臺灣地區學前教育及其相關法律制度

教師是兒童教育和咨詢的主要人員，也是兒童早期發展和教育的重要人員。因此，教師的素質決定了兒童教育和咨詢的質量。近年來,隨著對學前教育事業發展的重視,特別是對教師價值認識的日益深化,許多國家和地區將幼兒教師隊伍建設作為學前教育改革與發展的核心內容,并立法加以保障。我國臺灣地區亦不例外,自上世紀80年代以來先后出臺了多部學前教育及其相關法律,對幼兒教師的資質條件、任用制度、在職進修、權利保障與待遇落實等方面做出了較為全面和明確的規定,在很大程度上保障和促進了臺灣地區幼兒教師社會地位和專業水平的提升,有力地推動了學前教育事業的健康發展,其經驗對我國大陸地區幼兒教師隊伍建設及其立法保障具有重要的借鑒意義與啟示。一、臺灣促進教師建設的經驗分析(一)個人取得師資的資格要求保證幼兒教師隊伍整體質量的首要措施就是明確規定幼兒教師的任職資質,嚴把教師準入關。臺灣地區在《幼稚教育法》、《師資培育法》、《教師法》和《兒童教育及照顧法》(草案)中均對幼兒教師所應具備的最基本條件做出了明確的強制性規定,且隨著教育事業的迅速發展,不斷提高幼兒教師的準入門檻,并在此基礎上推行嚴格的教師資格證制度,以保證合格教師充實幼教隊伍。早在1981年,《幼稚教育法》就對幼兒教師的資質要求尤其是學歷要求做出了規定:“幼稚園園長、教師以幼稚師資培育機構畢業者擔任為原則。但合于左列規定之一者,亦得當任:一、專科以上學校有關系、科畢業者。二、高級中等以上學校畢業,曾修習規定之教育學科及學分者……”。隨著臺灣地區教師教育改革的深化,人們意識到原有規定已經遠遠落后于時代的要求。于是,1994年臺灣地區《師資培育法》出臺,特別將幼兒教師入職的學歷要求提升為大學;而1995年《教師法》和2007年《兒童教育及照顧法》(草案)進一步強調幼兒教師的最低學歷要求為大學。除了學歷要求不斷提高外,相關法律還對幼兒教師資格及其獲得做出了明確規定。依據《師資培育法》、《教師法》和《高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定辦法》,個人取得幼兒教師從業許可證必須具備兩個要件。首先要修完《師資培育法》所規定的師資職前教育課程,并取得職前教育證明書。職前教育課程通常包括4年的普通課程、專門課程、教育專業課程及半年的教育實習課程。職前專業素質的培養不僅需要全面的專業知識教育,更有賴于嚴格的實習訓練。因此,臺灣地區將半年的教育實習納入幼兒教師的資格要求中,使教師在入職之前必須具備基本的專業能力。其次要通過臺灣地區幼兒教師資格檢定考試。考試科目一般為四類,包括國語文能力測驗、教育原理與制度、幼兒發展與輔導和幼稚園課程與教學,對申請者的一般知識與能力、專業知識與能力進行測查,只有考試合格者,方能獲得資格證書。臺灣地區對幼兒教師學歷要求的提升以及教師資格檢定制度的實施,有助于選拔符合教師資質的人員進入幼兒教師隊伍,確保幼兒教師隊伍的專業性,對提高教師隊伍整體素質和學前教育質量具有重要而積極的作用。另外,幼兒教師的學歷要求與中小學教師一致,并且同樣采用資格證制度,有利于社會民眾對幼兒教師形成良好的認知,改善幼兒教師職業的社會聲望與專業形象。(二)推行公開招聘制度,確保任課人員的選任公平教師任用制度是教師隊伍建設的重要制度之一。通過立法實行教師聘任制,建立完善的教師任用制度是臺灣地區幼兒教師隊伍建設立法的一個顯著特點。臺灣地區《教師法》以專章對包括幼兒教師在內的各級各類教師的聘任做出了詳細的規定,充分體現了臺灣地區對建設教師任用制度、立法保障教師聘用的重視。《教師法》首先規定了教師聘任方式和教師評審委員會的設置。依據其第11條規定,高級中等以下學校教師的聘任,分為初聘、續聘和長期聘任,教師的聘任要經過教師評審委員會審查通過后再由校(園)長聘任。