2016我國海島的保護與管理——以海島立法完善為視角

關(guān)鍵詞：海島/物權(quán)/保護/管理/立法內(nèi)容提要：本文結(jié)合我國物權(quán)法的實施，分析了以海島使用權(quán)為核心的海島權(quán)屬問題；論證了我國以特殊用途海島為標志的海島分類保護與管理制度；并對我國海島現(xiàn)行管理體制存在的一些問題進行分析并提出了完善建議。我國在海島權(quán)屬關(guān)系、海島用途管理與級別保護以及海島行政管理體制等方面存在的不足之處有待于在海島立法中予以完善。海島是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中一個非常特殊的區(qū)域，既是海域的特殊組成部分，也是重要的海洋資源類型，具有很高的資源、生態(tài)、經(jīng)濟和軍事價值，對維護國家海洋權(quán)益具有重大意義。但是由于海島具有獨立、封閉、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、土地資源有限等特點，且其分布范圍廣，地區(qū)跨度大，海島利用的要求因島而異，因此，針對海島的保護與管理制度既不同于陸地資源，甚至也有別于海域。多年來我國在海島保護與管理方面積累了許多寶貴的經(jīng)驗，特別是《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》的頒布實施，使海島保護與管理有章可循，《物權(quán)法》的頒布實施也為海島保護與管理提供了重要依據(jù)。然而，我國海島保護與管理仍有不足之處，有待于在海島立法中予以完善。一、清晰的海島權(quán)屬關(guān)系是海島保護與管理的前提條件關(guān)于我國海島的權(quán)屬問題，由于在我國憲法與法律、行政法規(guī)中都沒有做出具體明確的文字表述，因此，人們在理論上和實踐中的認識都較為混亂。有的地方認為其毗鄰海域中的海島屬于本地所有，天經(jīng)地義，甚至由當?shù)赝恋夭块T頒發(fā)了集體土地所有權(quán)證書，這種錯誤的確權(quán)不僅侵害了國家的海島所有權(quán)制度，而且混淆了有居民海島和無居民海島的權(quán)利屬性；還有的地方認為公民個人可以成為島主，海島可以由個人來行使所有權(quán)。雖然有一些學者原則性地說明了海島的權(quán)屬問題，但爭議仍然較大。1.有關(guān)海島權(quán)屬關(guān)系的《憲法》與《物權(quán)法》依據(jù)海島的權(quán)屬關(guān)系其實從現(xiàn)行憲法的規(guī)定中還是可以合理推導出來的。我國現(xiàn)行憲法雖然沒有對海島權(quán)屬做出直接的規(guī)定，但對自然資源權(quán)屬問題的規(guī)定同樣適用于海島及其資源。從我國《憲法》的規(guī)定可以看出，我國憲法對自然資源權(quán)屬問題的規(guī)定是較為清楚的，即沒有明確規(guī)定私人對自然資源的所有權(quán)，自然資源的所有權(quán)歸屬主要包括兩個方面：一是國家所有，即全民所有；二是集體所有。[3]憲法條文除了對礦藏、水流、土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、宅基地、自留地、自留山的權(quán)利屬性做了明確規(guī)定之外，對于未列明的其他自然資源即“等自然資源”，均應(yīng)歸于國家所有。[4]我國《物權(quán)法》涉及海島的規(guī)定與我國憲法的規(guī)定完全一致。海島屬于海域的組成部分，物權(quán)法第46條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小！边@種所有屬于專有，即不能為其他主體所享有。物權(quán)法第48條和第58條規(guī)定的可以為集體所有的自然資源包括“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源”，不包括海域及海島。集體和個人對海域及海島可以擁有的物權(quán)在物權(quán)法第122條中做出了規(guī)定：“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護。”由于有居民海島既包括土地資源，又包括森林、山嶺、灘涂、草原、荒地等資源類型。因此，理論上與實踐中都很難把有居民海島視為一種獨立的資源種類。依據(jù)上文對我國憲法與物權(quán)法規(guī)定的分析，我們可以合理得知，有居民海島存在國家所有和集體所有兩種形式，具體而言：（1）對于有居民海島中的土地資源，存在國家所有和集體所有兩種形式，國家對有居民海島土地資源的所有權(quán)，需要有一個“由法律規(guī)定屬于國家所有的”前提條件，其他的均為集體所有；（2）有居民海島上的森林、山嶺、灘涂、草原、荒地等資源，也包括國家所有和集體所有兩種形式，但集體所有需要有一個“由法律規(guī)定屬于集體所有的”前提條件，其他的均為國家所有。