美國農業支持政策體系及對我們國家農業改革的啟示,農業基礎科學論文華爾街金融危機后美國經濟持續復蘇，實際增長率從2018年的－3.53%上升到2020年的2.16%，勞動力市場呈現緩慢恢復趨勢，整體物價水平溫和上漲。盡管美國農業產值占的比例較低，但是農業不僅對其國內經濟發揮重要作用，而且在世界農業中也占有舉足輕重的地位。2018年美國農業增加值僅占的1.2%，但農業產值高達3723億美元，農產品出口額為1448億美元，居世界首位。由于美國既是世界上最重要的農產品生產國之一，也是世界最大的農產品出口國，因而美國農業政策的調整和支持水平的變化將對世界農業發展產生深遠影響，將來農業政策改革的取向也倍受各國關注。中國有不少學者對美國農業政策進行了研究，主要分析美國農業政策演變(王鵬等，2018;西愛琴，2018;王世群，2020)、現行補貼措施及其影響和啟示(王維芳，2008;胡國珠等，2018;劉彥博，2020)、政策改革的趨勢(彭超，2020)以及美國農業政策的國際比擬(徐婉迪，2018)。還有學者分別從金融支持政策、科技研發推廣形式、信息服務、農業保險等層面研究美國農業政策措施及其借鑒(余學軍，2020;王麗等，2020;于洋，2020)。這些研究大多數是對農業政策的構成和影響進行理論分析，當前還需要對美國農業支持水平的量化研究以及政策改革新動向的分析。因而，基于OECD的指標衡量美國農業支持水平和構造，分析農業支持政策體系以及政策改革，借鑒美國農業支持的成功經歷體驗，對于完善中國農業政策、提高農業支持水平具有重要現實意義。美國歷來重視對農業的政策支持。從1933年第一個農場法案(農業調整法〕施行以來，美國通過不斷完善立法對農業進行保衛和支持，實現增加農民收入、穩定糧食供給，為農業提供安全保障的政策目的。為了解決農產品過剩，1933年到二次世紀大戰結束期間，美國農業政策主要以價格支持和產量限制為主。1956年農業法提出建立土地銀行，通過變動生產用地調整農產品供應。20世紀60年代到80年代美國減少了貼，開場注重農村發展和環境保衛。20世紀80年代里根制定了(1985年食品保障法〕，減少對農業的干涉，降低對農業的補貼，制定土地儲備保衛計劃。1996年農業法進一步推進市場化進程，提出用基于歷史產量的直接補貼代替價格支持和供應控制項目。21世紀初期國際農產品價格下跌、國內財政盈余使美國強化和完善了農業支持政策，2002年和2008年農業法案不僅實行直接支付、反周期支付和收入補貼政策以及信貸和風險管理措施，而且加強對水資源和土地的管理，采取促進農村經濟和社會發展的舉措。一、美國農業支持水平基于經濟合作與發展組織(OECD)開發的農業支持水平測算方式方法，本文運用農業支持總量(TSE)及其占的比例(%TSE)、生產者支持估計值(PSE)及其占農場總收入的比率(%PSE)、消費者支持估計值(CSE)和一般服務支持估計值(GSSE)等指標衡量美國的農業補貼水平及農業支持構造。(一)美國農業支持水平和特點美國對農業的支持總量呈上升趨勢，盡管支持總量占的比例缺乏1%，但是農業支持的相對強度高于歐盟和中國。農業支持總量(TSE)衡量從納稅人和消費者轉移到農業的所有價值，是生產者支持估計值(PSE)、一般服務支持估計值(GSSE)和納稅人對農產品消費者的轉移支付之和。美國農業支持總量增加主要原因在于逐步加強對農業研發、產品促銷、基礎設施和質量控制等一般服務支持力度。進入21世紀，2000年美國TSE為923.99億美元。2008年TSE突破千億美元后，近五年快速上漲，2020年到達1563.56億美元，年均增長8.35%(見圖1)。