應急管理行政體制存在的問題和完善思路自建國以來，我國應急管理體制應對的危機范圍逐漸擴大，其覆蓋面從以自然災害為主逐漸擴大到覆蓋自然災害、重大疫情、生產事故和社會危機四個方面。應對危機的方式從被動的“撞擊-反應”式危機處置逐漸演變為從前期預防到后期評估的危機全過程管理。危機管理體制從專門部門應對單一災害過渡到綜合協調的危機管理，從議事協調機構和聯席會議制度的協調過渡到政府專門辦事機構的協調。在政府行政管理機構不做大的調整的情況下，一個依托于政府辦公廳（室）的應急辦發揮樞紐作用，協調若干個議事協調機構和聯席會議制度的危機管理的新體制初步確立。但在實際運行中也存在一些問題。政府應急管理行政體制存在的問題1.指揮部與同級的應急辦之間的職責沒有劃清、關系沒有理順議事協調機構同辦事機構職責重疊，關系不順的問題在危機處置和常態工作中都有發生。以全國防控高致病性禽流感指揮部（以下簡稱“防控指揮部”）和國務院辦公廳應急辦（國務院應急辦）為例：一是在危機處置過程中，按照中編辦的批復，國務院應急辦“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件，協調指導特別重大和重大突發公共事件的預防預警、應急演練、應急處置、調查評估、信息發布、應急保障和國際救援等工作。”可見國務院應急辦的職責是明確界定的，即：值守應急，信息匯總和綜合協調。其處置權利有限定，須協助國務院領導處置。而防控指揮部的主要任務有“統一領導、指揮和協調全國高致病性禽流感的防治工作。”危機關頭履行著臨場指揮處置的職責。防控指揮部的總指揮是國務院副總理，防控指揮部等10個議事協調機構實際上也履行著“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件”的職責。二是在常態工作中，國務院應急辦的職責包括“負責協調和督促檢查各省（區、市）人民政府、國務院各部門應急管理工作”。防控指揮部的任務也包括“對各地防治工作進行指導、檢查和督促。”隨著應急辦在應急管理中發揮的作用日益顯著，這種職責上的沖突可能會日漸顯露。2.議事協調機構和聯席會議的權威性不足一是常態協調的權威性不足。在危機發生期間，各部門高度重視、積極配合議事協調機構的工作，議事協調機構（特別是指揮部）的協調能力是強的。但是“指揮部”不是常設機構，只是在危機發生的時候才被啟動，無法有效組織各部門開展危機前的預防、演練、儲備等工作。一些相關研究表明，在沒有嚴重災情的平常年份，某自然災害專項指揮部一年只開一兩次會議，日常業務由設在某部委的辦公室負責。二是同級協調的權威性不足。現行的政府應急體制有在指揮部之外再組建部際聯席會議制度的情況。例如，國務院抗震救災指揮部和國務院防震減災工作聯席會議制度（都設在地震局）并存，聯席會議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子，各有用處。即便如此，由一個部門出面協調同級別的其他部門還是有很大難度。有些部門，例如發改委，出現在每一個議事協調機構中；財政部、公安部、衛生部和農業部也出現在絕大部分議事協調機構中。同級部門協調這些政府強勢部門存在相當難度。即使副總理擔任專項應急管理領導機構的負責人，協調該副總理分管之外的部門也有難度。現有應急機構主要是針對某一領域的突發事件設立的，機構之間溝通相對不足，預警信息發布后難以形成統一應對合力。3.一些領導小組和委員會與應急管理關聯度低，部際聯席會議的職責區別較大有一些領導小組、委員會承擔的是政府常態工作。例如國家減災委員會、國務院安全生產委員會、國務院防治艾滋病工作委員會、國務院血吸蟲病防治工作領導小組。絕大部分部際聯席會議的任務是政府常態工作的一部分。例如煤礦整頓關閉工作部際聯席會議的工作職責是“在國務院領導下研究煤礦關閉整頓的政策措施；制訂工作計劃和階段性任務并組織落實；協調煤礦整頓關閉工作中的重大事項；組織開展聯合執法活動；研究煤礦安全生產標本兼治的措施；協調解決有關問題。”按照國務院的批復，聯席會議由牽頭部門召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作規則是定期（大多為每年或者每半年一次，個別為每季度）或者不定期召開會議，討論和協調解決指定的有關問題。以會議紀要形式記錄議定事項，經與會單位同意后印發有關方面并抄報國務院。各成員單位按照部門職能分別落實。對難以協調一致的問題，由牽頭部門報上級決定。但個別部際聯席會議的職能卻類似于指揮部。例如境外中國公民的機構安全保護工作部際聯席會議。按照《中國公民出境旅游突發事件應急預案》規定：”在中國公民出境旅游重大和較大突發事件發生后，根據需要啟動境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議，統一組織、協調、指揮應急處置工作。”領導小組、委員會和部際聯席會議制度的分類不清、職能不統一，因此不能僅從機構的名稱推斷其職能。政府應急管理行政體制的范圍變得越來越大，邊界不清晰，增加應急辦協調的難度，也容易使應急辦與辦公廳等政府協調機構產生工作矛盾和職能沖突。4.各地政府應急辦機構設置不一，職責規定不同，影響協調、樞紐職能的發揮從目前現狀來看在30個省（區、市）級應急辦中，有正廳級機構7個，副廳級13個，正處級10個。在20個正、副廳級應急辦中，13個應急辦的負責人由省政府秘書長、副秘書長或辦公廳主任、副主任兼任，另外7個應急辦主任為專職。10個正處級機構的應急辦主任全部為專職。除應急辦的級別各不相同外，編制員額差距更大。多者45人，少的不到10人。各地應急辦的編制、級別不同仍然是表面現象，更大的區別是在機構設置和職能確定上。應急辦的機構設置和職能劃分大致有如下三種情況：一是依托于政府日常工作協調機構。多數省（區、市）政府應急辦的機構和職能設置與國務院應急辦基本保持一致：應急辦設在辦公廳內；在應急辦（或辦設處室）上加掛值班室的牌子；應急辦承擔應急管理的日常工作和總值班工作，“履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。”有的讓政府辦公廳加掛應急辦牌子，應急管理工作仍由廳內相關處室承擔。有的應急辦承擔了與應急相關而且力所能及的其他職能。承擔這些日常職責有利于接近政府領導同志工作，掌握信息，占有應急資源，強化應急辦的協調能力。二是應急辦的職責與日常業務脫離