（3）對于有居民海島其他未予明確的資源，完全應(yīng)當包含在憲法“等自然資源”的范圍中，屬于國家所有。對于無居民海島而言，國家應(yīng)該是無居民海島所有權(quán)的唯一權(quán)利主體，這既合法又合理。一方面，通過上文的分析可以推出：無居民海島只能歸入憲法未予明確的其他自然資源，即“等自然資源”之列，歸于國家所有。另一方面，因為無居民海島一般距離大陸較遠，其地理位置決定其所有權(quán)不宜由管轄能力較差的集體組織來行使。同時，無居民海島的利用特點是投入大，回報低，缺乏對集體組織成員的利益誘因，這也決定了無居民海島不適合采用集體土地所有權(quán)制度。更有甚者，無居民海島往往事關(guān)國家重大的政治、經(jīng)濟和國防利益，對無居民海島的利用將會受到大量的禁止性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范的限制。因此，實行對無居民海島的國家所有，有利于國家出于公共利益的考量對無居民海島進行統(tǒng)一規(guī)劃和長遠建設(shè)。何況，確定無居民海島歸屬國家所有，并不會影響對無居民海島的合理利用。故此，無居民海島國家所有權(quán)制度是一種比集體所有權(quán)制度更為合理的制度選擇。雖然我國《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》宣布無居民海島屬于國家所有，[5]但其效力層次較低，說服力不足，本文認為，我國今后的海島基本法必須對此予以明確宣示。2.海島使用權(quán)的分類及其特殊性海島使用權(quán)是指非所有權(quán)人對海島進行使用并收益的權(quán)利，其權(quán)能包括對海島資源的占有、使用、收益和部分處分權(quán)。與海島的分類相適應(yīng)，海島使用權(quán)可分為有居民海島使用權(quán)和無居民海島使用權(quán)。海島使用權(quán)因為類型的不同，與陸地上的土地使用權(quán)既有聯(lián)系也有區(qū)別。有居民海島使用權(quán)包括對海島土地的用益權(quán)，在海島上進行耕作、畜牧的永佃權(quán)，在海島上興建建筑物、工作物或種植植物而使用海島的地上權(quán)，這些權(quán)利在民法上可歸屬于用益物權(quán)。此外，有居民海島使用權(quán)還包括取水權(quán)、采礦權(quán)與狩獵權(quán)等準物權(quán)。依此，有居民海島使用權(quán)與陸地上的土地使用權(quán)是同一類型的權(quán)利。無居民海島使用權(quán)作為我國自然資源法體系中的一項權(quán)利，既具有土地使用權(quán)、采礦權(quán)等自然資源權(quán)利的共性，又具有一定的區(qū)別于其他自然資源權(quán)利的特殊性。無居民海島使用權(quán)與有居民海島使用權(quán)的內(nèi)涵不同，其區(qū)別體現(xiàn)在：（1）兩者的權(quán)源不同。前者的權(quán)源是無居民海島的國家所有權(quán)；而后者的權(quán)源是有居民海島的國家所有權(quán)與集體所有權(quán)。（2）兩者使用的主要目的不同。除了有特殊用途的海島之外，使用無居民海島的主要目的不在于海島本身，而在于獲得灘涂及附近海域的海產(chǎn)品養(yǎng)殖權(quán)；而對于有居民海島的使用與對于陸地上自然資源的使用相比，兩者并無實質(zhì)性的差別。（3）兩者的功能及使用價值不同。與有居民海島的功能及使用價值相比，無居民海島不僅是國家所有的財產(chǎn)，具有經(jīng)濟利益，而且還承擔著生態(tài)保護、國防安全、領(lǐng)土確定、科學研究等多方面的功能。無居民海島的經(jīng)濟價值與其他價值相比處于次要地位，因此，在設(shè)定無居民海島使用權(quán)時，經(jīng)濟因素并不是首要衡量和考慮的問題。國家可以對特殊用島的使用權(quán)人不征收使用金，但應(yīng)當加強管理和控制，采取申請審批方式。（4）兩者的內(nèi)容略有差別。兩者雖然都不是單一和簡單的權(quán)利，而是一系列子權(quán)利的集合，如取水權(quán)、土地使用權(quán)、漁業(yè)權(quán)等，甚至在觀念上和實踐中還包含附近海域使用權(quán)的內(nèi)容。但一般情況下，無居民海島使用權(quán)是以整體無居民海島資源作為客體，包括島上的建筑物、構(gòu)筑物、土壤、砂石、動物、植被、淡水以及海島周圍海域等，如此更有利于海島生態(tài)的維護。