對農業一般性服務支出的提高是導致農業支持總量上升的主要原因。這些政策對農產品價格和農業生產的影響較低，是世界貿易組織規則允許實行的農業政策。除了個別年份(2007年)外，20002020年一般服務支持估計值(GSSE)逐年上升，2020年GSSE高達814.46億美元，比2000年增長2.64倍。20002020年美國TSE占國內生產總值的比例均低于1%，華而不實20182020年占的平均比例為0.97%。但是，從農業支持的相對強度看，美國對農業的支持高于歐盟和中國。假如用%TSE/農業占的比例來衡量農業支持的相對強度，2018年美國農業支持強度為0.83，歐盟為0.41，中國為0.20。對農業生產者的補貼呈現下降的態勢，最近幾年農產品價格上漲使這一趨勢愈加明顯，美國對農業生產的支持遠低于OECD的平均水平，由此降低了農業政策對農產品生產和價格的干涉程度。生產者支持估計值(PSE)是消費者和納稅人轉移給生產者的貨幣價值。20002020年對生產者的補貼逐步減少，2000年PSE達522.78億美元，占農場總收入的比例(%PSE)為23.29%，2006年PSE減少到305億美元，%PSE降低到11.23%。20182020年生產者支持平均估計值進一步下降到299.13億美元(見圖1)，占農場總收入的平均比率(%PSE)為8%，比同期OECD和歐盟平均%PSE低11%，缺乏OECD國家和歐盟對農業生產補貼水平的1/2。與其他發達國家比擬，美國%PSE比加拿大少7%，比日本低46%。由于美國的反周期支付、貸款差額支付等農業支持政策與價格變化密切相關，最近幾年農產品價格的上漲降低了預算支出和市場價格支持，因而對生產者的補貼出現明顯下降。美國農業政策對農產品消費者的影響，由21世紀初向消費者隱性征稅轉變為逐步提高對消費者的補貼。OECD用消費者支持估計值(CSE)衡量轉移給農產品消費者的貨幣價值。2000年美國CSE為－4.86億美元，2002年由向農產品消費者征稅變成向其提供補貼，CSE初次為正數，到達38.23億美元。此后除個別年份外(2007年)，對農產品消費者補貼金額逐年增加，2020年CSE高達409.58億美元，比2002年增長了9.71倍(見圖1)。(二)美國農業支持構造和特點1.生產者支持估計值構造和特點。根據OECD的分類標準，美國生產者支持估計值(PSE)分為基于產品產出的支持、基于投入使用的支持、對農產品的財政補基于生產所需的現期種植面積/家畜數量/收入/收益的支持、基于非生產所需的非現期種植面積/家畜數量/收入/收益的支持、基于非商品標準的轉移支付五類。21世紀以來美國財政對基于產出的支持大量減少，對基于農業投入的補貼和基于生產所需的現期種植面積/家畜數量/收入/收益的支持上升，而非生產所需的現期種植面積/家畜數量/收入/收益的支持和非商品標準支持基本保持穩定(見圖2)。華而不實基于產品產出的平均補貼從20002002年的238.14億美元減少到20182020年的37.05億美元，同期占PSE的平均比例由49.14%下降到12.43%，表示清楚農業政策對生產的干涉程度逐步減少;在基于產出的補貼中，對農產品的平均市場價格支持(MPS)從20002002年的166.33億美元大幅度減少到20182020年的33.82億美元，同期占PSE的平均比例由34.74%下降到11.30%;基于投入使用的補貼從20002002年的75.64億美元上升到20182020年的98.69億美元，同期占PSE的平均比例由16.02%提高到33.05%。