1、10.1.1地方治理(zhl)與地方治理(zhl)的內(nèi)涵1.治理理念的由來源于英文：governance首次使用：1989年世界銀行，“治理危機(jī)”。羅西瑙：將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，無正式授權(quán)卻有效(yuxio)發(fā)揮作用。羅伯特羅茨：治理的六種不同定義。格里斯托克：從治理的主體范圍等五方面對治理含義進(jìn)行闡釋。根據(jù)以上關(guān)于治理的理解，我們可以看到，治理主張權(quán)威的運(yùn)用，服務(wù)的理念，以公共利益為目的，強(qiáng)調(diào)社會網(wǎng)絡(luò)組織的自治作用，以協(xié)調(diào)、合作的方式管理。共三十頁10.1.1地方(dfng)治理與地方(dfng)治理的內(nèi)涵2.地方治理與善治（1）地方治理英國學(xué)者威廉L米勒、馬爾科姆迪克森和

2、格里斯托克對地方治理的理解。孫柏瑛教授對地方治理概念進(jìn)行的界定。地方治理是治理理論在地方政府對地方公共事務(wù)管理中的應(yīng)用。其目的在于建設(shè)以公民為中心的、面向公民需要的、積極回應(yīng)外部環(huán)境變化的、促進(jìn)地方富有發(fā)展(fzhn)活力的新型社會與公共管理體系。地方治理有如下特征：一是治理范圍的地方性。二是治理主體的多元性。三是注重地方政府的靈活性與應(yīng)變性。共三十頁10.1.2全球化與地方(dfng)治理運(yùn)動1全球化對地方政府的挑戰(zhàn)早在19世紀(jì)40-50年代，馬克思和恩格斯就對資本主義全球化生產(chǎn)做過描述。20世紀(jì)60-70年代之后，隨著全球經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展(fzhn)、科技水平的不斷提高，國際交往的不斷加深，

3、經(jīng)濟(jì)全球化總體上呈現(xiàn)出不斷加快的趨勢。全球化的迅速發(fā)展，不僅給世界各國政府帶來了挑戰(zhàn)，同樣也對各國地方政府的治理產(chǎn)生了巨大影響。（1）全球化對傳統(tǒng)的行政理念提出了挑戰(zhàn)。（2）全球化對傳統(tǒng)的政府組織結(jié)構(gòu)體系提出了挑戰(zhàn)。（3）全球化帶來了公共行政管理技術(shù)的發(fā)展。（4）全球化的發(fā)展使一些問題的處理需要采取國際合作的方式。共三十頁10.1.2全球化與地方(dfng)治理運(yùn)動2.西方(xfng)國家的地方治理運(yùn)動在20世紀(jì)的最后20年里，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經(jīng)濟(jì)時代的來臨和沖擊，西方各國進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。為了應(yīng)對全球化的挑戰(zhàn)，西方國家率先興起的當(dāng)代地方治理運(yùn)動主

4、要在以下幾個方面做出了實踐變革。（1）分權(quán)化改革（2）企業(yè)化運(yùn)作（3）市場化服務(wù)（4）網(wǎng)絡(luò)化管理（5）區(qū)域化合作共三十頁10.2 地方治理(zhl)的理念更新10.2.1 從統(tǒng)治與管理到治理與服務(wù)10.2.2 從單中心到多中心10.2.3 從科層制結(jié)構(gòu)(jigu)到社會網(wǎng)絡(luò)體系10.2.4 從集權(quán)與控制到分權(quán)與協(xié)商共三十頁10.2.1從統(tǒng)治與管理(gunl)到治理與服務(wù)1.傳統(tǒng)(chuntng)統(tǒng)治與管理理念的現(xiàn)實困境統(tǒng)治本質(zhì)上是一種控制社會、維護(hù)穩(wěn)定的行動，是一個群體對另一個群體的管理和控制，具有強(qiáng)制性和暴力性的特征。在傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政觀念下，政府仍然必須承擔(dān)起管理公共事務(wù)的職能，地方政府的管