這方面與有居民海島使用權(quán)存在不同。因此，海島法對海島保護與管理的規(guī)定必須考慮海島使用權(quán)的特殊性，并根據(jù)其不同的類型制定不同的保護與管理措施。3.海島使用權(quán)登記制度的完善海島使用權(quán)的取得、變更與喪失必須申請登記，便于管理，也有利于交易。海島使用權(quán)一經(jīng)登記，即具有法律效力，權(quán)利登記者的權(quán)利受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。并且，任何單位和個人不得就相同的此項權(quán)利再次向有關(guān)機關(guān)申請登記，即使申請也得不到批準。而且，信賴此項登記的善意第三人，也受到法律的保護，即該項登記具有公示力和公信力。根據(jù)我國的實際情況，應(yīng)該要求對海島使用權(quán)實行強行登記制度，即不采自愿原則。海島使用權(quán)的登記機關(guān)是誰？本文認為，這要結(jié)合海島分類的情況及實際中的做法區(qū)別對待。有居民海島的使用權(quán)登記機關(guān)應(yīng)該與《土地管理法》以及《森林法》、《草原法》等其他自然資源法律法規(guī)相配套，不宜更改。如我國《土地管理法》及其實施條例規(guī)定，土地由人民政府國土行政主管部門登記造冊，核發(fā)證書。[6]因此，對于有居民海島的土地使用權(quán)，也應(yīng)該明確規(guī)定政府的土地管理部門為登記機關(guān)，即由人民政府的國土資源行政管理部門負責陸地和有居民海島土地使用權(quán)的統(tǒng)一登記發(fā)證工作。但是，有居民海島的土地使用權(quán)證書應(yīng)該在海洋行政主管部門備案。而對于無居民海島的使用權(quán)登記機關(guān)，無疑只能歸屬于人民政府海洋行政主管部門。這既有執(zhí)法手段、監(jiān)管成本等的考慮，也是海島本身的特點以及自然資源行業(yè)管理的特點使然。由于我國無居民海島的面積小，[7]資源有限，基礎(chǔ)設(shè)施差且往往遠離大陸，因此其本身使用價值不大。在實踐中，單位或個人取得無居民海島的使用權(quán)，主要還是也必須是利用無居民海島的灘涂及其毗鄰的海域從事養(yǎng)殖業(yè)或從事對海島生態(tài)環(huán)境不產(chǎn)生破壞影響的諸如觀光休閑等其他經(jīng)營活動。并且無居民海島本身也只能作為一種獨立的自然資源類型進行整體利用，而不適宜于把無居民海島的自然資源進行分解，分別設(shè)定使用權(quán)。因此，無居民海島應(yīng)該以其整體利用的方式向人民政府海洋行政主管部門申請使用權(quán)。海洋行政主管部門的監(jiān)管重點應(yīng)是無居民海島，對無居民海島使用權(quán)的登記制度是其行使監(jiān)管權(quán)的主要方面。4.海島使用權(quán)期限的劃定關(guān)于海島最長使用期限的問題，應(yīng)該具體問題具體分析。本文認為，對于有居民海島，可以參照我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，如規(guī)定有居民海島居住用地的最長使用期為7年，其他用地可適用4年、5年的標準。對于無居民海島的使用權(quán)期限，根據(jù)《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》，無居民海島利用期限最長不得超過5年。[8]這一標準是依據(jù)《海域使用管理法》中有關(guān)海域使用權(quán)最高期限制定的，體現(xiàn)海島開發(fā)與海域使用的密切關(guān)系。在實際操作中，有的地方不論海島利用類別，一律以5年作為無居民海島使用權(quán)的期限；有的地方則按海島用途劃分不同的使用期限。[9]然而，《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》制定的5年期限是否合理尚存異義。由于海島生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱，其生物多樣性指數(shù)小、穩(wěn)定性差，極易遭到損害而產(chǎn)生嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，而海域環(huán)境因其自身具有一定程度的自凈能力，相對海島環(huán)境來說較為穩(wěn)定。因此，比較海域的最長使用期限而制定的無居民海島最長使用期限缺乏科學依據(jù)。此外，海島可以進行多種用途的經(jīng)營使用。