但是在基于投入使用的支持中，對生產扭曲程度高的非約束可變投入支持略有下降，20182020年基于非約束可變投入的平均補貼達26.98億美元，比20002002年的平均補貼量減少2.25億美元;對生產所需的現期種植面積/家畜數量/收入/收益的支持由20002002年的56.55億美元上升到20182020年的78.40億美元，同期占PSE的平均比例由12.16%提高到26.05%。對基于非生產所需的非現期種植面積/家畜數量/收入/收益支持和基于非商品標準的補貼波動較小。在農產品生產支持中，美國重點對乳品、糖以及玉米、小麥、大豆等大宗糧食作物生產實行補貼。20182020對牛奶和糖的年均補貼總額分別為16.01億美元和11.57億美元，分別占單一產品生產補貼總額的18.24%和11.60%;同期玉米生產的平均補貼額高達24.21億美元，占農產品生產補貼的24.26%;對小麥、大豆的年均補貼總額分別為10.05億美元和13.65億美元，分別占單一農產品補貼總額的10.07%和13.68%。2.一般服務支持估計值構造和特點。美國重視對農業一般性服務的支持。在一般性服務中，對農產品營銷的補貼額最高，其后依次是基礎設施、研發和檢驗服務。20182020年用于營銷和促銷的平均支出達659.16億美元，占一般服務平均支持量的88.74%，農村基礎設施支出為28.97億美元，占3.90%，農業研究和開發年均支出為24.33億美元，占3.28%，公共儲備支持為866.67萬美元。(三)農產品市場開放程度美國農產品市場開放程度提高。20002020年生產者名義保衛系數(NPC)和消費者名義保衛系數呈下降趨勢，近三年國內生產價格與農產品消費價格略高于世界市場價格(見圖3)。20182020年平均生產者NPC為1.01，表示清楚國內農產品生產價格比國際市場價格高1%，低于20002002年的平均值1.13;近三年平均消費者保衛系數為的1.02，即國內消費者購買農產品的價格比國際市場價格高2%，低于20002002年的平均值1.11。降低了對農產品貿易和價格的保衛程度。二、美國農業支持政策體系2008年食品、環境保衛和能源法為20082020年美國農業政策的施行提供了基本的法律根據和框架。2020年美國國會和白宮農業委員會分別提出不同版本的農業法案，盡管兩套法案在削減食品券政策、直接支付和環保政策的預算支出等方面構成共鳴，但是對怎樣構建農業安全體系和各項政策的適用標準上存在分歧，因而在無法協調兩套法案的情況下，美國未出臺新農業法。2020年初國會通過了美國稅收削減法案(AmericanTax-payerReliefAct，ATRA)，該財政法案中的農業政策基本延續了2008年農業法的規定，成為新農業法出臺前的過渡性文件。美國以成熟的市場體系和發達的當代農業為依托，構成了覆蓋范圍廣泛和日臻完備的農業支持政策體系。農業支持政策主要包括農產品的價格和收入支持、農業保險、國內食品援助、環境保衛政策和貿易政策等措施。(一)價格和收入支持政策1.直接支付。直接支付是與農產品生產、價格不掛鉤的補貼政策。生產小麥、玉米、大麥、高粱、燕麥、高地棉、大米產品的農戶獲得以歷史種植面積和歷史單產為基礎的補貼資金。直接支付額是支付面積、單產和農產品的支付率的乘積。2008年農業法規定，支付面積為基期面積(19982001年平均種植面積)的85%，支付單產使用1996年確定的單產水平，農產品支付率由根據不同的農產品而制定。小麥、玉米、大麥、大米的直接支付率分別為0.52美元/蒲式耳、0.35美元/蒲式耳、0.24美元/蒲式耳、2.35美元/百磅，花生、大豆的支付率為36美元/噸、0.44美元/蒲式耳。由于根據歷史種植面積和單產進行補貼，因而直接支付金額基本穩定，每年約為50億美元。2.反周期支付。