5、理方式與統(tǒng)治方式極為相似，都表現(xiàn)除強(qiáng)制性的特征，是一種與統(tǒng)治一體化的管理，管理本質(zhì)：體現(xiàn)出為統(tǒng)治服務(wù)的職能特征，公民個人是被管理和控制的對象。馬克斯韋伯宣稱的官僚制的建立，政府步入了“管理行政時代”，公共管理趨向于采用民主和參與的方式。使政府公共管理擁有了更多的公共性，而且淡化了其服務(wù)于政治統(tǒng)治的色彩。伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民眾生活水平的提高，政府原有的講話的管理體制難以滿足多變的環(huán)境和民眾多樣化的需求。“管理行政模式下”，民眾依舊被動的接受者政府的管理。共三十頁10.2.1從統(tǒng)治與管理到治理(zhl)與服務(wù)2.治理與服務(wù)理念的創(chuàng)新治理不再是像統(tǒng)治觀念那樣純粹以維護(hù)階級統(tǒng)治為目標(biāo)，它以最大限度

6、地增進(jìn)公共利益為目的，以實現(xiàn)人類善治的理想為目標(biāo)。相比傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理理念，治理理念的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下方面：（1）治理要求權(quán)威主體多元化。（2）治理中的權(quán)力運(yùn)行方向發(fā)生了變化。（3）治理的權(quán)威基礎(chǔ)和性質(zhì)不同于統(tǒng)治與管理。（4）治理理念也強(qiáng)調(diào)政府對社會的服務(wù)職能。（5）治理的理念意味著國家權(quán)力向社會回歸(hugu)，增強(qiáng)了政府對公民的回應(yīng)性，是還政于民的理論表達(dá)和實際需求的反映。 共三十頁10.2.2從單中心(zhngxn)到多中心(zhngxn)1.傳統(tǒng)的單中心治理在傳統(tǒng)公共行政理念中，單中心治理主張決定實施和變更法律關(guān)系的政府專有權(quán)歸屬于某一個機(jī)關(guān)或者決策機(jī)構(gòu)。也就是說，單中心治理意味著權(quán)

7、力的壟斷和集中化。20世紀(jì)70年代以后，隨著(su zhe)市場失效、政府失靈、福利國家的破產(chǎn)，單中心的政府治理模式陷入了危機(jī)。單中心治理模式下，政府多采用科層制的組織結(jié)構(gòu)體系和集權(quán)制的管理模式，這一模式可以有效調(diào)動資源快速提供公共服務(wù)，但是也繼承了科層制組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)制的管理模式的弊病。 科層制的組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)式的控制管理方式使得單中心治理模式下的地方政府日益難以適應(yīng)多元化的社會發(fā)展趨勢，無法應(yīng)對多變的治理環(huán)境和公民多樣化的需求。共三十頁10.2.2從單中心(zhngxn)到多中心(zhngxn)2.多中心治理的理念在地方治理中，多中心指“多個權(quán)力中心和組織機(jī)構(gòu)治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。”

8、多中心理念反對權(quán)力的過分集中和壟斷，主張多個權(quán)力中心和服務(wù)中心并存。相比單中心治理模式，多中心治理具有如下優(yōu)勢：（1）倡導(dǎo)公共事務(wù)處理主體與公共產(chǎn)品和服務(wù)提供者的多元化。（2）強(qiáng)調(diào)(qing dio)政府與市場的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用。（3）意味著政府的新角色和新任務(wù)。（4）強(qiáng)調(diào)公共決策的民主性和有效性。共三十頁1.傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)體系的弊端20世紀(jì)80年代以來，以信息為基礎(chǔ)的新文明動搖并改變(gibin)了原有的政治經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)行模式，傳統(tǒng)科層制的先天不足日漸暴露出來：（1）精密的專業(yè)化分工使政府功能日益弱化。（2）科層制內(nèi)含的服從精神造成官員責(zé)任性的喪失。（3）科層制的層級化造成了行政