用途不同，海島的環(huán)境污染情況不同，對海島的生態(tài)破壞程度也不一樣。如生態(tài)旅游、能源生產(chǎn)等的污染較小，而港口、養(yǎng)殖等的污染較大。因此，應(yīng)該針對海島的用途類別分別制定不同的最長使用期限。我國《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》僅指出海島使用的最高期限，并未根據(jù)項目類別規(guī)定使用年限，這是其不足之處，海島立法可考慮予以糾正。5.海島有償使用制度的完善海島使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓與再轉(zhuǎn)讓。單位和個人取得海島使用權(quán)，應(yīng)當依法繳納海島使用金。海島使用金基準價格可以由國家海洋行政主管部門會同國家財政部門制定和發(fā)布，其制定依據(jù)為海島價值評估技術(shù)標準和規(guī)范。然而，我國法律法規(guī)對于海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓費用問題仍是空白，實踐中我國各地對海島使用權(quán)價值的確定并無一定的標準，地方在轉(zhuǎn)讓過程中隨意性較大，從而造成國有資產(chǎn)的流失。為保證海島資源的保值增值，防止國有資源資產(chǎn)流失，必須完善海島價值評估。海島價值評估應(yīng)在客觀、公正、科學基礎(chǔ)上，參照資產(chǎn)評估的一般原理和方法，結(jié)合海島自身特性構(gòu)建。現(xiàn)有資源評估方法主要有市場法、收益還原法、成本法及凈價法等。考慮到無居民海島資源市場尚不成熟及操作的可行性，有學者建議使用收益還原法估算出海島資源的預期效益并以適當還原利率折為現(xiàn)值，從而確定其價值。[1]另外，還可以對具有經(jīng)營價值的無居民海島資源進行資產(chǎn)等級評估，根據(jù)不同海島蘊含資源的差別評估等級及價值，并將評估結(jié)果及評價方法公示。目前，我國尚無明文規(guī)定海島轉(zhuǎn)讓后海島使用金在國家與地方之間如何進行分配及其分配比例的問題。海島使用權(quán)價值的模糊性造成海島使用金在國家與地方分配上的不確定性，收益總額也難以確定，最終國家所有權(quán)收益往往被地方或部門侵占，造成了國有資產(chǎn)流失。我國先行一步的海域使用金在此方面已積累了一定經(jīng)驗，國家可借鑒海域使用金的分配方法作為海島使用金國家與地方之間分配的參考，積累經(jīng)驗后再在海島立法中固定下來。轉(zhuǎn)貼于看準網(wǎng)二、關(guān)于特殊用途海島的保護與管理根據(jù)海島是否具有特殊用途，可把海島分為一般用途海島和特殊用途海島。對特殊用途海島的保護和管理需要納入國家海島法的保護范圍，給予最嚴格的保護。1.國外對海島的級別保護國外根據(jù)海島的生態(tài)環(huán)境狀況所需采取的保護措施的不同，可將海島劃分為不同的保護級別并采取不同的立法模式。一是開發(fā)模式。國外對于地理位置偏遠、資源匱乏、經(jīng)濟落后、島民生活水平較差的島嶼，多采用開發(fā)模式，以優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟。但是這種模式難免要對周圍海洋環(huán)境造成一定的負面影響，甚至可能對島上的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞。體現(xiàn)該模式的典型代表是日本的《孤島振興法》；二是保護模式。美國、澳大利亞、加拿大等國，對于海島上存在有珍稀物種或歷史遺跡，具有特殊生態(tài)價值或歷史文化價值的島嶼，則往往采用保護模式。但是，有時此種保護是以抑制經(jīng)濟發(fā)展為代價的。開發(fā)與保護這兩種模式之間的張力和對抗，也正體現(xiàn)了目前困擾整個世界的發(fā)展與保護問題；[11]三是兼采開發(fā)模式與保護模式。例如，澳大利亞的《勞德哈伍島法》，該法既詳細規(guī)定了對島上土地的利用，又注重對島上資源的保護和管理，是一部比較完備的島嶼管理法案。2.我國海島保護級別的分類就海島的自然環(huán)境、生態(tài)特征以及目前開發(fā)利用情況進行綜合分析，我國海島的保護級別可分為三大類：（1）保護利用類。部分離岸較近、交通便利的海島由于開發(fā)利用較早，目前多已開發(fā)過度，對周圍環(huán)境和生態(tài)造成嚴重影響和破壞，這些海島可歸入保護利用類。對于該類海島，應(yīng)當采取“先保護后利用”的原則，采取措施進行整治，并定期監(jiān)督檢查，以期海島生態(tài)和周圍海域環(huán)境得以恢復后，再根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)劃與功能區(qū)劃，制定合理的利用計劃。