1、公共政策分析第三講公共政策的概念基礎：政府失靈陳玲清華大學公共管理學院2010年3月19日提綱一、何謂“政府失靈”？政治均衡的原理二、政府失靈的四種表現和根源三、政府失靈 or 政府不足？2基本概念不同社會通過個人選擇與集體選擇來生產和分配產品或服務，從而達到社會效益的最大（或優化其他社會目標）市場機制：個人選擇社會福利最優市場失靈：個人選擇社會福利損失集體選擇來修正市場失靈（例如：政府行為）政府失靈：政府機制影響社會福利最大化的內在缺陷與矛盾。3政治選擇政治均衡就是一種協議，是人們通過一種給定的規則就提供公共物品數量以及就稅收負擔在個人之間的分配所形成的集體選擇。個人根據什么樣的政治結果給他

2、們帶來最大的好處來做出對政治安排的選擇。每個人都會同意公共物品的供應數量正好達到某一點，在這一點他所承擔的稅賦正好等于他從這種物品給他帶來的邊際收益。【提示】將政治選擇視為某種市場交易行為，用選票或稅負來交易政府提供的公共物品和服務。4政治均衡的決定因素公共選擇規則公共物品的平均成本和邊際成本對于有關成本和收益的信息的可獲取性理性的無知是指獲得關于某個議題的信息的邊際成本高于該信息所帶來的邊際收益。這會導致投票人不去收集信息，因此也就不去投票。稅收負擔的分配【熱點】提高個稅起征點？收益在投票人之間的分配【案例】流域污染的治理公共選擇行為的成本和受益5公共選擇的收益和成本政治交易成本是用于達成或

3、執行某項集體決定對時間、人力或其它資源的消耗。1960年-2008年美國大選投票率(適齡選民)1960 63.1% 1984 53.1%1964 61.9% 1988 50.1%1968 60.8% 1992 55.1%1972 55.2% 1996 49.1%1976 53.6%2000 51.3%1980 52.6% 2004 55.3%2008 56.8%【花絮】臺灣選舉：男性選民和女性選民的差異6問題類型三：政府失靈官僚體制的問題直接民主制的內在矛盾代議民主制產生的問題分權制的局限性7政府失靈（一）：官僚機構的局限性1、主體與代理之間的監督問題利益不一致和信息不對稱是最根本的問題主體面

4、臨的問題是如何設計組織機構安排使得代理的不利行為所產生的成本最小。【現象】：政府機構的機動經費, 年底沒花完,總是按照對官員個人有利的方式花費完畢.而不會向公眾(或議會)說沒有花完。官員們以他們的預算規模而不是他們的工作成效來衡量他們的權力。這導致了官僚們對于無效率的大規模公共開支的興趣。【思考】主體與代理之間的監督問題在企業和政府中都存在，但是在政府中更加突出，為什么？8A. 公共部門的特殊性 公共部門的產出更加難以衡量;公共部門缺乏競爭； 公共部門的公務員制度比較僵化。B如何估計公共產品的真正社會效益?如何在國防，衛生，教育等之間做選擇？如何評價公共物品或服務的邊際效益？如何評價這些效益的

5、分布效益？92、缺乏競爭導致效率低下政府作為自然壟斷而產生的效率損失公務員制度的僵化政務員和公務員的分開，政務員為政黨效勞，公務員屬于公共部門，其任期和薪水不受政黨支配。對公務員的保護使得官僚機構反應遲鈍1011帕金森定律這第一條路是萬萬走不得的，因為那樣會喪失許多權利；第二條路也不能走，因為那個能干的人會成為自己的對手；看來只有第三條路可以走了。于是，兩個平庸的助手分擔了他的工作，減輕了他的負擔。由于助手的平庸，不會對他的權利構成威脅，所以這名官員從此也就可以高枕無憂了。兩個助手既然無能，他們只能上行下效，再為自己找兩個更加無能的助手。如此類推，就形成了一個機構臃腫、人浮于事、相互扯皮、效率

6、低下的領導體系。一個不稱職的官員，可能有三條出路1、申請退職，把位子讓給能干的人2、讓一位能干的人來協助自己工作3、聘用兩個水平比自己更低的人當助手？“高薪養廉”的神話？按照國家統計局的數據，2008年中國公務員平均工資是33869元/年，約是最低工資的6倍，這樣對比可以說中國公務員工資是世界上最高的。因為世界多數國家公務員工資是最低工資的2倍。(中國現在最低工資標準510元/月)。2009年新加坡公務員工資為235475元/年，而工資水平排在第100位的筑路打樁工的工資為286848元/年，公務員工資不如修路工人高。【附】中國政府注資企業各行業間工資差別懸殊。根據2009年5月5日中國青年報