9、效率的低下。（4）非人格化的官僚規(guī)則造成了人的異化。10.2.3從科層制結(jié)構(gòu)(jigu)到社會網(wǎng)絡(luò)體系共三十頁10.2.3從科層制結(jié)構(gòu)(jigu)到社會網(wǎng)絡(luò)體系2.社會網(wǎng)絡(luò)組織體系的基本理念社會網(wǎng)絡(luò)組織體系是指在省或州、市、縣、社區(qū)等不同地域內(nèi)以及不同地域之間，政府組織、市場組織、公民組織等治理主體圍繞解決某些公共問題或公共事務(wù)而形成的縱向的、橫向的以及兩者結(jié)合(jih)的組織網(wǎng)絡(luò)。現(xiàn)代社會網(wǎng)絡(luò)組織體系所追尋的理念主要有以下幾個方面：（1）主張政府治理依賴多樣化的、富于彈性的組織體系。（2）強(qiáng)調(diào)公民參與網(wǎng)絡(luò)體系的作用。（3）倡導(dǎo)合作精神。共三十頁10.2.4從集權(quán)與控制到分權(quán)(fn qun)與

10、協(xié)商1.傳統(tǒng)的集權(quán)與控制模式集權(quán)與控制模式指的是這樣一種權(quán)力體制：中央或上級機(jī)關(guān)掌握最終或最高的決策權(quán)，地方或下級只擁有上級賦予的執(zhí)行權(quán)；中央或上級可以根據(jù)自己的意志，指揮、監(jiān)督和干預(yù)地方或下級的活動，地方或下級要聽從中央或上級的命令。在利益格局日益多元化的現(xiàn)代社會，傳統(tǒng)的集權(quán)與控制模式的困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）行政權(quán)力的主導(dǎo)地位抑制了市場的作用。（2）集權(quán)與控制致使地方政府缺乏靈活性與應(yīng)變力。（3）“行政國家”或“全能(qunnng)政府”阻礙了現(xiàn)代民主的發(fā)展。（4）行政集權(quán)導(dǎo)致政府官員腐敗行為的發(fā)生。共三十頁10.2.4從集權(quán)與控制(kngzh)到分權(quán)與協(xié)商2.分權(quán)與協(xié)商模式在對

11、傳統(tǒng)地方治理所主張的集權(quán)與控制模式弊端的批評與反思過程中，學(xué)者們提出了分權(quán)化的理念。與傳統(tǒng)的集權(quán)制相比，分權(quán)化理念的優(yōu)勢在于：（1）有助于解決中央政府職能、機(jī)構(gòu)、財政(cizhng)、規(guī)制等的超載問題；（2）可以讓地方政府制定出更加貼近民眾生活實際的政策，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，滿足公民多樣化的需求；（3）有助于擴(kuò)大參與主體，提高社會自治程度；（4）有助于在國家、市場、公民社會之間形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，促進(jìn)現(xiàn)代民主的發(fā)展。共三十頁10.2.4從集權(quán)與控制到分權(quán)(fn qun)與協(xié)商分權(quán)與協(xié)商模式主要思想可做如下歸納：（1）從權(quán)力內(nèi)容的變化看，是政治、行政等多種權(quán)力的劃分、分配(fnpi)與

12、調(diào)整的過程。 （2）從權(quán)力運(yùn)行的方向看，既有中央政府和較高層級地方政府的權(quán)力下放過程，也有中央政府從低層級政府收權(quán)的情況。（3）分權(quán)化理念主張在公共政策制定、公共問題的處理過程中采用協(xié)作、互動的處理方式。共三十頁10.3 地方(dfng)治理的路徑選擇10.3.1 多中心治理的主體培育(piy)與角色轉(zhuǎn)換10.3.2 優(yōu)化地方社會資本的生長的環(huán)境10.3.3 構(gòu)建地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系共三十頁10.3.1多中心治理的主體培育(piy)與角色轉(zhuǎn)換1.地方多中心治理的主體構(gòu)成(1)地方政府。地方政府是地方多中心治理體系中的核心主體。(2)企業(yè)型組織。企業(yè)型組織是以追求組織自身利潤最大化為目標(biāo)的營利性