（2）適度利用類。部分偏遠的海島，至今未有任何開發(fā)利用活動的，可歸入適度利用類。部分近岸的海島已有開發(fā)利用活動，尚未對海島生態(tài)造成惡劣影響的，也可歸入適度利用類。對于該類海島，海洋行政管理部門應(yīng)加強監(jiān)督檢查，及時采取措施，嚴防出現(xiàn)過度開發(fā)利用的后果。（3）嚴格保護類。建有領(lǐng)海基點標志、各種測量標志、觀測臺站、驗潮站以及導航設(shè)施的海島，即為特殊用途海島，歸入嚴格保護類。在國家級自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)以及國家級、省級風景名勝區(qū)的核心區(qū)以及緩沖區(qū)內(nèi)的海島，也可歸入嚴格保護類。對于該類海島，應(yīng)嚴格禁止或限制任何形式的開發(fā)利用活動。3.特殊用途海島的嚴格保護措施國家根據(jù)生態(tài)安全、海洋權(quán)益、國防安全和科學研究等的需要，設(shè)立有特殊用途的海島，這類海島包括領(lǐng)海基點所在海島、國防用途海島、保護區(qū)所在海島、科學用途海島等。可見，特殊用途海島事關(guān)國家整體利益和社會公共利益，例如，領(lǐng)海基點所在海島對于維護國家海洋權(quán)益至關(guān)重要；有的海島上設(shè)有各種等級的重力點、天文點、水準點、全球衛(wèi)星定位控制點等設(shè)施和標志，具有國防用途、科研用途，對于保障國家安全具有重大意義；有的海島具有典型性、代表性的生態(tài)系統(tǒng)，有的海島擁有重要的歷史遺跡和自然景觀，具有特殊的保護價值等。因此，對這些特殊用途海島必須實行嚴格的保護制度。根據(jù)海島特殊用途的不同，保護措施也各不相同。（1）領(lǐng)海基點作為永久性的國家領(lǐng)域疆界的標志物，對其現(xiàn)狀、地位、功能的確立，及其變化過程和結(jié)果等，都應(yīng)當有確切的記錄。這樣既有利于后來者的查證和考證，更重要的是有利于對其實施有效的保護與管理。當務(wù)之急是，要開展我國領(lǐng)海基點海島的專項調(diào)查，以進一步滿足領(lǐng)海基點海島保護與管理的需要，建立領(lǐng)海基點國家檔案。開展領(lǐng)海基點的日常性監(jiān)督管理。在當前海島法律制度不健全、管理體制下不清晰的情況下，海洋行政主管部門應(yīng)當依據(jù)現(xiàn)有政策與規(guī)定，對領(lǐng)海基點所在海島實施監(jiān)視監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)察，納入其日常管理事務(wù)范圍，保證我國海洋主權(quán)權(quán)益不受損害。對于領(lǐng)海基點所在的海島，應(yīng)嚴格禁止在島上從事采石、挖沙、砍伐、爆破、射擊等破壞活動，對受到破壞的領(lǐng)海基點標志以及保護范圍內(nèi)的地形地貌，應(yīng)當及時修復。（2）對于國防用途的無人海島，任何單位和個人不得非法登臨、占用、破壞，不得用于與國防無關(guān)的目的，有居民海島上的國防用途區(qū)域不得非法進入。由于地方經(jīng)濟的發(fā)展，對海島資源的需求也不斷增加，國防軍事用海與地方經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。我國有些地方的原來用于國防的海島，占據(jù)了大量海域和用地，但近年國際形勢的變化，軍隊進行了裁軍，空置了大量營房和土地，部分軍事用途的海島實際已被廢棄，不再具有軍事用途，但仍不由地方支配。這些海島或軍事區(qū)域能否轉(zhuǎn)讓給地方利用，值得探討。（3）根據(jù)海島生態(tài)、自然景觀和歷史、人文遺跡保護的需要，對具有特殊保護價值的海島及其周圍海域，應(yīng)建立海島自然保護區(qū)或者海島特別保護區(qū)。海島自然保護區(qū)是海洋自然保護區(qū)的重要組成部分，其主要功能是通過建立海島自然保護區(qū)使人類認識和掌握海洋環(huán)境與資源的變化規(guī)律，以便更合理地利用海洋資源，實現(xiàn)海洋環(huán)境、資源的可持續(xù)發(fā)展。[12]如今人們把海島自然保護區(qū)稱為活的海島自然保護館、海島自然資源倉庫或自然生態(tài)系統(tǒng)和生物種源的集中分布區(qū)。海島特別保護區(qū)是對具有特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海島利用特殊需要劃定的區(qū)域，應(yīng)當采取有效保護措施和科學開發(fā)方式進行特殊管理。