7、的報道，在14家上市銀行中，浦發銀行、民生銀行和中信銀行的人均薪酬最高，各為45.62萬元/年、39.82萬元/年和34.61萬元/年，人均薪酬最少的工商銀行、交通銀行、建設銀行分別為13.04萬元/年、14.79萬元/年和15.36萬元/年。中國建筑、餐飲、編織等行業的工資約在1萬元/年左右，中國行業之間工資差達到了3000%，是世界平均值的43倍！123、政府組織內部的公共物品問題組織機構的聲望（大家對維護這種聲望可能不愿做更大的努力，但愿意享受其帶來的利益）如：城管公共資源（如辦公用品的使用，豪華公車）消耗4、官僚組織的外部性問題如：公務員借調？【思考】對照市場失靈的四個表現與官僚機構失

8、靈的四個表現，有何感想？13政府失靈(二)：直接民主的內在矛盾直接民主的優越性對權利的制衡鼓勵大眾對公共事務的關心使社會選擇更加理性通過參與直接民主，人們可以對不同看法有更多的了解直接民主的問題公眾決策中的短視現象直接民主的實現機制案例中國基層選舉的問題14直接選舉的問題阿羅悖論進行社會選擇時采用的機制是社會科學家一直感興趣的問題。隨著社會的發展，從個人決策到更廣泛參與的決策已變成發展的主流。而廣泛參與的一個最常用的形式就是投票。最高準則：一致同意！但在不一致的情況下，如何決策？少數服從多數？如果投票是進行社會選擇的完美的方法，那么公共選擇、公共政策的制定就變得太簡單了。為什么社會實踐不是這樣

9、呢？ 依靠投票作為揭示社會價值選擇的手段有其難以克服的自身障礙，這就是“阿羅悖論”。15例: 臺海危機爆發觀點 A B C %主戰派開戰 封鎖 和談 10%實際派封鎖 和談 開戰 45%原則派和談 開戰 封鎖 45%投票規則:1.兩兩相比,票少者淘汰,兩輪定局.16程序安排:第一輪 第二輪 最后結果?A:開戰-封鎖 開戰-和談和談B:開戰-和談 和談-封鎖封鎖C:和談-封鎖 封鎖-開戰開戰17在1951年“社會選擇與個人價值”一書中,阿羅用嚴謹的數學語言表明,在滿足以下四個合理的公理條件下：假設1：在可選擇的政策方案內，每個人可以作出任何偏好的排序；偏好的排序是可傳遞的（如果對一個人來說A比B

10、好，B比C好，那么A比C好）；假設2：如果所有的人在A與B兩個選擇中都偏好A,那么選擇的規則將不會選擇B;假設3：任何兩個選擇的比較與其他可能的方案無關（獨立）；假設4：沒有任何人能夠把自己的選擇強加給其他人（自主）。社會無法保證按照這些規則能夠作出公平一致的選擇。18阿羅悖論的政策含義1、社會選擇的操縱由于上述情況，在進行社會選擇的過程中，控制操作程序的人有操縱社會選擇的可能例如：如果先對和談與封鎖進行比較，然后對其勝者與開戰比較，那么僅有10的人所選擇的方案居然會被選上。實際上，政治學研究者發現，只要程序控制人掌握投票人的偏好，投票人真實投票，那么程序控制人可以通過設計一系列兩兩相比的辦法

11、，得到任何其想得到的結果！由于以上現象，為了避免出現對自己不利的投票局面，提出更多的政策方案以造成多輪投票的情況，往往是一種較好的策略。“老練的投票”192、多數人的暴政 多數人的暴政 (Tyranny by the majority)：一個穩定的多數不斷地做出決策給穩定的少數不斷地造成損害，或暫時的多數投機地給暫時的少數造成重大損害。案例修長安大道：路兩旁住家=要求搬遷費極高(A10萬)其余北京市民=愿意付出的費用極少(B1萬)無法決策,付諸投票: 由北京全市人投票結果是什么？修不修路？如何賠償？ 討論“人肉搜索”是否為“多數人的暴政”？203、偏好的強度與組合直接投票往往無法讓人表達其偏好

12、的強度 （市場機制可以通過購買產品的多少表現）；【挑戰】奧爾森集體行動的邏輯：少數人的力量偏好的組合：在直接選舉中,尤其是政治領導人選舉，往往人們所要考慮的是政治領導人對一系列問題的看法，而不是對一個單一問題的看法，因此人們投票的是偏好的組合而不僅僅是單一的偏好。這樣最后的選舉結果往往也不是人們最想要的結果。【案例】1/3自由貿易支持者+1/3強化國防支持者21政府失靈（三）：代議制民主的局限性在目前真正執行的各種民主制度中，由于直接選舉的難以操作，代議制最為普遍。即選舉代表自己利益的代理人，通過代理人來對公共政策問題決策。中國地方自治已經出現村民代表會議制度，每1020戶推薦一名代表。平均每

