1、第一節 國債原理第二節 國債的經濟效應和政策功能第三節 我國債務負擔率及債務依存度的 分析 第四節 國債市場及其功能 第五節 政府直接隱性債務和或有債務第十二章 國債和國債市場1第一節 國債原理一、國債及其種類、結構和負擔 （一）國債的含義（二）國債的種類（三）國債的結構（四）國債負擔和限度中國人民銀行2第一節 國債原理國債的種類1以國家舉債的形式為標準，分為國家借款和發行債券。2以籌措和發行的地域為標準，分為內債和外債。3以債券的流動性為標準，分為可轉讓國債和不可轉讓國債。4以發行的憑證為標準，分為憑證式國債和記賬式國債。34華盛頓共識華盛頓共識（Washington Consensus），

2、1989年所出現的、一整套針對拉美國家和東歐轉軌國家的、新自由主義的政治經濟理論。 51989年，陷于債務危機的拉美國家急需進行國內經濟改革。美國國際經濟研究所邀請IMF、WB、美洲開發銀行和美國財政部的研究人員，以及拉美國家代表在華盛頓召開了一個研討會，旨在為拉美國家經濟改革提供方案和對策。 美國國際經濟研究所的約翰威廉姆森（John Williamson）對拉美國家的國內經濟改革提出了已與上述各機栄達成共識的10條政策措施，稱作華盛頓共識。 6加強財政紀律，壓縮財政赤字，降低通貨膨脹率，穩定宏觀經濟形勢；把政府開支的重點轉向經濟效益高的領域和有利于改善收入分配的領域（如文教衛生和基礎設施）

3、；開展稅制改革，降低邊際稅率，擴大稅基；實施利率市場化；采用一種具有競爭力的匯率制度；7實施貿易自由化，開放市場；放松對外資的限制；對國有企業實施私有化；放松政府的管制；保護私人財產權。8一. 財政政策1. 加強財政紀律； 2. 把政府支出的重點轉向經濟回報高和有利于改善收入分配的領域，如基本醫療保健、基礎教育和基礎設施； 3. 改革稅收，降低邊際稅率和擴大稅基； 9二. 貨幣政策 1. 利率自由化； 2. 采用具有競爭性的匯率制度；三. 貿易和資金政策 1. 貿易自由化； 2.資本準入、特別是外國直接投資進入自由化； 10四. 宏觀產業政策1. 私有化； 2. 放松政府管制，消除市場準入和退

4、出的障礙； 3. 保護產權 11思考如何看待改革開放30余年來的“中國奇跡”？是否具有經濟發展的“中國模式”？12受此影響，從2010年1月下旬開始，全球主要金融市場再度出現動蕩，其中紐約股市道瓊斯30種工業股票平均價格指數近來一度跌破萬點大關。許多分析人士擔心，歐洲債務危機愈演愈烈，不僅將影響歐元區經濟，甚至會對世界經濟復蘇前景造成沖擊。 13經濟存結構性弊端雖然加入歐盟的希臘近十年來經濟始終保持4%的增長，增幅高于歐盟國家2%的平均水平，去年受全球金融危機影響，希臘的兩大支柱行業海運和旅游收入都下降了，人均GDP仍然超過2萬美元。 14實際上，歐洲債務危機爆發還有更深層次的原因。首先，一些

5、歐元區國家財政紀律執行不嚴，特別是在金融危機蔓延時放松財政監控，導致債務飛速增加。其次，從根本上講，希臘等歐元區國家經濟存在結構性弊端，競爭力下降、政府財政入不敷出、深陷債務泥淖是遲早的事情。15從市場角度看，投資者的非理性投機炒作也是助推歐洲債務危機不斷升級的重要原因。雖然從目前情況看，希臘政府最終破產的幾率微乎其微，但投資者仍借機炒作，不斷抬高希臘政府的融資成本。16怎樣看待希臘的危機和產生的原因？ 政府的債務問題是40年累積下來的。軍人政府倒臺之后，希臘有了快速的發展，特別是希臘加入歐盟之后經濟增長迅速，政府希望人民過上好日子，就效仿歐洲其他國家給民眾好的醫療、就業保障，好的社會福利，錢

6、花了不少，稅卻收不上來，由此走上了舉債發展的道路。 17希臘是一個有著移民傳統的國家，如今旅居海外的希臘人超過一千萬人，與國內的希臘人口數基本相當。十多年前，人稱“好爺爺”的現任總理的父親、老帕潘德里歐執政時期，為了減少移民，出臺了一系列促進就業的政策，包括擴招公務員，大幅提高政府工作人員的薪金和福利等等。迄今，希臘公務員和政府機構聘用人員高達100萬之多，幾乎占到全國人口的十分之一，臃腫、龐大的政府機構，成為政府財政的一個沉重負擔。 182010年5月初，希臘議會審議并通過了希臘政府為換取歐盟和國際貨幣基金組織1100億歐元的救助款推出的緊縮政策，內容包括大幅削減公務員工資、增加稅收以及在未