海島特別保護區(qū)主要依據(jù)區(qū)域的特殊性和該區(qū)域及周圍區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的需要選劃。海島特別保護區(qū)在保護的宗旨、目標與對象、選劃標準、保護內(nèi)容及范圍、保護的任務(wù)和管理方式等方面，都不同于海島自然保護區(qū)。對于海島自然保護區(qū)或者海島特別保護區(qū)必須嚴格保護。（4）在科學用途海島或者海島科研區(qū)域內(nèi)，不得從事與科研無關(guān)的利用活動，海島科研區(qū)域不得非法進入，科研活動不受妨礙。三、關(guān)于我國海島的管理體制及其完善海島資源是海洋資源的重要類型，管理海島資源與管理海洋資源只是管理內(nèi)容的不同，兩者的管理體制并無差異，因此，海島管理體制與海洋管理體制具有同一性，兩者在下文相互使用，涵義一致。我國的海洋管理體制源自于傳統(tǒng)陸地上的自然資源管理體制，該管理體制的設(shè)置多是出于行政區(qū)劃的考慮，這使得管理機構(gòu)對地方利益、部門利益的考慮遠遠大于對生態(tài)環(huán)境的保護和自然資源的可持續(xù)利用方面的考慮。現(xiàn)在看來，這種管理體制在管理部門、管理職責、管理內(nèi)容、管理方式等方面都有待于進一步優(yōu)化。在科學發(fā)展觀理論指導下，人們對海島生態(tài)保護與資源利用的思維方式發(fā)生了變化，相應(yīng)地也要求海島管理體制做出積極反映。1.我國海島管理體制現(xiàn)狀目前，我國海島管理體制實行統(tǒng)一管理與分部門和分級管理相結(jié)合的管理模式。所謂統(tǒng)一管理，是指國務(wù)院海洋行政主管部門代表國家對全國海洋實施管理，包括對全國海島保護與利用的監(jiān)督管理。我國《海域使用管理法》規(guī)定：“國務(wù)院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監(jiān)督管理。”[13]隸屬于國土資源部的國家海洋局，為國務(wù)院海洋行政主管部門，是負責監(jiān)督管理全國的海域使用和海洋環(huán)境保護、依法維護海洋權(quán)益、組織海洋科技研究的中央級海洋行政管理部門。在國家海洋局之下，設(shè)有多個直屬單位，其中有海洋管理權(quán)限的為北海、東海和南海三個分局。所謂分部門管理，是指我國海洋資源（包括海島）由不同的涉海部門進行共同管理，除國家海洋局外，還有國家發(fā)改委、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家環(huán)境保護總局、交通部、水利部、國家測繪局、國家旅游局、國家氣象局、外交部、國家電力公司、中國石油天然氣總公司以及一些行業(yè)協(xié)會等承擔與各自部門職能相關(guān)領(lǐng)域的管理職能。所謂分級管理，是指沿海省、市（地）、縣設(shè)立地方海洋管理機構(gòu)。我國《海域使用管理法》規(guī)定：“沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權(quán)，負責本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。”[14]地方上的海洋管理模式因不同地區(qū)而有所不同，大體分為三種模式：一是海洋與漁業(yè)管理結(jié)合模式，設(shè)立海洋管理與漁政管理結(jié)合的“海洋與漁業(yè)（或水產(chǎn)）廳”，實施海監(jiān)字處理的執(zhí)法和漁政監(jiān)督，如遼寧、山東、江蘇、福建、廣東、海南等省，這種類型占大多數(shù)；二是國土資源管理機構(gòu)模式，在國土資源管理部門設(shè)置海洋管理機構(gòu)“國土海洋資源廳”，負責海洋管理和海上執(zhí)法工作，如河北等省；三是專職海洋管理機構(gòu)模式，設(shè)立職責專一的“海洋行政管理廳、局”，以獨立的海洋管理機構(gòu)進行海洋字處理和海上執(zhí)法機構(gòu)，如吉林、浙江、天津、上海等省（市）。轉(zhuǎn)貼于看準網(wǎng)3.我國海島管理體制存在的問題我國上述的海島管理體制可以概括為一句話，即產(chǎn)權(quán)管理與行政管理相結(jié)合、中央與地方相結(jié)合、行業(yè)管理與綜合管理相結(jié)合的“三結(jié)合”資源管理體制。[15]這種體制存在的弊端逐漸暴露出來。（1）我國海島綜合管理機制不健全。我國目前已初步建立起了條塊結(jié)合的海島管理體制。