第2章地方政府的組織結構引言：地方政府結構是探討地方政府的基本起點LG結構：制度規定的、LG的組織形式與關系LG結構的合理性、能動性、穩定性決定LG的效率LG的結構主要包括：體制結構、層級結構、功能結構與權力結構四個方面第2章地方政府的組織結構重點問題：地方政府的體制結構地方政府的層級結構地方政府的功能結構地方政府的權力結構關鍵術語：

體制結構層級結構

功能結構權力結構

行政體地方政府

自治體地方政府

混合體地方政府

高層地方政府

中層地方政府

基層地方政府

一般地域型地方政府

城鎮型地方政府

特殊型地方政府

議行合一地方政府

議行分立地方政府何為LG體制結構？是一種國家地方制度，行政管理體制的地域性安排維持地方運行的規范與組織構成機制主要包括LG內部關系，LG與其他國家機關關系，LG與民眾關系影響地方地府體制的因素由國體和政體決定，并隨之發展演變。各國人口數量、版圖大小、民族構成、歷史傳統、文化背景、政治和經濟發展水平。2.1地方政府的體制結構地方政府體制結構分類布氏政治百科全局書：職權自主、地位獨立的地方政府無實質獨立地位的地方政府休姆斯：代議半代議非代議中國學者的劃分（從產生方式和與其他國家機關的關系角度）行政體地方政府自治體地方政府民主集中制地方政府（混合體地方政府）2.1地方政府的體制結構１.行政體地方政府行政體地方政府一般存在于中央集權制下的傳統國家，實質上只是一種在國家部分地域實施治理的、政治統治與行政管理高度統一的地方國家機關。（如中國古代封建帝制時期的地方政府）2.1地方政府的體制結構2.1地方政府的體制結構（1）行政體地方政府的基本特征不存在代表當地公民的代議機關，功能未分化地方政府首長及所屬官員由上級任命，代表中央維護統治管轄事務的范圍和權限的不確定性。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材（2）行政體地方政府的利弊主要優點第一，統一的行政制度，有利于政治統治的穩定和國家的完整統一；第二，全國一盤棋，不至于出現畸輕畸重的現象，發展較為均衡；第三，政令統一，行政效率得以發揮；第四，有利于克服狹隘的地方偏見和地方保護主義2.1地方政府的體制結構（2）行政體地方政府的利弊主要弊病第一，不存代表民意的機構，民眾無法參與管理，無權監督政府，與民主背道而馳；第二，由于政令劃一，不能因地制宜，無法發揮地方積極性。第三，由于高度集權，地方官吏容易恣意妄為，滋生腐?。坏谒?，由于中央與地方關系不對稱，地方可能欺上瞞下，中央可能武斷決策，容易引起不滿和反抗。

2.1地方政府的體制結構2.自治體地方政府出現的背景受到啟蒙運動的影響適應了市場經濟與市民社會運動的需要前身體是資本主義萌牙時期的城市自治體世界地方自治憲章（1993）今天LG自治范圍在不斷擴大，層次不斷提高。2.1地方政府的體制結構自治體地方政府的基本特征由當地民眾依法產生，具有獨立法律地位和法人資格（公法人）。依法在規定的自治事務和地域范圍內，代表國家與當地公民利益處理地方公共事務，獨立行使職權，只對國家和當地居民負責。與上下級政府不存在直接隸屬與服從關系，只存在法律監督關系。獨立財政來源和法定的征稅權力，自籌自治資金。

