大國發展中的理性、公正與效率，是否真的是一組“不可能三角”？當前中國正處在轉型和發展的關鍵時期，市場經濟本身的一般規律和中國特殊的制度背景糾纏在一起。針對轉型和發展中出現的問題，一些公共政策的出臺非常急促和草率，對于公共政策制定的原則缺乏共識，對政策的后果也缺乏全面的預估。為此，我將圍繞城市化和區域經濟發展的問題來對公共政策的原則進行討論，力圖將市場經濟的一般規律和扭曲的制度環境所造成的問題區分開來。本文的主旨在于闡明：理性、公正和效率既是公共政策制定中應該被遵循的普遍原則，也是建設現代文明國家所應該追求的基本價值。如果圍繞中國一些重點現實問題（比如中國城市化和區域經濟發展），這三者也關系到中國作為一個大國的發展戰略。大國發展：統一、效率與平衡的沖突當前中國的發展問題，如果要挑一個最重要的話題，我看就是城市化和區域發展的問題。這里涉及到的方方面面太多，爭論也非常多。開宗明義，城市化和區域經濟的發展本質上是一個選址問題。換句話說，城市化的進程和區域經濟的重新布局，它的微觀基礎就是個人與企業的選址。人在理性的決策之下，其選址是基于對收益和成本的比較，只要收益大于成本，人就會選址在這個地方就業，企業就會選擇在這個地方經營生產。反之，如果在一個地方呆著的成本超過收益，那么就會選擇離開。（參見圖1的中間一列。）當下在公共政策的討論里，對于城市化特別是大城市和特大城市的發展，過于強調城市發展所帶來的成本，因為城市發展所帶來的生活成本上升，城市的擁堵、污染、犯罪等問題，相對是易于觀察的，人們比較不關注和討論比較少的是城市發展的收益。其實，城市擴張有成本我們都知道，但是很難解釋為什么當大城市已經出現我們剛剛所講的種種城市病的時候，人們仍然會選擇往大城市集聚，這里一定有城市擴張的好處被我們忽視了。我個人最近的研究一直致力于用微觀的數據，來解釋為什么城市的發展可能會給企業和個人帶來各種各樣的收益。比如，我的研究試圖去解釋勞動市場上規模經濟效益，為什么大城市能夠提高收入，創造就業機會，提高勞動生產率？為什么一個城市的教育水平的提高和大學生的集聚，能夠為這個城市的發展和現代經濟增長產生正面的外部性？為什么在城市發展中不光需要大學生，而且也需要大量的低技能勞動者？現在的城市發展政策里面，包括上海和北京在做的一些事情，從落戶政策、居住證政策到積分政策等都在排斥低技能勞動者。而我想告訴大家，為什么在大城市里既需要大量高端的勞動者，也需要大量的低技能勞動者，兩者之間是“互補”的，從而為城市發展政策中反對歧視低技能勞動者找到理論和實證的基礎。在成本方面，當前的討論也有一個重要的誤區，認為大城市人口規模不斷增長的過程中，城市病一定是越來越嚴重的。延續這樣的思維方式的結果是，在政策制定上認為，要解決城市病的話就要控制人口。如果我們觀察西方國家一些大城市的成長歷程會發現，他們的人口雖然在不斷增長，但是城市病卻經歷了一個從惡化到緩解不斷得到治理的過程。這就說明城市病的解決本身應該依靠技術和管理的雙管齊下，而不是簡單的通過行政方式來控制人口。因此，我試圖尋找城市病的形成機理。城市病的形成和城市人口規模之間其實并無簡單的對應關系，甚至可以說，城市的規模經濟本身還有利于降低治理城市病的成本。中共十八屆三中全會講，市場應作為配置資源的決定性因素。在統一的大國里面有一個要素市場，這個要素市場決定了勞動、資本和土地三種最重要的生產要素的價格，影響著人們的成本—收益決策。在一個統一的市場里，這個國家的資源在區域間進行重新配置的時候，不應有行政性的力量或者制度性的因素作為阻礙。（參見圖1的左邊一列）換言之，一個大國內部不應該設置生產要素重新在地區之間配置的制度性障礙，這樣每個個體都可以在市場上獲得生產要素的價格，從而可以判斷其在任何一個地方選址的成本和收益是多少。當然我們都承認市場不是萬能的，存在“市場的失敗”。經濟學的理論告訴我們，城市發展同樣存在市場失敗的情況，集中表現在正外部性和負外部性兩個方面。