中國城市流動人口規模與空間分異研究特大型城市流動人口的社會風險及其治理

近年來，我國城市化水平迅速提高，流動人口發展呈現出快速發展、家庭流動、長期發展和經濟發達地區的趨勢。這一發展趨勢給上海、北京等大型城市帶來了巨大的人口壓力。2010年“六普”數據顯示,上海常住人口已達2301.91萬,遠超2010年將人口控制在1900萬的指導性規劃目標。與2000年相比,10年共增加661.15萬;其中,外來常住人口為897.7萬,增加591.96萬,占增長量的89.53%。2013年底,上海常住人口已達2415萬,外來常住人口990萬,占比40.99%。人口規模的快速膨脹使城市社會管理和公共服務面臨嚴峻挑戰。十八屆三中全會決議提出,要創新人口管理,對特大城市人口規模進行嚴格控制。上海已將嚴格控制人口規模、實行人口綜合調控作為當前城市工作的重點任務之一。流動人口的社會風險及其治理將成為城市社會公共安全體系建設的重要內容。城市社會空間分異程度加大,需要依托的社會資源1.戶籍人口與流動人口的居住分化,加劇了城市社會空間分異程度。城市社會空間分異是指在城市范圍內各組成要素及其綜合體在空間上的差別,它不但包含物質實體,同時也涉及城市居民的經濟、文化生活和社會交往等各個方面。居住空間分異是社會空間分異的重要表現形式,就是指在一個城市中,不同特性的居民聚居在不同的空間范圍內,整個城市形成一種居住分化甚至相互隔離的狀況。在相對隔離的區域內,同質人群有著相似的社會特性、遵循共同的風俗習慣和共同認可的價值觀,或保持著同一種亞文化;而在相互隔離的區域之間,則存在較大的差異性。中國市場經濟改革伴隨著社會階層分化和社會空間的重構,城市特別是大城市空間轉型的主要特征表現為社會空間異質性的增強。當然,即使不考慮流動人口,戶籍人口群體本身也存在社會空間的異質性特征,但戶籍人口與流動人口的居住分化,以及在教育及文化背景、職業構成、收入水平等方面存在的差異,會加劇城市的社會空間分異程度。以上海為例,2010年,上海戶籍人口的43.7%位于中心城區,而外來常住人口分布在近郊和遠郊區的比例分別為53.7%和27.0%,居住郊區的比例合計為80.7%。高收入階層包括外籍人士、本地的高收入者和極少數的外來人口,一般供職于中心城區的高級生產、服務和政府管理部門,收入水平高、購買力強,居住在中心城區的高檔社區或城市邊緣的別墅區;中等收入群體包括大部分本地勞動力和少數外來勞動力,主要居住在中檔商品房社區或公房社區,以中心城區居多;而更多的外來人口分布在中心城區局部和郊區的低層次制造業、服務業部門,收入水平相對較低,生活居住條件較差。目前,上海的社會空間分異程度正在加深,社會空間分異和社會階層分化隱含著巨大風險。2.外來人口聚居區的大量存在,增加了社會管理和災害管理的難度。城市作為一個開放系統,風險源是普遍存在的。特別是在快速城市化背景下,人口流遷規模的不斷擴大,對城市資源、環境、基礎設施和城市管理提出了嚴峻挑戰,城市要素的頻繁流動也加劇了城市的脆弱性和結構失衡。就上海而言,外來人口的空間集聚與居住形態,表現為聚居與散居并存。城郊結合部及遠郊的部分地區形成了大量的外來人口聚居區。這些地區有大量的房屋出租,價格低廉、交通便利、居住成本較低。但與其他城市社區相比,聚居區存在很多現實風險,比如,居住環境比較差,建筑簡陋、空間擁擠,缺乏科學規劃、管理混亂,亂搭亂建現象嚴重,事故災害隱患多,黑診所、非法辦學、黑中介、群租、黑車、計劃外生育等問題嚴重,違法犯罪發生頻次較高,對城市運行秩序形成沖擊,給社會管理和災害管理增加了難度。