2.1地方政府的體制結構（2）自治體地方政府的權限范圍國家授予地方政府權力范圍的方式通常有兩種：第一種是逐一列舉式（如英、美等國）；第二種是概括式（如歐洲國家）。自治體LG所擁有的權限：組織權；財政權；行政權；地方立法權；制裁權。2.1地方政府的體制結構（3）自治體地方政府的優缺點 優點：第一，能代表民意，吸引當地居民參與本地事務的管理，有效地監督政府的行為；第二，能促進地方民主政治建設，提高民眾的民主意識和民主技能；第三，能發揮地方的積極性，提高政府工作的效益。2.1地方政府的體制結構2.1地方政府的體制結構缺點：第一，地方自治團體可能會存在本位主義；第二，以地方利益和地方特殊性為借口，使中央政府對全國性事務的政策不能落實；第三，地方政府之間可能會囿于地方偏見或地方狹隘的利益，在公共資源、公共產品、公共事務的分配、提供和處理上產生矛盾。3.混合體地方政府十月革命勝利以后，依據巴黎公社政權建設的經驗，在蘇聯產生的地方政府，后被二戰后產生的社會主義國家，包括東歐與中國等所仿效。由于民主集中制是社會主義國家的基本組織原則，這種地方體制又被稱之為民主集中制體的地方政府。2.1地方政府的體制結構（1）混合體地方政府的基本特征：由本地居民選舉產生、代表當地居民意愿的代議機構，并由代議機構（權力機關）選出執行機關即行政機關。行政機關是中央和上級行政機關在當地的代表，是它們的下級機關。而在各級權力機關之間只存在法律監督和指導關系。行政機關對產生它的地方權力機關負責，并接受其領導。地方各級行政機關之間存在上下隸屬關系，都是中央政府在當地的代表。2.1地方政府的體制結構（2）混合體地方政府的優缺點(主要優點)：第一，有利于發揮中央和地方兩個積極性，能夠使國家的整體利益和地域的局部利益得以很好的協調地發展；第二，政治上分權和行政上集權的有機結合，從而保證政府整體效益得到較好地發揮；第三，有利于提高行政效率，國家通過在各級行政機關之間建立起上下隸屬的領導關系，保證了全國行政的基本統一和一致；第四，有利于發揚政治民主，國家承認地域居民對當地事務擁有的權力，由當地居民選舉產生的政府進行治理，推進了政治民主在地方的發展。2.1地方政府的體制結構地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材（2）混合體地方政府的優缺點（主要缺點）社會主義國家多是在經濟文化落后的地區產生的，傳統社會中長期存在行政體地方政府的歷史慣性往往導致集權專斷；由于大量日常事務都是通過存在上下隸屬關系的各級行政機關來完成的，在代表民意的權力機關不能很好發揮作用的情況下，容易忽視當地居民的合理要求和合法權利。2.1地方政府的體制結構地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.2.1概述2.2.2高層地方政府2.2.3基層地方政府2.2.4中層地方政府2.2地方政府的層級結構地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材1.內涵與特點什么是地方政府層級結構地方政府單位之間在縱向上按照一定關系而形成的組合方式。地方政府縱向關系包括：第一種是行政上的領導關系；第二種是法律上的監督關系；第三種是行政區劃上的包含關系。2.2.1概述地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材1.內涵與特點

地方政府層級結構的特點： 穩定性與變動性共存。同一性和多樣性并存。正式層級和非正式層級并存。2.2.1概述2.影響層級結構設置的因素既有客觀因素的影響，也有國家政府制度安排的需要：國家規模（人口與面積）。歷史慣性。一個國家地方政府的層級結構都是建立在過去已有的歷史基礎上的。體制安排。聯邦制國家地方政府的層級結構較為簡單，單一制國家地方政府的層級結構則或多或少。層級重要影響并不決定LG的效率2.2.1概述3.地方政府層級結構的類型劃分依據：地方政府與中央政府和當地居民的關系三大類型第一，直接與中央政府發生關系，受中央政府直接監督指揮的地方政府，稱為高層地方政府；第二，直接與當地居民發生關系，承擔直接治理職責的地方政府，稱為基層地方政府；第三，介于前述兩者之間的地方政府，稱為中層地方政府。2.2.1概述高層地方政府是指在一個國家政府序列中位居中央政府之下，直接受中央政府領導和監控的最高層級的地方政府，是構成國家的基本結構單元。2.2.2高層地方政府2.2.2高層地方政府１.政治地位：由于與中央政府直接發生關系，政治地位較高，發揮的政治作用也較強。設置主要是出于國家政治需要，確保國家統一、主權完整和政治穩定。必須由國家立法創制和變更，因此設置比較穩定。中國其設置權在全國人大。２.職責權限除少數必須由中央政府承擔的職能，如外交、國防、海關等外，與中央政府職能基本相同，行政部門設置與中央政府的同構性更大。中國省級政府的職權主要有：行政執行權；行政領導與管理權；地方行政立法權；行政監督權；人事行政權；行政保護權。2.2.2高層地方政府３.管理方式主要是通過對下級地方政府單位的指揮、監督、指導，來履行對轄區事務的各項管理和提供必要的服務，并協調基層地方政府彼此間的矛盾、爭端。對于下級地方政府不可能履行的職責，高層地方政府也提供直接管理和服務。有些公共事務的管理是通過垂直體制進行的，有的實行雙重領導。從管理幅度看，高層地方政府的規模不宜太大，否則會導致信息、效率與成本等問題，中國省級政府管理幅度過大，值得探討2.2.2高層地方政府基層地方政府是指處于層級結構最低層、直接面向當地居民、對所轄地域承擔直接治理職責的地方政府。2.2.3基層地方政府2.2.3基層地方政府１.設置原則第一，有利于當地居民參與地方事務的管理；第二，有利于地方政府充分履行職責，發揮行政效益；第三，便于公共物品和公共服務的提供與配置；第四，應充分考慮其轄區的地域面積與居民數量。