正外部性主要體現在，一個城市發展過程中集聚大量的高技能勞動者，他們會產生知識溢出效應，但是其給城市發展帶來的正面效應并未充分體現在科學家、大學教授或醫生的個人收入上，這種正外部性是市場失敗的一種情況。還有一種情況是負外部性，如擁擠、污染、犯罪等問題給社會帶來的成本，也不一定由施加這些負影響的人來承擔。存在外部性的時候，市場在配置資源和決定資源的空間分布的過程中，的確是有市場失敗的，其結果不是最優的，這時候市場需要得到來自于政府的干預。什么是正確的政府干預呢？正確的政府干預方式應該是，應用一些政策來擴大城市的正外部性，包括人力資本的提升、發展教育、提供公共文化基礎設施等。與此同時，政府可以通過一些管理的辦法來減少負外部性。比如說在交通方面，可以征收擁堵費，征收牌照稅；在環境治理方面，可以對排污進行征稅。2015年非常重要的一件事就是新環保法的實施，排污的收費方式要做一個重大的改變，改為按日收取，這樣就把污染的負面成本納入到個人決策和企業生產的成本考慮里面。（參見圖1中右邊兩列）這里，我想強調政府作用的結果。我們來比較兩種狀態，一種是完全自由市場經濟，無政府的狀態；另一種是有政府干預的狀態。我想特別強調的是，在有政府干預的情況下，正確的政策應該是擴大正外部性和減少負外部性。這時個人和企業在本地居住或生產的收益更大，而成本更小了，他們會更愿意選擇在本地居住或生產。也就是說，在一個良性的政府干預的市場經濟下，政府的職能是在擴大這個城市的好處，而減少這個城市的壞處，政府的作用不是把城市做小，而是把城市做大，這跟當前政府采取的限制城市規模的政策導向是截然相反的。如果有了剛才講的市場和政府的良性互動的話，每個個體都在決定自己在哪里生產、哪里生活、哪里就業，這就決定了這個國家城市化的水平和速度，也決定了這個國家的城市體系有大城市、有小城市、也有鄉村。進一步就能推出一個結果，一個國家在統一的市場下，在生產要素根據效率原則可以自由流動的情況下，一定是經濟活動和人口在空間上的高度集聚，這是現代經濟的一個共同特征。而在空間高度集聚的情況下，導致被政府和社會各界所認為的結果，就是經濟發展似乎是“不平衡”的。在這個分析框架下，繼而能夠推出三個目標即“統一、效率、平衡”之間的矛盾。由于統一的國家讓統一的市場來決定資源配置，價格由市場供求加上合理的政府干預決定，每個人都有自己的選擇權，包括移民的權利，企業選址也沒有制度上的壁壘。個體在衡量自己的收益和成本比較的過程中，都在最大化自己的效用或企業的利潤，在統一和效率都實現的情況下，資源在空間上的配置一定是高度不均勻的，這也是人們通常理解的“不平衡”。所以統一、效率和平衡三者之間存在一個“不可能三角”。換言之，在統一、效率和資源均勻分布意義上的“平衡”三者之間存在矛盾的情況下，如果要三者都追求，不可能。如果經濟政策是追求經濟資源和人口在空間上的均勻分布，那么就得至少放棄掉前兩個目標中的一個。歷史上，曾經有些大國出現過解體，這時經濟資源的空間集聚在很大程度上被阻止，但經濟效率也同時被損失了，這不是世界的主流。相反，國家間通過經濟一體化來追求市場統一和規模經濟卻是主流，其中最有代表性的就是歐盟的一體化進程。而在一國內部，雖然政治統一，但經濟上如果存在市場分割，就會阻礙資源的流動，這樣實際上也同時放棄了效率。具體而言，用政府的行政干預限制大城市發展，用大量轉移支付、財政稅收的優惠鼓勵企業到中小城市發展，全國各地都在搞工業園，結果是工業園遍地開花，經濟資源表面上是均勻分布了，但是也就沒有效率了。如今新城建設如火如荼，根據國家發改委的統計，即便不考慮已經是城市人的人，現在全國各地新城規劃的總人口是34億。動用政府的力量來做所謂的中小城鎮的發展和經濟資源均勻分布所帶來的結果最終是什么？當前中國均勻分布的區域發展政策和新城建設所帶來的嚴重的低效率，已經給我們作了回答。那么，“統一、效率和平衡”之間的矛盾到底是否有解？