由于教師評審委員會包括了教師代表、學校(園)行政人員代表和家長會代表,有助于保證聘任的合理性和公平性。在臺灣,幼兒教師特別是公立幼兒教師普遍采用公開招聘制度。當需要教師時,幼兒園在園和主管教育行政網站發布甄選資訊,并視需要在新聞報紙刊登招聘廣告。2004年臺灣地區出臺《公立高級中等以下學校教師甄選作業要點》,進一步強調必須以公平、公正、公開的原則甄選教師,主張用競爭性考試來招聘教師,并采取回避制度。公開向社會招聘幼兒教師、擇優錄取,有利于聘任的公正性,有利于擴大師資的來源,也有利于教師隊伍在實際知識、能力、閱歷等方面的整體優化。其次,為規范用人制度,臺灣地區法律明確規定幼兒園不得隨意辭退教師,辭退教師必須具備法定理由。《教師法》第14條對包括幼兒教師在內的教師解聘、停聘或不續聘條件做出了明確規定。針對有可能產生爭議的兩款情形,即“行為不檢有損師道”和“教學不力或不能勝任工作,有具體事實或違反聘約情節重大者”,該法還專門規定“應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議”,以維護教師任用和解聘的公正性。此外,該法還就幼兒教師初聘的資格與年限,長期聘任的資格,解聘、停聘或不續聘的程序和注意事項等做出了明確規定。臺灣地區對幼兒教師聘用全面、細致的規定,不僅具有較強的可操作性,而且有助于建立起競爭擇優、公平公正、能進能出、監督嚴格的用人機制。(三)有必要加強監督教師的吸臺灣地區教育界日益認識到,教師職前培養僅是專業發展的起步,社會的發展、教育的變革以及兒童的變化等都會給教師工作帶來新的挑戰,教師只有通過持續學習不斷提高自身素質,才能在專業生涯中立于不敗之地。在職進修與研究是教師專業學習與發展的重要途徑,對教師可持續發展具有深遠的影響,因此,臺灣相關法律對此做出了明確而完善的規定,為保障幼兒教師的在職研修提供了重要的法律依據。首先,臺灣地區《師資培育法》和《教師法》均貫徹終身學習和教育的理念,把幼兒教師進修和參與研究作為其專業成長的重要任務,以強化教師的進修和研究意識。《師資培育法》第3條即規定,師資培育包括職前教育、實習及在職進修,明確規定教師任職后必須加強在職進修,努力提升專業水平。而《教師法》則進一步規定,進修和研究不僅僅是教師的權利,更是教師的義務。其第17條“教師之義務”就明確指出,幼兒教師要“從事與教學有關之研究、進修”。其次,臺灣地區《教師法》對各級主管教育行政機關和幼兒園在幼兒教師進修、研究中所應承擔的職責做出了明確規定。該法第21、22、23條即分別規定,“為提升教育品質,鼓勵各級學校教師進修、研究,各級主管教育行政機關及學校得視實際需要,設立進修研究機構或單位”,“各級學校教師在職期間應主動積極進修、研究與其教學有關之知能,教師進修研究獎勵辦法,由教育部定之”,“教師在職進修得享有帶職帶薪或留職停薪之保障;其進修、研究之經費得由學校或所屬主管教育行政機關編列預算支應”。這些規定表明,主管教育行政機關和幼兒園必須在促進教師在職進修與研究中承擔重要職責,其主要體現為:設立相關機構,為教師進修與研究提供充足機會;保障幼兒教師進修和研究所需經費;通過獎勵、教師進修期間享有帶職帶薪或留職停薪的保障激發幼兒教師參與研修的積極性等。臺灣地區還進一步制定了較為完善的獎勵教師進修與研究的政策與措施。1996年,臺灣地區教育部專門頒布了《教師進修研究獎勵辦法》,對包括公私立幼兒園教師在內的教師進修與研究獎勵做出明確規定。其中第7條規定,教師參加進修、研究,按下列方式予以獎勵:給予進修、研究的費用和補助;優先聘任,提高待遇;頒發獎金、獎章等。上述規定強調了保障參加研修的教師獲得充裕的經費,并將其研修的成績與聘任、提薪、榮譽獲得等直接掛鉤,極大地激發了幼兒教師參與研修的積極性。