當前存在基存合并趨勢２.職責權限同較高層級的地方政府單位相比，基層地方政府所擁有的職責權限不僅種類相對地要少，涉及面有限，而且承擔的多是具有社會公共管理特性的職能。在美國的縣鄉鎮的各委員會中，一般看不到有明確的職能機構、直屬機構，辦事機構的劃分。英國很多地方政府實際上是地方議會及其委員會承擔地方事務的管理。德國的鄉鎮政府一般由鄉鎮議會和鄉鎮長或鄉鎮總監組成。我國鄉鎮政府作為最基層的地方政府，其職權范圍根據現行的地方組織法規定有以下四項內容：行政執行權；行政管理權；行政保護權；辦理上級人民政府交辦的其他事項。2.2.3基層地方政府３.管理方式直接為居民基本生活提供服務。規模較大的基層地方政府單位，在其下轄地域可能存在派出機關或辦事機關，接受委托執行一些行政管理的事務，但仍應屬于基層地方政府自身的職責。2.2.3基層地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材我國的基層政府目前我國的基層地方政府主要有4種形式：鄉、民族鄉、鎮和市轄區，其中最典型的是鄉。鄉的歷史久遠，但政治地位并不穩定。改革開放以來鄉面臨新的問題：一是數量龐大，財政不堪重負；二是鄉內部雖然機構林立、人滿為患，但行政權力卻日益支離破碎；三是鄉政府成為社會矛盾的焦點，干群關系也在惡化。鄉的出路：取消、合并或升格為鎮2.2.3基層地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材專論1當前中國地方政府體制“地方法團主義”（Localstatecorporatism)---戴慕珍：“地方政府具有公司的許多特征，官員們像一個董事成員那樣行動，這種政府與經濟結合的新制度形式，我稱之一地方法團主義……我所說的地方法主義是指一個地方政府協調其轄區內各經濟事業單位，似乎是一個從事多種經營的實業公司”“地方政府即廠商”——魏昂德（Andrewalder,1995:276)：地方政府可以把公有企業當做一個多樣的市場取向的公司來管理，地方官員成了市場取向的代理人和行動者?！暗胤叫允袌錾鐣髁x”（LocalMarketSocialism)——林南（1996：69）以大邱莊為例，認為應從科層協作、市場調節和地方協調來分析改革中的地方政府角色與作用，其中地方協調的角色至為關鍵。他特別強調以擴大家庭關系基礎的社會網絡的重要性，認為地方協調的建構基礎是地方關系網絡（主要包括家庭親屬關系）“謀利型政權經營者”——楊善華、蘇紅“代理型政權經營者”和“謀利型政權經營者”。中國地方政府；”條條”與”塊塊”的關系介于最高層地方政府和基層地方政府之間的地方政府其設置或基于管理需要，如我國的縣級政府單位，或基于政治因素如我國民族區域自治地區中層地方政府單位的設置。有的國家有，有的國家沒有2.2.4中層地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.2.4中層地方政府１.職責權限上一級地方政府單位委托的職責和對下一級地方政府的監督和控制。地級市擁有的職權種類與省級政府基本相同，主要包括行政執行權、行政領導與管理權、行政監督權、人事行政權和行政保護權等，但其權限只限于其管理轄區范圍內。我國縣級政府的職權，在種類上與市級政府基本一樣，不同之處在于沒有行政立法權，無權制定地方性法規或規章。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材２.管理方式