我認為是有解的，關鍵是怎么理解這個平衡，很多老百姓和政府官員對平衡的理解就是經濟資源的均勻分布，實際上對經濟發展來講，更加重要的平衡應該是人均收入的均等化。圖2是世界銀行的《世界發展報告2009》里的一張圖，橫軸是每個國家經濟發展所處的階段，縱軸是這個國家不同地方之間在人均GDP意義上的差距。我們可以看到，這些國家都走過了一個倒U形的曲線：經濟發展的早期，這些國家人均GDP大概在5000美金左右之前的階段，地區間差距的確是擴大的，但是隨著經濟的進一步發展，地區差距進一步縮小了。為什么會經過這樣一個過程呢？經濟學告訴我們，資源的區域間再配置的均衡結果就是人均收入的區域間均等化，如果存在差距，人們就繼續流動，流動到在任何一個地方生活都一樣為止，只要我們相信市場的力量，相信人口自由流動最終帶來人均收入的收斂；而恰恰是人口的自由流動能夠實現區域間真正意義上的平衡發展。當然，這種意義上的平衡發展，它的前提是經濟資源在空間上的高度集聚。為了具體做對比，我們先來看美國。在美國，每個州在全美的GDP份額和人口份額都是高度一致的。份額最多的州可以占到全國15%的GDP和人口，而排名后面的一些小州，總人口只有五六十萬，它的經濟活動和人口的空間分布是非常不均勻的，但是由于每個州在全國的GDP和人口份額是高度一致的，我們通過很簡單的數學推算就可以得出，州之間的人均GDP幾乎是一樣的，這樣的結果是不是很好呢？很好，有的地方發展工業和服務業，有的地方專業化于農場和旅游業。再來看中國。中國的每個省在全國的GDP所占份額差距比美國小很多，同時，每個省所占的GDP份額和人口份額差別非常明顯。同樣，我們通過很簡單的數學推算就可以得出，中國的省之間的收入差距必然非常大。對此，人們一直有一個非常嚴重的誤解，認為中國的區域間發展不平衡，是由于經濟高度向沿海發達地區集聚所導致。實際上，中國真正的問題在于，由于存在各種政策的阻礙，人口的集聚落后于經濟的集聚。如果人口的集聚和經濟的集聚是同步的，區域間的人均GDP是趨于一致的，而且各個地區的經濟各有特色，分工很明確，則地區之間加強經濟的分工與合作，反而有利于國家的統一。公共政策：理性、公正與效率的兼顧說明城市化和區域經濟發展的具體問題后，我想借這個話題討論一下公共政策的原則問題。現在圍繞中國公共政策問題的觀點五花八門，但我認為討論這些問題之前，要把討論的基礎打好，先建立一些公共政策的原則。（一）理性我要提的第一原則就是理性原則，而這個理性原則的基礎就是社會科學的研究。我認為，在社會科學的研究到公共政策的政策建議過程中，需要有三個要件，這三個要件分別是理論、數據和國際經驗。首先來說理論。公共政策的本質是要通過政策相關變量的變化影響另一個（或一組）結果變量。從一個因素到另外一個因素的影響和作用機制是要有理論分析的。坦率地講，中國絕大多數的政策問題，既有的社會科學理論已經夠用了。當然，我不能說現有的理論可以解決所有問題，而是說如果把現有的社會科學的理論用好，已經可以解決很多問題。為此，中國特別需要進一步吸取人類共有的社會科學知識，這些社會科學知識是沒有國界的，是可以超越意識形態之爭的。在強調社會科學理論的一般性的同時，在應用層面，理論的確有適用程度的問題。對社會科學研究者來講，有必要區分什么是“重要”的中國問題，什么是“主要”的中國問題。在一定程度上，我認為重要的中國問題往往帶有中國轉型時期的特殊性。換句話說，在中國研究中，重要的問題不一定是主要的問題。舉個例子，大家都知道中國的儲蓄率（國民儲蓄與GDP的比率）很高，很多人也都來解釋中國的高儲蓄率。如果要拿既有的理論來用，的確可能在相當大的程度上解釋中國的高儲蓄率，但是對于中國來講，真正在政策上、實踐上重要的問題是，為什么中國的儲蓄率比那些同樣高儲蓄的亞洲其他國家（比如說日本、韓國）還要高。中國當前的儲蓄率比日本和韓國歷史上的最高點還要高10個百分點，這10個百分點大概只占到中國總儲蓄率的1/5，可能并不是主要的影響儲蓄的部分，但恰恰是這10個百分點的儲蓄率的研究是重要的，因為它事關中國如何能夠回歸正常的經濟。