1、從中美監管對比從中美監管對比看中國頁巖氣開發市場化看中國頁巖氣開發市場化中國能源網研究中心中國能源網研究中心推進中國頁巖氣產業有序發展的相關問題研究推進中國頁巖氣產業有序發展的相關問題研究課題組課題組20122012年年1212月月2011年，受有關單位委托完成加快中國頁巖氣開發的體制政策研究課題，其成果上報后得到國家有關部門重視；為了推進頁巖氣市場化進程，2012年3月正式開始推進中國頁巖氣產業有序發展的相關問題研究課題研究。期間，在國家有關司局及美國能源部的幫助下，實地考察了美國頁巖氣發展相關的監管機制。日前已將部分中期成果上報，課題計劃將于年底結題。課題組介紹課題研究介紹課題研究介紹研究

2、目的：研究目的：對推動頁巖氣產業有序發展必要的監管體制與階段性扶植政策提出建議。研究內容：研究內容：國內現行油氣礦權及開發監管體制分析分析借鑒國外監管與鼓勵政策的經驗中國頁巖氣監管面臨的問題及挑戰探討完善支持政策和監管體制的建議研究方法：研究方法： 對比分析，實地調研，系統研究（中央部委，江蘇，四川，湖北，美國）市場化，一個困難的抉擇 開放市場和準入 大慶會戰？ 放開價格管制但不開放準入？ 市場化的選擇加強監管完善頂層設計 管理機構設置：權利與利益分配 中央與地方：稅收、行政、監管、資源。 現有機構能否滿足監管要求，職能劃分？ 是否補充新的機構？ 。市場的力量市場的力量 美國頁巖氣開發現狀美國

3、頁巖氣開發現狀20022002-20032002-20042002-20052002-20062002-20072002-20082002-20092002-20102002-2010來源：RRC德州油氣井位分布圖（德州油氣井位分布圖（2002-20102002-2010）市場的力量 頁巖油開采異軍突起區域區塊技術可采量（億桶）墨西哥灣岸區Eagle Ford34西南Avalon & Bone Springs15落基山脈Bakken36西海岸Monterey/Santos154（資料來源：EIA,頁巖氣和頁巖油區塊，2011年7月）市場的力量 頁巖油開采異軍突起中小骨干企業中小骨干企業

4、開發頁巖氣同開發頁巖氣同時，開發頁巖時，開發頁巖油油大型油氣企搶大型油氣企搶購頁巖油區塊購頁巖油區塊美國國家石油理事會（NPC）預測：到2035年美國頁巖油日產量可達到200萬桶至300萬桶市場的力量市場的力量- -國土部第二輪招標參與企業國土部第二輪招標參與企業CONTENTS調研調研INJECTIONSCHOOLEXTRUSIONSCHOOL紀錄片紀錄片Gas LandGas Land背后的真實情況背后的真實情況美國能源部支持頁巖氣美國能源部支持頁巖氣產業的關鍵政策產業的關鍵政策DESIGNSCHOOL私有化土地是否為私有化土地是否為美國頁巖氣發展的主要動因美國頁巖氣發展的主要動因行程美國

5、能源部助理部長安排了由全體頁巖氣主管部門參加的兩日座談會。基于充分的前期準備，前往頁巖氣產業各具特色的賓夕法尼亞州和德克薩斯州調研。十多天的考察，先后拜會了多家全球頂尖頁巖氣咨詢公司、律所、研究機構、科研機構以及在美國能源界享有盛譽的多位首腦、專家。美國能源部美國能源部Christopher Smith美國內政部美國內政部Steve Wells美國聯邦能源監管委員會美國聯邦能源監管委員會Jeff Wright美國商務部美國商務部Joe Yang美國環保署美國環保署Bruce Kobelski美國環保署美國環保署Jeanne Briskin美國環保署美國環保署Roger Fernandez美國燃

6、氣技術研究院美國燃氣技術研究院GTI德州鐵路委員會德州鐵路委員會RRC德州交通部德州交通部TX-DOT德州環境質量委員會德州環境質量委員會TCEQ井場參觀井場參觀調研美國油氣監管發展的階段性美國油氣監管發展的階段性1935年，通過公共事業控股公司法案，控制燃氣公司的開采和運輸。中國油氣中國油氣監管監管發展的階段性發展的階段性油氣投資經營權高度集中（三大油）；礦權的市場化進程已開始；天然氣價格改革已啟動；油氣立法尚未進入程序；專業的天然氣監管機構及責任尚待明確；.34年未來美國行業監管1938年，通過天然氣法案，成立聯邦能源委員會，統一監管州際天然氣運輸1954年，菲利普斯決議天然氣井口價納入聯