反周期支付是以當期價格和歷史產量為基礎的補貼。對于小麥、玉米、水稻、豆類和花生、大豆等油料作物，反周期支付的補貼總額是單位農產品反周期支付額、支付面積和支付單產的乘積。華而不實支付面積根據19982001年的平均值計算。單位農產品的反周期支付額由該農產品的目的價格與有效價格的差額決定。目的價格由制定，2008年美國提高了大部分農產品的目的價格。農產品的有效價格是該農產品銷售年度12個月的全國平均市場價格或全國平均貸款率(取二者數值較大者)與農產品的直接支付率之和。當農產品的有效價格低于目的價格時，農戶獲得提供的反周期補貼。2008年還實行了靈敏耕種試點項目，使反周期補貼的商品范圍進一步擴大到部分蔬菜。由于最近幾年農產品價格的上漲使大部分反周期支付范圍內的產品價格高于目的價格，因而反周期補貼額出現下降的趨勢，補貼額從2005年的48億美元的峰值下降到2018年的1700萬美元。3.營銷支持貸款和貸款差額支付。營銷支持貸款和貸款差額支付是為農產品提供的價格支持措施。介入營銷支持貸款和貸款差額支付計劃的農民，能夠用將來生產的農作物作為抵押，根據規定的貸款率申請貸款。在農作物收獲后，假如市場價格高于貸款率，農民能夠根據市場價格銷售農產品，還本付息并獲得利潤;假如市場價格低于貸款率，農戶能夠將抵押的農產品交給農產品信貸公司，可以以在銷售農產品后，根據低于貸款率的市場價格歸還的貸款，還能夠歸還貸款并獲得貸款率和市場價格之間的差額。農產品市場價格與貸款率之間的差額是承當的損失，也是向農民提供的補貼。貸款率本質上是農產品的最低保衛價，在市場價格波動的情況下，起到穩定農民收入的作用。與2002年農業法比擬，2008年農業法不僅提高了一些產品的貸款率，而且擴大了營銷貸款適用的農產品范圍。20182020年提高了小麥、分級羊毛、蜂蜜、小扁豆的貸款率，并將大鷹嘴豆納入貸款差額支付的補貼范圍。與反周期補貼類似，最近幾年農產品價格上升使用于營銷支持貸款和貸款差額支付的財政支出減少，2018年該項補貼僅為100萬美元，只要羊毛一種產品符合補貼條件。4.平均農作物收入選擇補貼。平均農作物收入選擇補貼(ACRE)是2008年農業法制定的一項新的農產品收入支持政策。農戶能夠在反周期支付和平均農作物收入項目中間選擇華而不實一項。同時作為參加ACRE計劃的時機成本，農戶的直接支付減少20%，營銷支持貸款率下降30%。最近幾年美國參加平均農作物收入選擇補貼計劃的農戶沒有顯著增加，與2018年7.8%的農戶參加該計劃，占基期種植面積的13%相比擬，2018年8.3%農戶參加，占基期面積13.8%。當產量下降或者農產品的平均市場價格降低時，施行ACRE計劃。即假如種植農作物使州的實際收益小于ACRE保障收益和農場實際收益小于農場基準收益時，生產者獲得平均農作物收入補貼，補貼量根據過去5年的平均產量和過去2年的平均價格進行動態調整。ACRE不僅避免了在反周期補貼政策下忽視單產水平變化而出現偏離政策目的的情況，而且有利于農戶提高生產率。(二)農業保險美國農業保險發展歷經70多年，逐步構成了支持和監管農業保險、私營保險公司經營農業保險業務的發展形式，農業保險成為風險管理和保障農村經濟發展的重要工具。農業保險的管理機構是成立于1996年的風險管理局(RMA)。風險管理局負責制定或批準農業保險費率，管理農業保險的補貼資金，贊助風險管理研究和推廣項目。美國不僅為農戶提供保費收入補貼，而且補償保險公司的經營管理費用。通常根據產量和收益保險計劃和保障水平進行補貼，隨著農業保險保障水平的提高，逐步降低保費收入的補貼比例，平均補貼比例為保費收入的30%。美國還為保險公司補貼20%的經營管理費用。