比如，我和合作者最近的一項研究就發現，由于農村到城市的移民（以及城市間移民）不斷增長，同時受制于戶籍身份，很多外來移民預期未來將回到老家，并預期未來回鄉后收入將下降，從而在當前更多地儲蓄以備未來之需。換言之，移民由于社會保障覆蓋率低，從而有更多的預防性儲蓄，又由于未來遷移成本的原因，而不愿意消費耐用消費品。根據2007年的CHIPS調查數據估計，移民的消費比城鎮居民低16%~20%。據此可推，戶籍制度改革對于促進移民安居樂業、釋放消費潛力和改善經濟結構將發揮積極的作用。第二個方面是基于數據的經驗研究。有了理論分析以后，有的理論會告訴你X對Y的影響是正的，也有的理論會告訴你X對Y的影響是負的，當存在理論爭論的時候，中國當前一個非常大的問題是大家不看數據。當理論告訴我們兩個因素之間的關系可能是正的，也可能是負的時候，唯一的辦法就是到實踐里檢驗真理，到底是正的還是負的，要用嚴謹的數據分析來說明。中國特別需要的就是以經驗數據為基礎的研究，即判斷在影響一個結果的諸多因素中，到底哪幾個在起作用，在起什么樣的作用。而在數據分析方面，要區分兩種情況：一種是簡單的相關性，一種是因果推斷。有時，簡單的相關性是非常說明問題的，但是在某些具體問題里，簡單的相關性可能和因果分析的結論完全相反，這時的相關性分析就會產生嚴重誤導。社會科學要往前進步，并且為經濟政策提供更好服務的話，社會科學工作者就應該努力去求因果性。第三個方面，中國特別需要看國際經驗。比如說關于中國的經濟發展未來在空間上到底有多集聚，城市化水平到底有多高，上海會成為多大的城市，城市大了以后會不會出現更嚴重的城市病，對于這些現實問題的討論，我認為應該多看國際經驗。很多我們現在做的政策跟國際經驗并不相符，我們所相信中國會走的發展模式（比如低密度的新城），恰恰是被國外摒棄的。我最近在跟社會公眾和政府交流的過程中，聽到最讓我擔心的一種言論是，我們相信中國就是跟別的國家不一樣，因為中國有一個強大的政府。但是我認為，中國這個強大的政府應該首先服從于科學規律。如十八屆三中全會所說，要“更好地發揮政府的作用”，政府應該讓政策跟市場經濟、社會發展的一些客觀規律一致起來，幫這些規律實現得更好，克服在這些規律下所產生的一些問題，而不是要逆轉經濟和社會發展的規律。我認為這是一定要講清楚的問題，盲目相信“中國是一個例外”的結果是非常危險的。為了說明經驗研究和國際經驗的重要性，我舉些與城市化和區域發展相關的例子。首先，很多人把城市病簡單地歸結為人多，這是一個非常簡單卻又特別誤導人的時間序列意義上的分析。如果城市人多必然導致城市病，那么要減少城市病，就只有減少人口。人口規模和城市病的關系似乎是因果性的，但其實不一定。或者說，即使兩者之間有因果性，這種因果關系在影響城市病的各種因素中也未必是重要的。我們如果看美國和歐洲城市，它們的環境污染最嚴重的時候是在1950年代，現在這些國際大都市人是越來越多的，但是它的城市病問題反而比半個世紀前緩解了。在美國，雖然大城市的擁堵問題比中小城市嚴重，但隨著時間推移，城市間的差距并沒有發生什么變化。城市人口增加甚至有可能通過規模經濟機制而有利于治理城市病，比如說，地鐵的建設、城市排污設施等都具有規模經濟性。大城市人多，產業結構更加偏重于服務業，對于資源的消耗反而比工業化的城市更小。也就是說，城市病在很大程度上是技術、管理和產業結構的問題。這樣在政策上，就應該主要通過技術和管理的改進，以及產業結構的調整來治理城市病，而不是直接運用行政手段來控制人口。再退一步，即使城市人口真的是造成城市病的因素，城市病也只是在城市生活獲得更高收入、更好就業、更優質的公共服務所付出的代價。前面已經說過，如果市場是配置資源的決定性力量，城市規模就是由個人和企業的選址決策決定的。