既有直接管理又有間接管理。不僅必須貫徹執行上級地方政府的方針、政策和工作部署，成為上級地方政府的管理對象。又必須根據轄區的實際情況，對下級地方政府進行宏觀調控管理和具體微觀指導，還要對于一些部門的事務進行直接領導。2.2.4中層地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材中國的中層地方政府主要有5種，即自治州、地級市、自治縣、縣、縣級市。目前中國中層地方政府存在的主要問題一是中間層級過多而且混亂；二是市管縣體制弊端日益突出。2.2.4中層地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材專題二：“市管縣”與“省管縣”中國“縣”的設置歷史從春秋初期(公元前688年)，中國開始置縣，中國的行政區劃至今已有2500多年的歷史，行政區劃系統也在不斷演變之中。

秦漢：郡/縣二級制

魏晉南北朝：州/郡/縣三級制

隋代：州/縣二級制

唐、宋：道(路)/府(州)/縣三級制

元：行省/路/府或州/縣四級制

明朝：省/府/縣三級制

清代省/府/縣三級制建國之后“市管縣”

市管縣體制(又稱市領導縣體制)指由直轄市和較大的市領導縣的行政區劃體制。建國初期，我國就有少數城市實行市領導縣體制。此后，實行市領導體制的城市逐漸增多，50年代末達到第一次高潮，60年代初開始回落并進入低潮，70年代又逐漸復蘇。從1982年開始，我國又掀起新一輪的市管縣體制改革浪潮。目前，市管縣體制已成為我國大多數地區的行政區劃體制?！笆泄芸h”《中華人民共和國憲法》第三十條規定，我國的地方行政區域被劃分為省（自治區、直轄市）、縣（自治縣、自治州、縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）三級制。

但在現行的行政管理體系中，在省、縣之間又多了一級建制——地區或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。其計劃經濟時代曾發揮過重要的作用，強化了中央集權，確保了國家經濟指標與政治指令順利的下達和執行，同時增強了中心城市為核心的經濟輻射能力，帶動了周邊地區經濟的發展，促進了政治的穩定。

省管縣是什么《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》是改革開放以來第11個以“三農”為主題的中央一號文件，也是首次連續6年發布關于“三農”工作的一號文件。其提出要推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍?！笆」芸h”的主要內容，省直接把轉移支付、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等權限下放到縣。這一改革既使縣以及縣以下政府更好控制，也將使縣一級的權力大為增加。開創者（主要限制財政等方面）早在1992年，為了“在經濟上和上海接軌”，浙江對13個經濟發展較快的縣市進行擴權，擴大基本建設、技術改造和外商投資項目的審批權。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強力推動下，313項本該屬于地級市經濟管理的權限被“空降”至20個縣級政區。

“省管縣”有兩層含義：一是財政意義上的省管縣。在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”，市縣平級，不僅是財政體制，在人事權、審批權等經濟社會各方面的管理權都由省直接跟縣打交道。

在省直管縣體制下,地級市的管理范圍只是市區和郊區,不再管理周邊的廣大農村區域；市(地)與縣之間,不再具有領導與被領導的關系,而是一種平等、協商與合作的關系。

22個地區實行“省管縣”

據財政部向《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區實行了“省管縣”。

為什么要省管縣從1982年推行市管縣體制以后,我國政府層級變成五級制為主,即中央政府———省級政府(省、直轄市、自治區、特別行政區)———地級政府(地級市、地區、自治州、盟)———縣級政府(市轄區、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區、林區)———鄉鎮政府(鄉、民族鄉、鎮、蘇木、民族蘇木)。