20072018年農作物保險的保費補貼金額呈增長趨勢，從2007年的38.23億美元增長到2018年的74.58億美元。為了分散農業巨災風險，美國通過國家建立的聯邦農作物保險公司向私營保險公司提供再保險。除了再保險以外，當保險公司遭受巨災沖擊而無法賠償農戶的損失時，能夠向農業部申請信貸資金以及發行財政部許可的定期票據或債券以籌措賠償資金。(三)國內食品援助政策國內食品援助是美國財政支出金額最大的政策，主要通過補充營養援助計劃(SNAP)為低收入家庭和個人發放食品券，提高其對營養食品的購買力。美國食品援助支出穩步增長，從2004年的459億美元增加到2018年的949億美元。兒童、老人和殘疾人是國內食品援助計劃服務的主要對象。2018年1836.9萬戶家庭領取食品券，華而不實有兒童的家庭占48.7%，老年人家庭占15.5%，殘疾人家庭占19.8%。(四)環境政策保衛環境日益成為美國農業政策的重要內容。為了保衛受侵蝕的土地、濕地、森林和草原等資源。保衛儲備項目(CRP)通過和農民簽訂10～15年的長期合同，為農民提供租金和成本補貼。濕地保衛項目(WRP)通過農業部購買長期和永久地役權和向在農地上進行保衛試點的生產者分攤成本，促進濕地的恢復。在農業生產中，鼓勵農戶采用保衛環境的可持續經營方式，通過環境質量鼓勵項目(EQIP)向生產者提供改善生態環境的技術幫助、資金支持和成本補助。該項目還為在農業生產中保衛和改善環境的創新方式方法提供資金補助，并加強對農業用水的保衛。(五)貿易政策美國主要運用關稅和配額保衛國內乳制品、糖等特定農產品。2020年農產品進口平均關稅為8.5%，略低于前兩年的關稅水平，也低于WTO的其他成員國。進口關稅較高的產品是煙葉、糖、花生、乳品，其次分別是牛肉、棉花和蘑菇等蔬菜。乳制品、糖、含糖制品、含乳成分的產品和棉花實行進口關稅配額制，華而不實乳制品和食糖制品的進口配額較高，棉花的進口配額較低。美國是世界最大的農產品出口國。為促進產品出口，實行出口提升計劃(EEP)和乳制品出口促進計劃(DEIP)，以出口量為基礎，向農產品出口商提供現金補貼。出口提升計劃補貼的商品包括小麥、面粉、米、冷凍家禽，大麥、大麥芽、植物油，乳制品出口促進項目適用的商品是奶粉、黃油和各種奶酪。在出口信貸支持方面，美國主要實行出口信貸保障計劃(GSM-102)和設備保障計劃(FGP)。在出口信貸保障計劃下，商品信貸公司向美國農產品的出口方提供期限為三年的信貸資金。2018年出口信貸保障資金達41億美元，主要用于出口小麥、玉米、大豆和棉花。而在設備保障計劃(FGP)中，為促進農產品的在國外進行銷售，商品信貸公司為進口國建立倉儲、運輸和加工設施提供貸款。三、美國農業政策改革走向及對中國的啟示由于最近幾年美國財政資金緊張、農產品價格上漲和農民收入提高，內部要求降低農業財政預算資金的呼聲高漲。國會和白宮農業委員會對出臺新農業政策展開的劇烈爭論為推進農業支持政策的改革提供了契機，將來的農業政策將注重提升農業部門的長期競爭力、實現農業可持續發展、促進公平和加強多邊貿易合作。為了削減高額的財政赤字和緩解財政危機，美國將來將會降低對農業的補貼水平，優化農業政策構造，提高財政資金使用效率。現行農業補貼政策存在重疊和穿插部分，如平均農作物收入選擇補貼和農業保險中的收益保障產品都為農產品價格或產量下降造成的收益損失提供保障，農業政策的重疊為削減補貼開支提供了空間。同時，最近幾年農產品價格上升使農民收入提高，農場資產負債率降低，這使農戶對減少農業支持和優化構造有一定的承受能力。