13、村有2030人的村民代表，決定村內日常事務。問題是如何保證代理人與委托人的利益是一致的？22代理人有可能有自己的與委托人不同的利益。例如，對于職業政治家來說，他們的首要任務是自己在下次選舉中獲得最多票。因此他們投票的態度往往不一定會反映自己個人的偏好，或整個社會的主流偏好，而是使自己當選所需要的偏好（在美國，這樣往往與自己的選區的利益相關）。為了保證代理人真的反映委托人的利益，委托人必須花費一定成本來監督代理人的行為，但不同委托人的興趣，時間，或監督能力往往有較大的差別，因此，代理人往往對那些有監督能力的群體特別重視。這些群體往往變成利益集團。23代議制的固有問題1、集中與分散的利益行為（游說

14、活動）個人或小的利益集團理性的結果（對影響自己收益的政策花錢進行游說活動等）有可能使公共政策的選擇遠離成本比較集中的方案而偏向收益比較集中的方案。這種偏向有可能會導致總的社會福利的損失。【思考】“賄選”體現強烈偏好的市場價值？但是對于有組織的分散利益群體往往又可能超越障礙，引起注意，并得到過分的重視（美國汽車聯合工會，退休人員聯合會）。242、籠絡區域選民行為代議制的特點是代理人依靠地方選票當選，但要對全局性問題做出決策（美國的眾議院，參議院等，從而使得在很多問題上的行為難以真正客觀公正。【舉例】美國核廢料埋藏地點選擇問題捆綁（logrolling）：為了使某一個重要提案能夠獲得通過，把許多其

15、它并不相關的內容綁在一起，使得總體的提案提供了足夠的地方收益,從而能夠獲得通過；分肥（pork barrel）：在涉及重大利益的國家項目或政策決策時，有意將這些項目或政策收益地區分散在更多的區域中，從而使其在政治過程中能夠獲得通過。253、短期行為(選舉周期決定)政治家的選擇與選舉周期密切相關。美國政治學家的研究表明，在選舉年時，幾乎從來沒有加過稅。環境污染、資源保護4、政治姿態政治家根據選民的興趣，有意識對一些問題做出更加關注的姿態，或提出政策方案，以贏得公眾注意(公共事務關注的選擇)26政府失靈（四）：分權制的問題優點：減少代理層級，政府行為與地方公眾需求更加一致；各個地方可以因地制宜；便

16、于有效監督；缺點：權力分散，導致政策執行走樣；上有對策，下有對策地方公共產品的分布不均衡R&D研究機構分布基礎設施文化風氣，宗教等（猶他州為美國公共管理最后的地方）27問題類型四：政府制度建設不完善人民利益如何體現？黨政體系在國家治理中的關系？法治社會與黨政關系？公共治理體系中公民社會的作用？單一制下的政府層級關系？行政管理體制改革：中央及國務院機構改革；地方政府機構改革；事業單位改革；行政法制建設28人民利益體現-民主制度的基礎設施村民自治選舉及鄉鎮直選；各級人大代表制度的落實；人大、政協等制度性安排在決策中的作用；聽證會，專家咨詢等補充性決策工具；29黨政體系在國家治理中的關系執政黨如何執

17、政？黨和國家的管理體系合一？黨和國家的管理體系分開，執政黨如何體現？政治任命與行政任命如何保持和穩定專業的黨的政治工作隊伍？如何保證和穩定專業的行政管理隊伍？30法治社會與黨政關系執政黨與法律體系的關系？從立法的角度？從執法的角度？法律制度的完善：法律體系的完善；獨立司法體系的建設；法治社會理念的樹立（從法制到法治）：程序正義，對弱者，少數的保護，在非常規情況下政府行為的法律依據等；依法行政：法律，政策，道德準則的協調。31公共治理體系中公民社會的作用公民社會在公共治理體系中的作用公域，私域，社區（community)政府，企業，NGO等在社會管理和公共服務中的定位及相對定位：政府：提供公共行政服務，創造公共價值社會組織/公民：監督(政務公開，新聞監督等）社會組織，公民提供公共服務，創造公共價值；政府：監管，規制如何發揮不同社會組織在表達社會意愿、緩解社會矛盾的作用？32單一制下的政府層級關系如何精簡理順縱向政府層級：中央、省，副省級市地級市縣級市，縣、鄉鎮，村；如何調整中央和地方政府之間的權利劃分：事權和財權的調整；人事任免與地方選舉；現行省市自治區行政地域劃分的調整？33行政管理體制改革中央及國務院機構改革；1998-規