1、可以打破市管縣弊端之一：“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制,原本虛設的地區一級變成了實設,不僅增加了政府層級,降低了行政效率,而且與憲法中有關地方行政架構的規定相違背；之二：加劇了各個縣(或縣級市)與市之間在人、財、事三方面的矛盾,加大了市所轄各個縣(或縣級市)之間的離心力。之三：“市縣競爭”造成內耗及資源過度向中心城市集中,導致中心城市極度擴張，而市所轄縣出現虛假城市化現，更加劇了城鄉“二元化”結構；之四：“市管縣”體制在經濟發展落后地區嚴重導致了“小馬拉大車”的現象。2、省管縣的好處一是減少了政府層級,實現了政府組織結構的扁平化；二是在管理流程上,由省直接對縣進行管理而不再經過市(地)這個中間環節,降低了政府交易成本。三是實現了擴權強縣，避免了多層次行政干預對于市場競爭關系的扭曲,大大提高了縣域經濟發展的積極性。四是增強了城鄉統籌發展的能力如何省管縣一、“省管縣”改革的難點和重點1、管理幅度問題

“一刀切”對策：省管縣(市)”的幅度多少才合適呢?有學者認為50個左右最有效。我國目前有2700多個縣(含縣級市),按照一個省區管轄大約50個縣算,我國的省級行政區劃應該重新劃分為54個2、發揮城市作用問題。如何繼續發揮城市支持和帶動農村的作用,將會面臨新的難點:一是在財政上“省管縣”、而在行政上仍然是“市管縣”的情況下,地級市與縣的矛盾會以其他方式表現出來。二是城市之間會出現“馬太效應”,比較發達的城市由于甩掉落后縣包袱而“錦上添花”,而比較落后的城市則會由于失去發達縣而“雪上加霜”。這兩種情況,都不利于進一步發揮城市的作用。3、縣域經濟調控問題一是小宏觀與大宏觀之間的矛盾增加；縣里籌集資金、增加項目,甚至安排產業結構有了更大的自主權,難免在投資方向、結構組合和發展速度上從縣區經濟發展的小宏觀出發而背離省區宏觀調控的目標。二是縣區與縣區、縣區與城區之間的摩擦增加,其后果必然是妨礙橫向經濟的發展。三是縣區自身的小局利益往往導致縣級政府行為短期化,以致削弱長遠發展的客觀基礎。