7、邦監管，全面管控天然氣自生產到銷售的各環節。1974年，實行天然氣“最高限價” 政策。1978年，新天然氣政策法案通過成立聯邦能源監管委員會，取消了最高限價。1985年，436號法令取消了管道公司銷售和輸送業務的捆綁。1992年，636號法令強制要求管道公司只負責提供運輸服務，上下游之間可自由選擇直接交易。.77年最重要的特征和目標最重要的特征和目標 戰略性思維 公平、清晰、透明的規則和制度 最大限度保護環境與公共利益 充分地保護市場化競爭，防止壟斷，鼓勵投資。政府監管政府監管“站位站位”明確明確 對帶有自然壟斷特點的環節進行監管 對關乎公眾利益的環節進行監管 對具有稀缺性、不可再生性和不可替

8、代性的資源的利用進行監管實行分級監管相互協調的監管方式實行分級監管相互協調的監管方式聯邦層級聯邦層級名稱名稱監管職責監管職責環保署環保署EPAEPA根據聯邦法律，制定相關法規并依法監管水（可能跨州境）的利用和處理、氣體排放、廢水廢物土地管理局土地管理局DOI-BLMDOI-BLM與美國農業部森林局等合作，監管在公有土地上的鉆井活動?，F開始介入化學品披露、回流水、井筒完整性等管理能源部能源部DOEDOE最主要的作用是支持技術研發，信息管理、能源安全及發展戰略研究與批準LNG進出口聯邦能源聯邦能源監管監管委員會委員會FERCFERC審批州際管道建設許可，對建設過程與價格進行監管，發放LNG接收站建

9、設許可證及建設監管美國能源部不具有監管職能美國能源部不具有監管職能支持技術研發；鼓勵平等競爭，以保持良好的市場競爭狀態；制定稅收減免政策，但未對頁巖氣生產或銷售進行價格補貼1978-2004包括頁巖氣東部工程在內，能源部共資助非常規氣基礎研究7.32億美元。美國州美國州/ /地方層級的監管職能地方層級的監管職能政府機構職責州德州鐵路委員會勘探開發生產的過程監管、地下水、大多數廢物管理德州環境質量委員會氣體排放、公共水源供應、地表水、運輸及生產過程的廢水德州交通部制定交通運輸規范道路維護和修復賓州環保部開發生產過程監管及相關環境問題管理賓州自然資源保護部州土地租賃、林地保護公共事業委員會對本州油

10、氣交易、境內的油氣管道、費率進行監管地方市、鎮主要對公共道路、噪聲污染進行監管立法、執法、監管分立立法、執法、監管分立建立完整的監管法律體系建立完整的監管法律體系 水污染監管：清潔水法案 飲用水安全法案 空氣污染監管：清潔空氣法案 新污染源執行標準 土地污染監管：資源保護及再生法案 瀕危物種保護法案 行業規范僅為最低執行標準中美頁巖氣行業管理機構對比中美頁巖氣行業管理機構對比發改委價格司負責油氣定價國家能源局油氣資源發展戰略規劃編制，法律法規及政策制定國土部油氣資源礦權管理，油氣勘探開發監督管理，相關補償費的征收國資委對國務院指定負責國內油氣勘探開發企業經營的管理與考核財政部油氣項目國家的投資

11、管理，國家原油、成品油戰略儲備管理商務部國家石油戰略儲備主管部門，審批國內外合資企業，對外合作開采石油項目環保部國家基礎項目的環境評審與監管環保署根據聯邦法律，制定相關法規并依法監管水（可能跨州境）的利用和處理、氣體排放、廢水廢物土地管理局與美國農業部森林局等合作，監管在公有土地上的鉆井活動現開始介入化學品披露、回流水、井筒完整性等管理能源部最主要的作用是支持技術研發，信息管理、能源安全及發展戰略研究，政策建議，批準LNG進出口聯邦能源監管委員會審批州際管道建設許可，對建設過程與價格進行監管，發放LNG接收站建設許可證及建設監管中國油氣行業管理主要機構一覽表中國油氣行業管理主要機構一覽表美國油