從國會和白宮委員會對新農業法案達成的一些共鳴和政策改革思路來看，美國一方面可能會大幅度削減國內食品援助計劃、直接支付和環境保衛計劃的財政預算;另一方面可能將調整國內農業支持政策構造，降低甚至取消反周期補貼和收入支持政策的支出，保存貸款差額支付，加強農業保險在農業支持政策中的作用，使農業保險成為優先采用的支持政策。隨著美國農業生產的集中，農業補貼轉移到大農場主手中，而生產規模小的農戶獲得的補貼較少，進而影響了農業政策的公平性。2018年一半的商品計劃項目支付給家庭收入超過8.95萬美元的農場，1/4付給了經營收入超過20.9萬美元和10%支付給了收入至少在42.5萬美元的家庭農場。將來美國農業政策可能將關注小規模農業生產者的利益，提高政策的公平性。在農業生產中保衛生態環境和資源，實現農業可持續發展是美國農業政策的目的之一。在減少環境保衛預算的情況下，將來美國將加強對農業環境計劃的監測和評估，將有限的資金運用于環境效益高的項目，提高財政資金的使用效率，以保衛和改善農業生態環境。估計在過渡性法案到期后，新農業法的出臺將為農業生產和投資構成穩定的預期，促進農業部門提高競爭力。美國現行的農業政策體系和將來的政策改革對保衛和促進國內農業的穩定和發展發揮了顯著的作用。相對而言，中國農業支持不僅規模較小，而且在支持內容方面也還不夠完善。因而，美國農業支持的成功經歷體驗，對于完善中國農業支持政策、提高農業支持水平具有重要借鑒意義。1.國家通過立法不斷加大對農業支持的力度。美國特別重視對農業的支持和保衛，通過經濟立法，把各種農業政策規定都構成法律條款，為不斷調整和加大對農業的支持提供法律保障。農業支持政策法律化，確立了的行為準則，使有法可依，避免了政策執行經過的隨意性。美國立法經過具有公開性，公民能夠聽證國會法案討論，有時機了解國會對法案討論的全部經過和全部情況。同時，由于每一部法案都制定了對農業支持的詳盡而詳細的措施和量化規定，進而使農民能夠根據農業法規定估算出自個所得的補貼，不僅增加了農業支持政策的透明度，而且提高了農業支持政策的績效。中國改革開放以來，施行了一系列對農業支持的政策措施，極大地促進了中國農業的發展，提高了農民收入。但中國對農業支持的政策多以文件形式發布，一些重大支農政策的構成經過缺乏必要的透明度，不少政策規定缺乏系統性和連續性，不僅增加了地方執行政策的難度和隨意性，而且農民對政策的認可度不高，影響了政策的貫徹執行。因而，今后國家有必要逐步通過經濟立法，把農業政策目的和支持措施法律化，構成保衛農業的法律體系，并且在法律框架下，國家不斷調整、完善和加大對農業的支持力度。2.提高農業補貼水平，完善農業補貼制度。當前美國實行直接支付、反周期支付、貸款差額支付和收入選擇補貼政策，不僅對產量和價格進行補貼，而且對價格波動造成的收益下降實行支持。這些補貼措施對于提高農民收入、穩定糧食供給和提高產品競爭力發揮顯著作用。近年來，中國實行糧食直接補貼、農機具購置補貼和種子、化肥為主的多項補貼政策，加強了對農業的支持力度，但相對于發達國家來講，農業補貼水平較低。20182020年中國生產者支持量占農業收入的平均值為15%，盡管高于20072018年平均8%的水平，但低于同期OECD平均19%的支持水平。同時，中國的生產補貼基本屬于固定補貼，沒有反映價格的波動和收益的變化。因而，中國應加強對農業的支持水平，以提高農民收入和促進城鄉協調發展。完善農業補貼制度，建立靈敏多樣的補貼政策，根據歷史產量、收入確定農業補貼量，簡化政策補貼環節，提高財政資金的利用效率。3.加強和完善中國政策性農業保險制度建設。美國的農業保險發展形式被以為是一種相比照較完善的農業保險體系，被很多國家學習和借鑒。美國農業保險最突出的特點，一是有法律保障。從1938年公布的(聯邦農作物保