7、來3年內削減財政預算300億歐元，目標是花3至4年時間將財政赤字控制在國內生產總值的3%以內。 19為救助陷入債務危機困境的希臘，歐元區國家和國際貨幣基金組織(IMF)將攜手提供為期三年總計1100億歐元的救助，其中歐元區出資800億歐元，IMF提供300歐元。 IMF的錢，主要來自于成員國按份額的出資。在目前IMF份額排序中，美國作為世界經濟老大，份額為17.09%，日本為6.12%，德國為5.98，英國和法國均為4.94%，中國則為3.72%。如此換算下來，美國須為這次救助希臘出資約68億美元，歐元區總體救助金額則肯定高于800億歐元，遠在萬里之外的中國，也須付出約15億美元。 20根據緊

8、縮政策，政府部門的行政開銷將削減三分之一，全國市級行政機構將由1043個縮減至325個，公務員從5月10日起每人削減收入7%，月收入超過3000歐元者，原來每年發14個月的工資將削減為13個月。 21第四節 國債市場及其功能一、國債市場(the market of national debt) 二、國債市場的功能(the function of market of national debt) 三、我國國債市場的現狀和進一步完善 (current situation and improvements in the future) 22第四節 國債市場及其功能一、國債市場二、國債市場的功能23第

9、四節 國債市場及其功能國債市場的功能（一）國債作為財政政策工具，國債市場具有順利實現國債發行和償還的功能（二）國債作為金融政策工具，國債市場具有調節社會資金的運行和提高社會資金效率的功能 24第四節 國債市場及其功能三、我國國債市場的現狀和進一步完善 （一）國債市場現狀 （二）當前國債市場存在的問題和進一步完善25第四節 國債市場及其功能國債市場現狀 證券交易所國債市場 銀行間債券市場 柜臺交易市場 26第四節 國債市場及其功能 當前國債市場存在的問題 國債市場之間的不連通 國債市場的流動性不足 市場的基礎建設落后于市場規模和交易規模發展的需求 尚未形成合理的收益率曲線，存在利率風險 市場產品

10、過于簡單，缺乏衍生產品 27地方政府投融資平臺的發展及其風險評估： 巴曙松（國務院發展研究中心金融研究所） 國務院2010年6月10日下發了國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知。通知明確，地方各級政府不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。 28所謂地方政府投融資平臺，實際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等不同類型的公司，這些公司通過劃撥土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業

11、等項目之中。 29 地方政府組建投融資平臺進行基礎設施和城市建設方方面的融資由來已久，但是投融資平臺發揮主導作用則是近一年來在應對金融危機時期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，更是被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。 30從2008年底以來，地方投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，據初步統計，目前全國有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70以上為縣區級平臺公司

12、。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。31至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%。在2010年一季度的銀行新增貸款中，仍有40%流向地方政府融資平臺，規模在1.35萬億元左右。32如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務負擔，同時也對銀行業的經營風險形成顯著的潛在壓力。33蘊含的風險從積極作用看，地方投融資平臺通過大規模融資并推動城市化建設，為中國應對危機和擴大內需發揮了重要的作用。但是，無論是從微觀的風險管理角度還是從整個經濟

13、運行的角度看，地方投融資平臺的融資行為存在明顯的風險。 34從微觀風險管理角度看，地方投融資平臺的融資狀況很不透明，不僅商業銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺的負債和擔保狀況；商業銀行在與地方政府的互動中相對處于弱勢，使得商業銀行一直通行的一些控制與地方政府投融資平臺的風險管理手段難以真正落實，目前主要依靠的往往是并沒有真正法律效率的財政擔保等形式。35這些投融資平臺總體上負債率都相當高，負債率普遍超過80或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。在實際操作中，往往是由平臺公司統借統還，責任主體十分模糊，因為往往貸款使用人是建設單位，大多數平臺公司對項目建設和資

14、金使用都不實施管理，項目的最終受益也不屬于平臺公司，貸款資金實際上完全脫離借款人監控，如果出現償還問題，商業銀行實際上難以進行順利的追溯。36 從財政運行的角度看，這種大規模的地方投融資平臺主導的信貸高速增長，實際上增大了財政的隱形負債，在地方財政出現償還困難時，實際上還是由中央財政承擔了事實上的支付責任。對于具體的投融資平臺來說，如果能過通過自身的經營來償還貸款，則理論上來說通過城市化的投資帶來的收益還是大于貸款的投入的，但是如果不能償還這些貸款，則或者轉嫁為商業銀行的不良資產，或者由中央財政事實上承擔償還的責任，這在客觀上成為少數地方政府擠占信貸資源以及財政負債能力的一個重要渠道。地方投融

15、資平臺天然具備的軟約束機制，使得投資的風險十分容易轉移到中央財政或者商業銀行體系。 37地方政府通過投融資平臺獲得大量的資金，在不少地方呈現出一些新的風險行為。首先，因為許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產泡沫形成顯著的推動作用。其次，在具體的項目選擇和決策上，地方政府替代企業，成為主要的決策者，其中的經濟合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現過于超前的基礎設施投資、或者是加劇產能過剩的投資。38從目前一些地方新建在建工程和項目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動了這部分原本已過剩的產能投資和生