(四)有利條件的教師在影響教師隊伍建設與穩定的諸多因素中,權利和待遇是最根本的,也是最重要的。臺灣地區通過相關立法,對幼兒教師應享有的基本權利、待遇等做出明確規定,有效地穩定了教師隊伍,并激發了其工作的主動性與積極性,促進了學前教育質量的提升。首先,臺灣幼兒教師相關法律明確規定了教師基于職位而應享有的權利。關于教師權利的規定,最高、最早的可以追溯到臺灣地區的《憲法》,其第165條規定“應保障教育,科學,藝術工作者之生活,并依據國民經濟之進展,隨時提高其待遇”。而1999年的《教育基本法》第8條則進一步規定:“教育人員之工作、待遇及進修等權利義務,應以法律定之”。關于幼兒教師合法權利的規定,更集中體現在臺灣《教師法》中,該法第16條專門對接受聘任的包括幼兒教師在內的教師應該享有的權利做出了明確而細致的規定,教師聘任后享有下列主要權利:“一、對學校教學及行政事項提供興革意見。二、享有待遇、福利、退休、撫恤、資遣、保險等權益及保障。三、參加在職進修、研究及學術交流活動”等。由此可見,臺灣幼兒教師依法享有參與管理權、待遇權、福利權、退休金權、撫恤金權、資遣費權、保險權、研修權等多項基本權利。其次,為保障包括幼兒教師在內的教師生活與待遇,臺灣地區《教師法》對教師薪資的種類與標準以及退休、撫恤、離職等做出了較為具體的規定。該法第19條規定,“教師之待遇分本薪(年功薪)、加給及獎金三種。高級中等以下學校教師之本薪以學經歷及年資敘定薪級;加給分為職務加給、學術研究加給及地域加給三種”,上述規定不僅將教師待遇與學歷、工作年限掛鉤,還特別與教師學術研究、服務地域相聯系,使長期堅守教育崗位、積極參與研究、尤其是在偏遠落后地區工作的幼兒教師能夠獲得更高報酬。該法第五章還規定,教師的退休、撫恤、離職等給付采用儲金方式,“由學校與教師共同撥繳費用建立退休撫恤基金支付之,并由政府負擔最后支付保證責任”,“教師退休撫恤基金之撥繳、管理及運用設置專門管理及營運機構辦理”,在相當大程度上保障了教師福利和生活,解除其后顧之憂。為進一步解決公立幼兒園教師與小學教師待遇差距過大的問題,2007年臺灣《兒童教育及照顧法》(草案)第33條規定,公立園教師“待遇、退休、撫恤、保險、福利及救濟事項,準用公立國民小學教師之規定”。盡管目前這項規定還處于三審草案階段,但足以說明臺灣地區幼兒教師的待遇和福利政策正發生著重要而積極的轉變。二、建立健全教師隊伍的資質保障通過上述對臺灣地區學前教育及其相關法律的分析可以看出,臺灣地區加強學前教育立法,不斷完善學前教育法律規定,使得幼兒教師的資質、任用、進修與研究、權利和待遇保障等方面逐步法律化和制度化,在很大程度上保障和促進了幼兒教師隊伍的依法建設。而我國大陸地區目前雖然已經制定了《教師法》、《教師資格條例》等法律法規,其中也對幼兒教師及隊伍建設做出了相關規定,但我們需要客觀、清醒地看到,大陸地區整個學前教育立法還比較薄弱,許多關于幼兒教師隊伍建設的重要規范尚處于缺失狀態,已有的一些規定也亟需完善。為此,有必要從我國國情與實際需要出發,加快學前教育教師立法步伐,為幼兒教師隊伍建設與發展提供有效的法律保障。而臺灣地區立法保障高素質幼兒教師隊伍建設的特色與經驗給我們以下重要啟示:(一)明確規定并提高幼兒教師資質要求,提升幼教師資質量為促進學前教育質量提升,臺灣地區強化幼兒教師隊伍建設,從法律層面規定并不斷提高幼兒教師資質要求,實施嚴格的教師準入制度,使得政府、教育行政部門和幼兒園從教師隊伍“入口”嚴把質量關,保證教師的專業水準,優化教師隊伍,同時也提升了幼兒教師的職業聲望和社會地位。隨著我國《教師法》、《教師資格條例》等的頒布和實施,幼兒教師資格證書制度在我國大陸地區已全面啟動。然而,這項制度目前還遠未完善,存在不少問題。首先,關于幼兒教師資質的規定過于籠統。