政府如果要更好地發揮作用，就應該通過公共政策來擴大城市的正外部性，減少城市的負外部性，而這反而會讓城市更大。日本的東京之所以能夠成為全球最大的城市，就是因為當地政府的政策不斷地提高城市的宜居程度，使得東京成為一個非常干凈、交通暢通（地鐵通勤為主）、并且犯罪率低的城市。第二個例子，地區間差距的問題。很多人說中國的城市化水平越來越高，但是在上世紀八九十年代，中國的城鄉收入差距是越來越大的，中國地區間的收入差距也是越來越大的，直到最近一些年才得以改善。這使得人們認為城市化是導致城市和區域經濟差距擴大的原因，這也是非常簡單的看時間序列的數據的相關性的結果。其實，不管是理論還是經驗研究，或者是國際經驗，都可以告訴我們，恰恰是城市化的過程，可以縮小城鄉間收入差距，又恰恰是人口的自由流動，可以在集聚水平不斷提高的過程中，有助于縮小區域間的差距。當城鄉間和地區間差距擴大的時候，我們不能說是城市化的錯，而是城市化進程中存在一些制度約束，導致城鄉間和地區間的勞動力流動不自由。最近還有一個相關的討論受到關注，即一些地方（比如東北）的人口流出。很多人認為這是個嚴重的問題，但是我們看發達國家的歷史就知道，一個國家在城市化和經濟發展過程中出現一些地區人口流出是很正常的，這是人口在空間上重新再配置的過程。有人可能會說，那些人口流出地形成了很多空心村，人口老齡化嚴重。可是我們也應該這樣想，城市化必然導致農村人口減少，空心村的出現也是正常的。真正的問題應該是，在既有的制度下，那些人口流出的地區和農村有大量的老人、女性和留守兒童不能進城。而這些問題本身不是城市化的錯，而是城市化進程中的戶籍制度和土地制度出錯了，否則，在別的國家的城市化進程中怎么沒有出現這些問題呢？（二）公正很多公共政策涉及到每個人的個人利益，或者涉及到地方利益。在討論公共政策的時候，如果要達到一個公正的結果，應該把每一個人放在一個“無知之幕”之后。這個原則是羅爾斯在《正義論》中提出的，其含義是，公共政策的決策者不要成為利益相關者，這樣才能在決策時不失公正。在理想狀態下，“無知之幕”應該作為我們這個社會討論和制定公共政策時的原則。當然，現實中這個原則很難做到。那么，我們可以退一步，中國有一個古老的智慧可以用，“己所不欲，勿施于人”。孔老夫子這個提法更加適合中國當下的語境，它并沒有排除在公共政策討論里我們可以有一個立場，但是發表公共政策的觀點和主張的時候，不要把自己不喜歡的結果強加于人，這樣可以在最大限度上防止既得利益阻礙改革。比如說，如果有人主張保持中國的小農經濟，在城鎮化的問題上主張農民工就地城鎮化，特別是希望他們不要到特大城市來了。對于持這樣主張的人，我們應該首先問一問自己，為什么自己不到小城鎮去？為什么自己及其家人不去做農民？人們不能做到“己所不欲，勿施于人”，有時可能是在理論和經驗上沒明白道理，更多的時候根本上還是因為自己處在一個既得利益中。但是，我認為一個現代文明社會和民主社會的前提條件是，這個社會的公民能夠學會“公共利益至上”的思維方式。如果每個人（或地方）都以個體的利益為追求，那么社會進步則無法實現。一個理想的社會應該在追求公共利益最大化的過程中尋求對于受損者的補償機制。一個公民如果在擁有既得利益時，無法做到“己所不欲，勿施于人”式的公正，那么誰能保證在下一個公共政策的討論和決策中，你不是既得利益格局的受損者呢？誰來保證你能受到公正的對待呢？（三）效率很多人都有一個誤解，認為公正和效率之間不可兼得。事實上，公正的市場經濟也是有利于效率的，甚至在結果上，還有利于收入的均等化。比如，在城市化進程中，自由的移民既是公正的，也是有利于促進經濟和社會發展的，從而也是有效率的。對于收入的均等化來說，基于自由移民的城市化進程，也是有利于縮小城鄉間和地區間收入差距的。對中國這樣一個擁有13億人口、國土面積接近一千萬平方公里的發展中大國而言，其國家發展戰略必須考慮大國的地理特性。然而，中國當前由于地方主義所產生的各種保護本地市場的政策導致了嚴重的市場分割，使得勞