3.外來勞動力的行業和來源地集聚度高,經濟發展對外來勞動力的依賴性強。2010年“六普”數據顯示,上海外來勞動力最多的前五位行業是制造業、批發與零售業、建筑業、交通運輸、倉儲和郵政業以及住宿與餐飲業,占外來勞動力總量的81.1%,其中制造業比重高達41.26%。前5大行業中53%以上的外來勞動力來源于河南、江蘇、安徽。外來勞動力的行業和來源地集聚度較高,城市經濟發展對外來勞動力的依賴性強。筆者2013年在上海市閘北區選取50家樣本企業進行調研,樣本企業中安徽、江蘇、河南、浙江籍的外來勞動力占了絕大部分,個別企業曾經遭遇員工集體離職、導致人手不足嚴重影響正常營業的情況,同時也有因老鄉聚集拉幫結伙從而引發群體性矛盾的現象發生。社會風險的再分配風險分配問題是決定風險運行方向和風險集中程度的核心問題。根據貝克的觀點,財富分配機制主導風險分配機制,這一規律在中國社會表現得愈加明顯。目前在中國,與金字塔式的社會分層結構相對應,財富“自下而上”流動,而社會風險“自上而下”流動,其結果必然導致“財富在上層集聚、社會風險在下層集聚”,最終加劇社會發展的不均衡程度。風險分配機制本身決定了流動人口分配較多的風險。不同群體的風險承受能力不同,面臨風險的幾率各異,當風險來臨時遭受的損失也存在差別。與富人相比,窮人可能會更多地接近風險源、承擔過多的社會風險,包括經濟不景氣的失業風險、職業病風險、居住環境差的風險、食品安全的風險,等等。整個社會的權力資源配置并不均衡,不同群體的話語權、聲望地位、收入水平存在強弱之分,風險分配往往會出現強勢群體轉嫁給弱勢群體的情況。顯然,無論是權力資源、話語權,還是聲望地位、收入水平,流動人口群體特別是農民工均屬于弱勢的一方。如果政府在風險再分配環節不能改變其分配態勢,一旦形成風險代際傳遞的低層次循環,社會隔離、階層對抗可能導致心理失衡、行為失范,進而影響社會穩定。制度障礙和制度慣性是流動人口社會風險的主要成因。改革開放以來,城鄉壁壘政策的松動為人口的鄉城流動提供了一定的制度環境。但是,在外來人口逐步融入城市的過程中,以戶籍制度、就業制度、教育制度和社會保障制度等制度性障礙為特征的城鄉二元社會經濟結構的慣性影響依然存在,他們與本地戶籍居民之間既有的各種差距并沒有消除。由于城市勞動力市場分割,外來勞動力特別是農民工只能進入城市次屬勞動力市場,在公共服務、經濟政治權利、權益保障方面與城市居民不能享受同等待遇,被排除在城市的社會財富再分配體系之外,城市融入度低,形成了所謂的城市“新二元結構”。“新二元結構”使流動人口的城市融入程度極為不充分,流遷行為具有明顯的不穩定性,對城市社會缺乏認同感和歸屬感,存在一定的社會隔離,而隔離的背后潛伏著危機。大力推進人口合理分布和人口適應性管理如何加強流動人口的社會風險管理,實現流動人口與城市經濟社會的協調發展,既是城市發展面臨的現實問題,也是未來經濟社會政策議程的一個核心議題。流動人口社會風險治理的總體思路是:兼顧存量與增量,從城市規劃、產業結構調整、公共服務供給、就業政策、權益保障、社會治安管理等多個方面,實施多維度綜合治理。1.加強人口規劃、城市規劃與產業規劃的有效銜接。世界城市的發展經驗表明,人口規劃在人口調控過程中起到了關鍵作用。除制定科學合理的城市規劃外,還應積極推進人口規劃、人口發展功能區規劃與產業規劃的有效對接。以上海為例,對流動人口規模及分布的調控必須兼顧存量與增量。