“省管縣”已是大勢所趨管縣改革時機已到，改革可分三步走第一個步驟是目前各省的強縣擴權的改革試點,即省主要對試點縣的財政進行直管,直管主要干部,并適當下放經濟管理權,但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟應當是市和縣分治,相互不再是上下級關系,市的職能要有增有減,縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革,擴大市轄區范圍,臨近鎮鄉或縣可改為市轄區,合理調整精簡機構和人員地方政府的功能結構構成地方政府的橫向結構，它是指由于地方政府單位所承擔的職責和功能不同而產生的一種組合方式。２.３.１概述２.３.２一般地域型地方政府２.３.３城鎮型地方政府２.３.４民族自治型地方政府２.３.５其他特殊型地方政府2.3地方政府的功能結構地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.1概述一般來說，國家是按地域進行行政區劃的，地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。國家有時不得不基于某種特殊需要而設置一種與一般地方政府有所不同的特殊地方政府，從而使一個國家既有一般型地方政府，又有各類特殊型地方政府。地方政府的功能結構普遍存在于各個國家，表現各異。一般與特殊也是相對的。同一種功能類型的地方政府在不同體制結構的國家可能處于不同的地位。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.1概述地方政府功能結構的設置，主要基于兩種考慮：一是直接基于維護政治統治的考慮而設置專門的地方政府單位。二是直接基于行政管理的需要而專門設置的地方政府單位。從一般與特殊的關系來看，地方政府的功能結構可以被劃分為四種類型：一般地域型、城鎮型、民族區域型、其他特殊型。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.2一般地域型地方政府一般地域型地方政府就是國家按地域進行管理而設置的一般性政府。主要特點：第一，它是單純出于地域一般管理的需要，除此之外并不具有其他的特殊目的；第二，它是一切國家自古迄今普遍采用的一種管理方式，也是最為普遍的一種政治需要；第三，其設置不需要人口數量限制、民族構成比例或經濟發展水平高低的特別要求。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材當前中國一般地域型地方政府單位主要有省、縣、鄉三種。省、縣、鄉的設置現狀表現出以下特點：一是規模懸殊。二是發展不平衡。三是縣的數量逐漸減少。四是鄉作為憲法規定的國家設置在農村地區的基層政府單位，并未在實踐上真正被當為一級政府對待。2.3.2一般地域型地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.3城鎮型地方政府城鎮型地方政府是指國家在經濟相對發達、社會化需求程度較高地區設置的一種地方政府。城鎮型地方政府的設置主要基于兩個因素的考慮：一是非農業人口的數量、比重和居住的集中程度；二是該地域在政治經濟或軍事文化等方面的重要地位地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.3城鎮型地方政府我國城鎮型地方政府的建制單位主要三種：市、鎮、市轄區。我國城鎮型地方政府設置現狀存在的問題主要在于：一是成分結構復雜。二是地級市數量增長過快。三是城市化水平參差不齊。四是鎮的體制不規范。五是街道辦事處的地位不確定。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.4民族自治型地方政府民族自治型地方政府是國家在少數民族聚居地區設立的具有管理少數民族事務功能的地方政府。國家在設置這類地方政府時主要基于兩個因素的考慮：一是轄域內少數民族在總人口中的構成比例；二是維護當地少數民族的正當權益，維護國家統一，加強民族團結。為了確保民族自治型地方政府在其轄域內履行職責，實施治理，通常國家會通過相關的法律法規對于此類地方政府的人員結構、政府組成和職權范圍作出專門的規定。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材我國的民族自治型地方政府我國自古至今一直存在在少數民族聚居區設置特殊型地方政府的做法。當代中國民族區域型地方政府的建制單位主要有：自治區、自治州、自治縣、民族鄉。我國的民族區域型地方政府存在兩種形式：自治區、自治州、自治縣享有民族區域自治權利；民族鄉、民族鎮、民族區因規模較小，不享有民族區域自治權利。2.3.4民族自治型地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.5其他特殊型地方政府這里所指的其他特殊型地方政府是指國家除為某些特殊需要而專門設置的地方政府。主要有兩種類型：一是為滿足政治需要而設置的；二是為滿足經濟社會發展需要而設置的。其他特殊型地方政府的特殊性在于：第一，數量一般較少；第二，地位特殊，設置目的比較明確；第三，穩定性不足；第四，名稱不同于一般政府；第五，管理體制特殊。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.5其他特殊型地方政府中國自古以來各個朝代曾由于種種原因設置過比較特殊的地方政府。唐朝在首都、陪都設置政治地位較高的府；唐宋明時期邊境地區為鞏固邊防與內地統治而設的軍、民、衛、所；宋代為加強對制鹽、冶鐵、鑄錢等的管理和控制，在經濟資源產地設置監作為其地方政府單位。清代出于各種需要而設置的廳作為特殊型地方政府。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材其它特殊型地方政府新中國成立之初的50、60年代曾有較多的設置，但其后隨設置目的的完成或原因的消失而逐漸改變為其它類型地方政府?，F在全國這類特殊型地方政府現僅有5個，其中，特區2個，林區1個，特別行政區2個。