16、產增速出現加快之勢，有保有壓的產能調整，在實際執行過程中往往是一些本來需要退出市場的落后產能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相對寬松的融資條件下還繼續支持這些產業的發展。 39從宏觀政策的角度看，地方政府通過投融資平臺進行大規模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調整空間。例如，2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺金融到一些大型的中長期基礎設施項目，不僅使得商業銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長，還使得明后年的信貸投放的調整空間極大降低，這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對的高速增長水平。這一點十分類似于1993年宏觀緊縮之后的幾年，信貸投放依然保持了十分快速的被

17、動增長。 40風險防范首先，提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負債向及時公開披露的合規的顯性負債轉變，改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。 41其次，推動地方政府融資平臺融資行為的市場化。從各地基礎設施的建設情況看，通過債券發行等形式籌資建設的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束，這與債券發行所引入的各種市場約束機制密切相關，例如投資銀行和會計師、律師、評級機構的參與等等，促進了項目投融資行為的規范化。在當前的狀況下，應當積極創造條件推動市政債券等的發展，鼓勵這些融資平臺發行企業債券，也可以創造條件申請設立產業投資基金開發區或科技園，同時

18、也可以嘗試運用更為市場化的投融資方式來經營經營基礎設施項目公司，這主要是包括資產的證券化和更為靈活的融資結構安排。 42第三，銀行應當推進更為審慎的對地方政府融資的風險管理舉措。這包括對項目資本金的嚴格監控，以及對償還能力的深入分析，控制發放打捆貸款，重點跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風險。 43 第四，建立地方政府投融資責任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發展行為，都必要應當要求地方政府的債務規模必須與財力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責任制度，嚴格管理地方政府擔保行為。同時在地方政府嚴重資不抵債

19、、不能有效清償的情況下，適時探索實施地方政府財政破產制度并追究主要領導人的責任，否則一個軟的預算約束加上一個寬松的信貸投放環境，必然會鼓勵一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用。 44問題根源追溯這些錢用來干什么，為什么要花這些錢？誰來決定該用到哪，怎么用？金融資源配置的政府和市場邊界？從上到下的GDP政績觀，官員考核體制？政治體制？45第五節 政府直接隱性債務和或有債務一、直接隱性債務和或有債務概述(the summary of direct recessive liabilities and contingent liabilities) 二、必須高度重視，積極采取防范和化解

20、對策(attach importance to them and take a active part) 46第五節 政府直接隱性債務和或有債務一、直接隱性債務和或有債務概述（一）什么是直接隱性債務和或有債務（二）我國直接隱性債務和或有債務的現狀 （三）隱性和或有債務是一種世界性現象 47政府債務直接負債（在任何情況下都存在的負債）或有負債（只在特定事件發生時才產生的負債）顯性負債：法律或合同所確定的政府負債國外和國內主權借款（中央政府的合同貸款和其發行的有價證券）由預算法律規定的支出受長期法律約束的預算支出（公務員工資和公務員養老金）政府對非主權借款和地方政府、公共部門和私營部門實體（如開發

21、銀行）債務的擔保對不同類型貸款（諸如抵押貸款、對學習農業的學生的貸款和小型企業貸款）的保護性政府擔保對貿易與匯率、國外主權政府借款、私人投資的政府擔保有關存款、私營養老金基金最低收益、農作物、水災、戰爭風險的政府保險體系隱性負債：主要反映公眾期望和利益集團壓力的政府道義上的債務公共投資項目的未來經常性費用如果法律未做規定的未來公共養老金（而不是公務員的養老金）法律未做規定的社會保障計劃， 法律未做規定的未來醫療保健籌資地方政府和公共或私營實體的非擔保債務和其他負債的違約對私營化實體負債的清理銀行倒閉（處于政府保險的范圍之外）非擔保養老金基金、就業基金、社會保障基金（對小投資者的社會保護）的投資

22、失敗中央銀行不能履行其職責（外匯合約、保衛幣值、國際收支穩定）私人資本流向改變之后而采取的緊急救援行動環境災害后果的清理、救災、軍事籌資等等表12-5 政府負債的風險矩陣 48第五節 政府直接隱性債務和或有債務我國直接隱性債務和或有債務的現狀直接顯性債務 直接隱性債務 或有顯性債務 或有隱性債務 49第五節 政府直接隱性債務和或有債務 二、必須高度重視，積極采取防范和化 解對策（一）高度重視是防范和化解隱性和或有債務 的前提 （二）防范和化解隱性和或有債務風險的對策 50廣國投事件 1998年10月6日，中國人民銀行宣布，鑒于廣東國際信托投資公司（下稱“廣東國投”）不能夠支付到期債務，從即日起實施行政關閉。 1999年1月11日，廣信向廣東省高級人民法院遞交了破產申請書。與此同時，廣信屬下的三家全資子公司廣信企業發展公