不同的涉海部門都在加強對于海島保護與利用的管理，但由于部門職能的局限性，從部門角度強化的行業(yè)管理，往往較多地考慮本部門和本行業(yè)的利益，而缺乏對國家整體利益的考慮，有的甚至為了當前利益不惜資源浪費或損害其他部門的利益和國家的長遠利益。而且，海島管理機構(gòu)難免設(shè)置重疊、職責不清、各自為政、宏觀調(diào)控乏力。各級的管理范圍、權(quán)限不明確，各部門職能分工不明確。正是由于涉海部門較多而彼此之間缺乏統(tǒng)一且有效的協(xié)調(diào)，各部門自成體系，使得海島保護與利用秩序混亂，國家海洋公共權(quán)力難以體現(xiàn)的問題難以解決。[16]另外，在分部門管理的體制下，一方面各部門的重復建設(shè)，造成了人力、財力、物力的巨大浪費，加大了管理成本，另一方面，管理力量分散，降低了管理效率和管理效果。（2）我國海島資源資產(chǎn)觀念不強，海島資源的產(chǎn)權(quán)體系尚未形成。海島資源利用缺乏長遠安排，資源浪費比較嚴重，適應(yīng)現(xiàn)代海洋開發(fā)趨勢和海洋資源管理機制仍未完全建立。但長期以來，人們習慣于海洋資源是自然力量形成的，自身沒有經(jīng)濟學意義的價值觀念，因而在海島資源的利用和管理中執(zhí)行的是資源無價和無償或低價使用的政策。而且，我國海島資源的產(chǎn)權(quán)體系尚未形成，地方作為海島資源的具體利用者和實際管理者，在海島資源的收益上如何與國家合理分配，專屬勘探權(quán)如何管理，開采優(yōu)先權(quán)如何科學體現(xiàn)等諸多問題有待研究。（3）海上執(zhí)法力量缺乏組織協(xié)調(diào)性。我國涉海部門眾多，海上執(zhí)法隊伍也有若干支，如農(nóng)業(yè)部的漁政、交通部的港務(wù)監(jiān)督、國家海洋局的中國海監(jiān)、海關(guān)總署的海關(guān)緝私、邊防派出所邊防巡邏等，他們按照相應(yīng)的法律規(guī)定，各自執(zhí)法巡航監(jiān)視、現(xiàn)場調(diào)查取證和現(xiàn)場查處，并向其各自的主管機關(guān)報告。其結(jié)果是，好管理的工作，管理的部門就多，不好管理或法律界定不清的，就沒人管。另外，由于執(zhí)法力量分屬不同的部門而各自為戰(zhàn)，不僅造成了人力物力的浪費，而且影響了執(zhí)法效果。海上執(zhí)法最主要的手段是公務(wù)船，而一艘執(zhí)法船，少則幾百萬，多則數(shù)千萬元，而且使用費用高。部門使用任務(wù)單一，若能一船多用，將大大減少各部門建造執(zhí)法船的費用，充分提高公務(wù)船的利用率。這方面，中國漁政和中國海監(jiān)，進行聯(lián)合、配合檢查，曾有過成功的經(jīng)驗。[17]由于我國海島管理牽扯部門多、分工不明確等原因，造成實踐中的“群龍鬧海”局面，各自為政、互相推諉等矛盾長期存在，直接損害了我國海島保護與利用的總體效益，因此，這種管理體制亟待改進。4.改進我國海島管理體制的建議海島管理體制問題是海島立法的關(guān)鍵問題。目前，國外主要海洋國家的海洋管理體制大致分為三類：[18]一是集中管理型。即國家的海洋管理工作集中于一個部門，實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導，其他涉海部門在海洋管理部門的領(lǐng)導下給予積極配合和協(xié)助；二是協(xié)調(diào)管理型。即國家的海洋事務(wù)由政府的相關(guān)部門分別管理，各行其責，但以其中一個部門或一個最高權(quán)威的協(xié)調(diào)組織為主；三是分散管理型。即海洋事務(wù)的主管部門和執(zhí)法力量是分散的，沒有主導或協(xié)調(diào)機構(gòu)，每個部門都根據(jù)政府授權(quán)，管理分屬和海洋事務(wù)。那么，國外的管理體制能否借鑒？怎樣改進我國現(xiàn)有的海島管理體制呢？有學者提出，[19]現(xiàn)行管理體制應(yīng)該推倒重來，即改革海洋資源行政管理體制。建議在中央與沿海各省、市、縣組建海洋綜合管理部門，整合國土、海洋、漁業(yè)等部門的涉海職能，一是將海洋漁業(yè)管理職能并入海洋綜合管理部門，二是將海洋礦產(chǎn)資源管理職能并入海洋綜合管理部門。另外，為解決海洋資源行政管理部門與其他相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)問題，建議成立諸如“海洋管理委員會”或“海洋工作領(lǐng)導小組”之類的協(xié)調(diào)機構(gòu)，其成員包括新成立的海洋資源管理、環(huán)境保護、旅游管理、鹽業(yè)管理、水利、海事、旅游、科技及教育等部門，辦公室可設(shè)在新成立的海洋資源管理部門，以便對海洋資源開發(fā)利用活動中出現(xiàn)的重大問題進行協(xié)商，從而形成海洋資源管理的第二個支撐層面。