從增量看,根據中國新一輪人口遷移趨向,遷移的重心是沿海、沿江地區的戰略性功能區域,包括皖江城市帶、江蘇沿海開發走廊、天津濱海新區等。目前上海外來人口來源地主要集中在安徽、江蘇、河南等省區,上述功能區建設將會在一定程度上緩解外來人口大規模流入上海的壓力。但是,基于全國人口總量繼續增長、地區經濟社會發展存在巨大差異,上海的人口客觀上將繼續增長。從存量看,外來人口的分化趨勢愈加明顯,伴隨產業結構調整和城市基本建設高潮漸退,部分低端就業人群會被淘汰擠出,外來人口中高端勞動力的就業、居住將趨于穩定,這部分人群的城市融合度也會逐步提高,而低端產業不可能完全消失,對于外來人口中能夠在上海立足、滿足城市經濟社會發展需要的低端就業人群,政府在規范管理的同時,提高可預期的更好的公共服務,為其逐步融入上海創造條件。隨著未來上海建設重心轉向郊區新城,無論是存量人口還是增量人口,應積極引導其流動的方向和結構,逐步向以新城為重要節點的遠郊區移動,分流中心城區人口壓力,促進人口合理分布。2.加強外來人口聚居區的風險管理。居住是流動人口進入城市首先需要解決的問題。一些西方國家城市化歷程表明,流動人口進入城市大多需要經歷從貧民區的房客到棚戶所有者角色的轉變過程。在我國,流動人口居住問題的解決與其他國家有所不同。我國實行的是土地歸國家與集體所有,自行搭建的非法建筑隨時會面臨拆除,且得不到任何補償,這也是在我國城市沒有形成大規模流動人口貧民窟的原因之一。盡管如此,外來人口聚居區面臨的問題也非常復雜,不同聚居區在居住形式、建筑質量以及居住人群特征、管理模式等方面均存在顯著差異。城市的管理部門應著眼于城市的長遠發展,進行科學規劃。根據具體情況,將外來人口聚居區的改造與城中村和近郊農村的改建相結合,使聚居區的建筑、道路、基礎設施達到基本的安全標準。同時,強化人口及其生活質量管理,倡導城市人口體面生存。一些國家大都市的經驗可供借鑒。最低工資制度、出租房屋最低標準的制定、稅收優惠、財政補貼制度等政策措施,對城市人口特別是外來人口的生活質量管理和體面生存起到了一定的保障作用,也有利于控制人口無序流動和抑制人口規模膨脹。1901年,紐約出臺的《1901年出租房屋法案》,針對紐約市制定了比先前美國出臺的《出租房屋法案》(1867年)更嚴格的強制條款,包括對電燈、衛生、通風設備和使用期的要求,還有新住房維修標準,以及對建造不合格房屋進行定罪。該舉措客觀上造成了中心城區生活成本的提高,由擠出效應自動對中心城區的外來人口進行篩選。同時,政府配套在新建城區實行一系列稅收和住房優惠政策,鼓勵成本承受能力較低的外來人口主動地向郊區遷移,這樣,既改善了外來人口的生活環境,提高了他們的生活質量,也促進了新建城區的經濟社會發展。上海對“城中村”、“群租”現象的整治,可以參照紐約的做法,除現有人均面積標準的規定外,對出租房總面積、水電暖氣供應水平、衛生設施和居住條件等方面的質量標準也做出相應規定,不符合標準的房屋嚴禁出租。3.規范企業的用工行為,控制外來勞動力行業集聚風險,加強勞動關系的制度化,保護外來勞動力的合法權益。為有效控制外來從業人員的行業集聚風險,應加大對企業人力資源部門的培訓和宣傳力度,落實預防機制,提醒企業在用人上要關注同鄉聚集的問題,嚴把用人關,預防和化解可能因同鄉聚集引起的矛盾。從某種意義上講,保持外來務工人員適度的流動性,在控制外來人員行業集聚風險的同時,也可以為區域經濟社會健康發展提供相對年輕、有活力的勞動力結構。改革開放以來,與勞動關系相關的各種制度在不斷完善,例如勞動合同制度、社會保