，法官可比照刑法中關于尋釁滋事的規定，結合學理上的解釋對尋釁滋事進行解釋，再據此對行政行為中的尋釁滋事定性的合法性進行比對判決。再如尚待實施的《行政許可法》中許多概念，在法院適用時可先對其作出必要的解釋，使行政相對人一目了然，增強法院判決的公信力。

其五，參考典型案例闡述理由。普通法系國家大多將判例法作為判決案件的主要參照依據之一，而大陸法系國家多采用成文法典作為判決依據，這是二者的主要區別。在我國行政判決中，也難以找到判例作為參照依據的案件。現存的法律狀況，社會、經濟、文化不斷發展，而一些法律法規尚停滯在幾年，甚至幾十年前的狀況中，還有一系列新型案件尚無法律、法規加以規范。基于上述情況發生，創造性地審判新型案件，并適當適用最高法院公布的一系列典型案例作為依據，則是目前法律適用上的補充。最高法院《人民法院五年改革綱要》第14條規定，最高人民法院公布的經審判委員會討論決定的有關適用法律問題的典型案件，可作為各級法院審理類似案件闡述理由時參考適用判例提供了依據。

3、結尾：

（1）增加判決書簽署人欄。判決書制作、審核、簽發人，應在判決書中署名。

（2）增加說明當事人在案件生效后的救濟時間和途徑。

（3）注明判決的送達時間，明示行政判決書的制作、審核、簽發、生效時間，并由送達人在送達給當事人的文書中簽名，確保法官辦案的公開、效率原則得以落實。

（二）行政判決書形式上