這是一種大膽的設(shè)想。但是，推倒原有管理體制，組建新的管理部門，不僅改革成本過大，而且，機構(gòu)的改革涉及國家管理體制的方方面面，牽一發(fā)而動全身，絕非易事。本文認為，較為理想的海島管理體制是統(tǒng)一的綜合管理體制。海島管理是一個系統(tǒng)工程，涉及眾多領(lǐng)域，在管理體制上建立相對集中且功能專門化的管理機制是一種發(fā)展趨勢。根據(jù)決策理論，管理主體越多越分散，管理責任就會趨于松弛，難以實現(xiàn)既定目標。因此，在我國海島管理領(lǐng)域既需要適度集權(quán)，也需要分權(quán)與平衡。當然，基于海島自身的特性，沒有任何一個國家僅依靠一個部門就能管理好海島，這需要不同行業(yè)的參與。統(tǒng)一的綜合管理模式是在新形勢下海島管理的前提條件，即以國家海洋局為主體，其他相關(guān)部門相互配合，對海洋的空間、資源、環(huán)境和權(quán)益等進行全面地、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地管理。這種綜合管理體制決不是前文所述的重新組建一個海洋綜合管理部門，而是對我國現(xiàn)行的“統(tǒng)一管理與分部門、分級管理相結(jié)合”管理模式的積極改進。在統(tǒng)一綜合管理的基礎(chǔ)上，我國也可以考慮建立一個協(xié)調(diào)機構(gòu)來執(zhí)行政策協(xié)調(diào)、監(jiān)測數(shù)據(jù)處理、交流與共享、海上執(zhí)法任務(wù)調(diào)度以及海上救濟等職能。該機構(gòu)可以由相關(guān)部門代表組成，以有助于政策協(xié)調(diào)與效率提高。[2]目前，我國基本上每年舉行一次全國性的海島市、縣長聯(lián)席會和全國海島市、縣（區(qū)）科委主任聯(lián)席會。這兩個聯(lián)席會都是在各海島市、縣的共同倡議下召開的，由自愿參加的各海島市、縣輪流承辦。有學者考慮，在不增設(shè)機構(gòu)和增編的條件下，在海島市、縣長聯(lián)席會議基礎(chǔ)上，成立全國海島開發(fā)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會，建立起固定的協(xié)商制度，并在國家海洋局設(shè)立海島管理司，成為委員會的日常辦事機構(gòu)和海洋局的一個職能部門。這樣對海島的利用、保護和生態(tài)建設(shè)十分有利。[21]據(jù)悉，國家海洋局已經(jīng)成立了領(lǐng)導小組辦公室，具體負責海島工作的協(xié)調(diào)和組織實施，并制定了工作方案。[22]地方海島管理機制可嘗試在沿海地區(qū)建立跨行政區(qū)域的綜合管理協(xié)調(diào)機制，如環(huán)渤海地區(qū)相關(guān)政府建立綜合管理協(xié)調(diào)機制，針對這一海域包括海島的問題進行跨行政區(qū)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。27年6月，國土資源部、國家發(fā)展改革委和國家海洋局在京聯(lián)合組織召開了首次國家海島調(diào)研規(guī)劃和政策研究工作領(lǐng)導小組會議，成立了由中央16個部門參加的領(lǐng)導小組組成名單，研究討論了海島規(guī)劃立法和政策研究等工作的實施意見，強調(diào)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，按期完成各項任務(wù)。主要內(nèi)容包括：堅持保護為主、適度開發(fā)的原則，保護海島資源和生態(tài)，維護國家海洋權(quán)益和國防安全；調(diào)整海島開發(fā)秩序，揚長避短，發(fā)展海島港口、旅游、漁業(yè)及海洋能源等資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；增加對海島基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，切實解決海島居民吃水難、行路難、出航難、避風難和電力不足、通訊不暢等問題；建立和完善海島保護和開發(fā)法律制度體系，加強海島生態(tài)和環(huán)境管理等。[23]這次會議不僅對我國海島利用、保護和管理等有關(guān)問題的探討具有積極意義，而且對探索我國的海島管理體制也具有實際意義。注釋:[1]周珂，中國人民大學法學院教授，博士生導師。Zhouke