13、社會組織。(3)非營利組織。非營利組織作為社會公共領(lǐng)域(ln y)的一種普遍現(xiàn)象,已經(jīng)形成了一場全球性的“社團(tuán)革命”。共三十頁10.3.1多中心治理的主體培育(piy)與角色轉(zhuǎn)換2.實現(xiàn)地方多中心治理的前提條件在如何實現(xiàn)地方多中心治理這一問題上,奧斯特羅姆強(qiáng)調(diào)參與主體間的互動過程和創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)。我們認(rèn)為,可以從以下幾個方面來分析(fnx)實現(xiàn)地方多中心治理的前提條件:(1)地方政府的政策引導(dǎo)。(2)公民社會的構(gòu)建。(3)權(quán)力資源的再分配。共三十頁10.3.1多中心治理的主體(zht)培育與角色轉(zhuǎn)換3.地方多中心治理主體的角色轉(zhuǎn)換(1)地方政府應(yīng)從(yn cn)單純使用權(quán)力到注重樹立法

14、理權(quán)威。(2)企業(yè)型組織應(yīng)從注重利潤索取走向回報社會、擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任。(3)非營利組織應(yīng)從依賴走向自治。共三十頁10.3.2 優(yōu)化地方社會資本的生長(shngzhng)的環(huán)境1.社會資本的概念 自法國社會學(xué)家皮埃爾布迪厄首次提出“社會資本”的概念后,這一概念在各種學(xué)科內(nèi)都有獨(dú)到的發(fā)現(xiàn)和運(yùn)用。 美國社會學(xué)家邁克爾武考克認(rèn)為,社會資本的最大價值在于,針對當(dāng)代某些最迫切的問題,它為用多學(xué)科和跨學(xué)科的方法進(jìn)行廣泛的探討提供了可靠的起點(diǎn)。美國學(xué)者帕特南認(rèn)為,社會資本是指社會組織的那些可能促進(jìn)協(xié)調(diào)行動而提高社會效能的信任、規(guī)范及網(wǎng)絡(luò)。具體而言,社會資本是存在于組織之間的、潛在的、基于長期的互動交往而建立的彼

15、此間的信任模式、擁有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及互惠(hhu)的規(guī)范。在界定它的概念時,應(yīng)該明確的是,社會資本是以維護(hù)公共利益為前提的。任何與公共利益相違背的互惠規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等,都不屬于社會資本的范疇。共三十頁10.3.2 優(yōu)化地方社會資本(zbn)的生長的環(huán)境2.社會資本在地方治理中的作用(zuyng) 社會資本的最大價值在于它是地方社會實現(xiàn)善治的重要資源。因為社會信任、社會規(guī)范、社會網(wǎng)絡(luò)的形成,是實現(xiàn)社會有效治理的前提,發(fā)揮著黏合劑與潤滑劑的獨(dú)特功效。(1)社會資本是地方治理中不可或缺的社會資源。(2)社會資本是地方多元治理主體之間的合作紐帶。共三十頁10.3.2 優(yōu)化地方社會資本的生長(shngzhn

16、g)的環(huán)境3.培育社會資本的措施社會資本在地方治理(zhl)的整個過程中發(fā)揮著巨大的社會、經(jīng)濟(jì)效益。要想構(gòu)建善治社會,對社會資本進(jìn)行培養(yǎng)和重構(gòu)勢在必行。(1)繼承傳統(tǒng)文明。(2)借助網(wǎng)絡(luò)媒介。(3)培育信任文化。(4)積累互惠的社會規(guī)范。(5)發(fā)展社團(tuán)組織。共三十頁10.3.3 構(gòu)建地方公共(gnggng)組織網(wǎng)絡(luò)體系1.組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(gun x)理論的興起 組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系理論的興起基于對傳統(tǒng)的科層制和地方自治模式的困惑。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)組織與市場和層級組織相比顯示出了更高的效率。在公共行政學(xué)方面,迪魯尼與凱特爾注意到“除了州和地方政府在華盛頓官僚政治中起巨大的作用外,幾乎所有的聯(lián)