特區是指貴州省東北部的萬山特區和貴州西部的六枝城區；林區是指位于湖北西部的神農架林區；特別行政區是指1997年回歸祖國的香港特別行政區和1999年回歸祖國的澳門特別行政區。2.3.5其他特殊型地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材從世界范圍看，無論聯邦制國家還是單一制國家都有設置特殊型地方政府的情況。設置的理由或出于政治地位，或出于行政管理需要，或出于民族問題考慮。美國在首都地區設立哥倫比亞特區，以教育管理為其職能重點的學區、專司防洪泄洪職能排洪區、灌溉區等。在澳大利亞的北部、加拿大的育空地區、印度的9個中央直轄區，屬于尚未參加聯邦但屬聯邦領土的特殊型地方政府。2.3.5其他特殊型地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.5其他特殊型地方政府在意大利5個自治區執行特殊法律，享有一定的立法權和行政自治權。葡萄牙在亞速爾和馬德拉兩個群島設置自治區作為其特殊型地方政府，分別實行特殊的“政策——行政”自治。菲律賓在穆斯林聚居的棉蘭老島和科迪耶拉山區，設立若干自治區作為特殊型地方政府，實行自治體制。法國、比利時、日本、巴西等國家也有自己的特殊型地方政府。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.4地方政府的權力結構地方政府的權力結構是指依據地方政府權力的來源和配置而形成的結構安排和組合方式，地方政府內部權力的配置不同形成了地方政府權力結構的不同類型。２.４.１概述２.４.２議行合一的地方政府２.４.３議行分立的地方政府２.４.４雙軌制的地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.4.1概述１.地方政府的權力地方政府的權力是一種公共權力，是指國家權力機關或中央政府依法授予地方政府在所轄區域進行社會公共事務管理的強制力，是地方政府實現其職責和功能的手段和保障。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.4.1概述地方政府的權力類型：從權力的來源看，可以分為上級授予的權力、當地居民讓渡的權力；從權力的功能看，可以分為立法權、行政權和司法權；從權力運行的方式看，可以分為強制性權力、功利性權力、操縱性權力、合法性權力和人格性權力；從權力作用的領域看，可以分為經濟權力、政治權力和文化權力；從權力運行的時間看，可以分為常設權力、短期權力和臨時權力。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材地方政府權力的內涵從總體上作為執行權的特征，表現為權屬上的內容：即地方政府同所有的國家機關一樣，其權力的所有權根本上屬于人民，人民通過國家法律等途徑授予政府以有關權力的占有權、使用權、支配權，為人民服務，保證人民的受益權。法定的地方政府權力由各級地方政府依法占有、使用和支配。實踐中，地方政府權力表現為制令權；對下領導權；行政全面管理權；保護、保障權、審計監察權、對設立在本行政區域內不屬于自己管理的國家機關、企業、事業單位的協助和監督權等。從公共管理的角度講，地方政府的權力主要包含三個方面的內容：即議決權、執行權和行政權。除了行政體地方政府的權力來自中央政府或上級政府的直接授權之外，地方政府的權力是通過有選舉權的當地居民通過法定的程序選舉后形成。2.4.1概述地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.地方政府的權限地方政府的權限是指地方政府行使權力的范圍、限度和邊界。一般來說，中央政府對地方政府的授權總是有限的，不可能把所有職權交給地方政府承擔，比如外交權、軍事權與司法審判權等，而且每個國家依據不同的原則，劃分的地方政府權限也不一樣。2.4.1概述地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.4.1概述地方政府的權限存在以下特點：1.必須由中央政府或聯邦成員政府劃定；2.必須在法定的地域范圍內行使；3.必須在法定的事務范圍內行使。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材3.地方政府權力的來源地方政府由中央政府設置，其權限的地域范圍和事務范圍是中央政府授予和規定的。在不同體制類型下，地方政府行使規定權限的權力的來源不同。行政體地方政府的權力只有一個來源，即來自于中央政府或上級政府的府內授權。自治體地方政府是由當地居民選舉產生，其權力來自于當地居民的讓渡。混合體地方政府權力一部分來自于當地居民的讓渡，另一部分則來自于中央和上級政府的授予。2.4.1概述地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材4.地方政府權力結構的類型地方政府權力的配置和運行方式決定了地方政府權力結構的不同類型。組成地方政府權力的議決權、執行權和行政權如何分配，由何種機關行使，就是地方政府權力的配置。影響地方政府權力結構配置的主要因素有兩個：一是三種權力的本質屬性；二是政治理念的差異。依據地方政府權力的配置與組合的不同形式，其權力結構基本上分為兩種類型：議行合一體制和議行分立體制，在一些單一制國家的同一個地方政府單位中還存在雙軌制的權力結構。2.4.1概述地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.4.2議行合一的地方政府凡議決權和執行權歸屬一個中心的地方政府權力結構，稱之為“議行合一”的地方政府，其權力中心就是權力機關，或稱為議決機關。在議行合一的地方政府，議決機關可以由自己同時行使議決權和執行權，也可以由其另外產生一個對其負責的機關承擔執行職責，前者稱之為“絕對議行合一”，后者稱之為“相對議行合一”。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材１.絕對議行合一的地方政府

立法和執行權由同一機關掌握，選民選出的議會直接行使執行權，同時承擔當地社會事務公共管理職責。典型的情況有如下兩種：（1）英國的議會委員會制（2）美國的