我國《教師法》規定:“中國公民凡遵守憲法和法律,熱愛教育事業,具有良好的思想品德,具備本法規定的學歷或者經國家教師資格考試合格,有教育教學能力,經認定合格的,可以取得教師資格”;“取得幼兒園教師資格,應當具備幼兒師范學校畢業及其以上學歷”,這樣籠統的規定無法凸現幼兒教師的專業性與獨特性。其次,幼兒教師的資質要求偏低。按照我國《教師法》和《〈教師資格條例〉實施辦法》的規定,只要具備幼兒師范學校畢業及其以上學歷就可以直接認定幼兒教師資格。隨著我國教育事業的迅速發展,這項規定顯然顯示出較大的滯后性。資質要求偏低還體現在符合基本學歷要求的非師范院校畢業生只需通過教育學、心理學和普通話考試等即可獲取教師資格證。而臺灣地區則要求修習至少一年的師資職前教育課程,并另加為期半年的教育實習課程,才能獲得參加臺灣教師資格考試的資格。由于資質要求偏低,不足以保障幼教師資質量,因而影響了我國幼兒教育整體質量的保障與提升。因此,我國很有必要立足國情和學前教育事業改革發展的需求,從法律層面明確規定并不斷提高對幼兒教師的資質要求,充分發揮教師資格制度的篩查和選擇功能,以保證合格人員進入幼兒教師隊伍,保障教師隊伍的專業性和高素質。(二)強化幼兒教師聘任的規范性,建立完善的幼兒教師任用制度實行教師聘用制是我國大陸地區幼兒園用人制度改革的一個重要方向。我國《教師法》第17條明確規定:“學校和各級各類教育機構逐步實行教師聘任制”。但盡管該法對實施聘任制的原則和解聘等方面做出了規定,對于教師聘任的程序和要求等并未做出明確規定,解聘教師的原因也過于簡單,解聘程序的規定更是處于空白狀態。可以說,目前我國大陸地區關于幼兒教師聘任的法律規定明顯缺失。法律法規的不健全直接導致了幼兒教師聘任過程的隨意性和教師任用的不規范性,聘任糾紛不斷發生。許多幼兒園尚未真正做到向社會公開招聘教師;有的雖做到公開招聘,卻難以實現招聘的公正和公平。在一些地區,有的園所存在隨意辭退教師現象,嚴重侵害了教師的合法權利。在人事制度改革日益深化的今天,我們應積極借鑒臺灣地區幼兒教師聘用相關立法經驗,完善我國幼兒教師聘任法律,為幼兒教師公開、競爭、擇優選聘,聘任期限、聘任方式、聘任程序、解聘緣由及解聘的程序等提供明確的法律規范,以引導和規范學前教育用人制度的健康發展,這將對我國幼兒教師隊伍的建設和發展產生深遠的影響。(三)加強幼兒教師在職進修和研究的規定,不斷提升教師專業素養在相關法律的規范與保障下,臺灣地區幼兒教師不僅意識到進修與研究是自己的權利,也是自己的義務,強化了主動參加研修的自覺性,并且以積極、主動的態度參加相關研修活動;而各相關職能部門也依法切實履行職責,努力為幼兒教師創設和提供多種進修和研究機會。臺灣地區教育部不僅推出了《健全師資培育與教師進修制度中程計劃》,對建立終身學習教育制度進行整體規劃,以提高教師整體素質,而且還對幼兒教師參加研修進行經費保障、專項補助與獎勵,與教師優先聘任、待遇提升、表彰等密切掛鉤,如2002年底,臺灣地區教育部就鼓勵公私立幼兒園教師開展行動研究,并編列經費進行專項扶持,使幼兒教師參與研修在臺灣蔚然成風。在我國大陸地區,幼兒教師參加在職培訓特別是從事研究長期以來由于缺乏法律和政策保障,在實踐中遭遇各種困難和問題。尤其是我國農村、民辦幼兒教師的培訓、進修一直保障不足,機會匱乏,經費更無處落實,致使這些教師的培訓、進修基本上處于無規劃、無保障狀態,不僅嚴重影響了幼兒教師參與進修的積極性,也嚴重阻礙了教師專業素養的有效提升。因此,我國很有必要在學前教育立法或教師隊伍建設立法中對幼兒教師參加研修、培訓做出明確規定,為其專業成長提供剛性保障。法律不僅要規定參加進修與培訓是教師的義務,以激發教師專業成長的內在動機,更要對政府、教育行政部門以及幼兒園在教師培訓與研修中應承擔的責任做出規定,強化幼兒