17、邦國內(nèi)政策都直接與私營企業(yè)、非營利組織有關(guān)” 丹尼斯馬萊特、奧利佛克萊沃和布魯諾萊考克從多維角度對組織網(wǎng)絡(luò)的概念進(jìn)行了定義。，一是經(jīng)濟(jì)維度；二是歷史維度；三是認(rèn)知維度；四是規(guī)范維度。共三十頁10.3.3 構(gòu)建地方公共(gnggng)組織網(wǎng)絡(luò)體系1.組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系理論的興起組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系主要有以下幾個特征:(1)主體多樣性和相互(xingh)依賴性。(2)合作關(guān)系。(3)扁平化結(jié)構(gòu)。(4)共同的目標(biāo)。共三十頁10.3.3 構(gòu)建地方公共(gnggng)組織網(wǎng)絡(luò)體系1.組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系理論的興起 層級(cn j)組織、網(wǎng)絡(luò)組織和市場組織的比較組織特征層級組織網(wǎng)絡(luò)組織市場組織目的中央執(zhí)行者的利益優(yōu)先合作

18、者的利益優(yōu)先提供交易場所資產(chǎn)和資源高資產(chǎn)專用性，不易交易；松散資源，緩沖存貨；固定、大型的有形資產(chǎn)適度資產(chǎn)專用性；非松散資源；柔性、無形資產(chǎn)低資產(chǎn)專用性；易于交易垂直一體化程度高：生產(chǎn)投入、所有權(quán)集中可變（靜態(tài)網(wǎng)絡(luò)中等，動態(tài)網(wǎng)絡(luò)較低）：所有權(quán)單元分散化無：生產(chǎn)投入所有權(quán)分散化信用度低中等偏高低共三十頁10.3.3 構(gòu)建地方(dfng)公共組織網(wǎng)絡(luò)體系2.地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系的結(jié)構(gòu)與功能（1）地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)組織模式(msh)下,地方公共組織的結(jié)構(gòu)及其關(guān)系具有以下特征:一是層級結(jié)構(gòu)的扁平化。二是政府分權(quán),權(quán)威分散。三是地方政府的橫向聯(lián)系加強(qiáng)。共三十頁（2）地方(dfng)公共組織網(wǎng)

19、絡(luò)體系的結(jié)構(gòu)和功能 地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)對推動地方治理體系的改革、治理方式的創(chuàng)新、治理水平的提升,具有重大的實際意義。一是有利于推動地方治理的民主參與。一是參加定期性的政治活動。二是有利于提高地方政府的管理效率。三是有利于整合民間資源,節(jié)約政府成本。10.3.3 構(gòu)建地方(dfng)公共組織網(wǎng)絡(luò)體系共三十頁10.3.3 構(gòu)建地方公共(gnggng)組織網(wǎng)絡(luò)體系3.地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系的治理模式 地方公共組織網(wǎng)絡(luò)以動態(tài)性、公益性為顯著特征,羅茲認(rèn)為社會網(wǎng)絡(luò)中的資源通常(tngchng)有以下幾種:權(quán)威、資金、合法性、信息以及組織。 當(dāng)政府失靈或市場失靈時,這種具有平等、協(xié)商與自我統(tǒng)合功能的組織網(wǎng)絡(luò)就成為一種公共治理模式。共三十頁10.3.3 構(gòu)建地方(dfng)公共組織網(wǎng)絡(luò)體系3.地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系的治理模式(1)信任型治理。組織網(wǎng)絡(luò)作為一種政策過程及結(jié)果的分析工具,關(guān)注的是各種社會