12、氣行業聯邦層級管理及監管主要機構一覽表美國油氣行業聯邦層級管理及監管主要機構一覽表中國頁巖氣行業監管的現狀 天然氣價格改革已啟動，但尚未實現市場化定價； 礦權的市場化進程已開始，法律框架有待完善； 油氣立法、獨立礦種的管理細則尚未進入程序； 管理及監管機構的框架及責任分工尚待明確。獨特的礦權管理體制獨特的礦權管理體制- -礦權租賃礦權租賃獨特的礦權管理體制獨特的礦權管理體制- -礦權租賃礦權租賃土地私有制度公有土地私有土地礦權分割土地競標政府機構開采公司私人開采公司租賃協議租賃協議租賃協議政府機構開采公司地表租賃協議償付損失競標+談判談判交易美國礦權管理體制（礦權租賃）美國礦權管理體制（礦權租

13、賃）占占24%，通過競標，開采公司與政府簽訂租賃協議。，通過競標，開采公司與政府簽訂租賃協議。占占76%，開采公司直接與礦權所有人簽署租賃協議。開采公司直接與礦權所有人簽署租賃協議。占私有土地的占私有土地的14%，通過競標和談判獲得。，通過競標和談判獲得。須滿足條件之一：土地所有者書面同意資源所有者須滿足條件之一：土地所有者書面同意資源所有者開采資源；開采公司與土地所有者協商對于損失的償付。開采資源；開采公司與土地所有者協商對于損失的償付。 租賃協議中的經濟性條款租賃協議中的經濟性條款 （以賓州公有土地為例）（以賓州公有土地為例）特權使用費12.5%；50%歸土地所處州政府，40%歸復原基金，

14、10%歸聯邦政府財政年租金前5年為每英畝1.5美元，之后為每英畝2美元紅利2美元/英畝保險一般綜合責任保險（100萬美元）環境污染責任保險（100萬美元，總額200萬美元）金融擔保紅利支付擔保 ： 紅利支付總額10%履約保證 ： 25000美元的金融擔保井場復原擔保： 根據實際條件確定美國礦權管理（每口井：鉆井許可證）美國礦權管理（每口井：鉆井許可證）申請鉆井許可申請鉆井許可鉆井測繪圖，鉆井方案，地表使用方案等審核材料審核材料發放許可發放許可現場檢查現場檢查30天內決定有效期為2年到期后可延長2年至少3年一次中國頁巖氣礦權管理體制中國頁巖氣礦權管理體制收益分配收益分配稅費征收稅費征收礦權礦權/

15、 /許可證許可證稅收稅收：5%資源稅、13%增值稅、企業所得稅等收費收費：礦產資源補償費、探礦/采礦權使用費、探礦/采礦權價款等央企歸中央財政地方企業歸地方政府民企/上市企業歸股東礦權礦權：國家所有探礦許可證探礦許可證：國土部公開招標采礦許可證采礦許可證：持探礦證優先授予頁巖氣作為獨立礦種的管理細則尚未出臺；頁巖氣作為獨立礦種的管理細則尚未出臺；頁巖氣勘探招標正在進行，已向不同所有制企業開放；頁巖氣勘探招標正在進行，已向不同所有制企業開放；中標單位通過與國土部簽署承諾保證函，以保證履約；中標單位通過與國土部簽署承諾保證函，以保證履約；頁巖氣市場定價，且享受補貼。頁巖氣市場定價，且享受補貼。目前

16、頁巖氣目前頁巖氣管理方式管理方式國土部頁巖氣探礦權招標國土部頁巖氣探礦權招標招標招標時間時間參與單位參與單位區塊區塊面積面積結果結果第一輪邀標第一輪邀標2011.62011.66 6家均國企家均國企4 4個個1.11.1萬萬km2km2中石化中石化- -渝黔南川渝黔南川河南煤層氣河南煤層氣- -渝黔湘秀山渝黔湘秀山其他流標其他流標第二輪競標第二輪競標2012.92012.98383家，家，1/31/3民企民企2020個個2 2萬萬km2km2仍處于評標階段。仍處于評標階段。安徽南陵流標；安徽南陵流標；重慶黔江共重慶黔江共1313家企業競標家企業競標頁巖氣補貼政策2012年年11月月1日日，財政

17、部、國家能源局發布財政部、國家能源局發布關于出臺頁巖氣開發利用補貼政策的通知關于出臺頁巖氣開發利用補貼政策的通知補貼條件補貼條件: 必須是已開發利用的頁巖必須是已開發利用的頁巖氣氣 企業已安裝可以準確計量頁巖氣開發利用的計量設備，并能準確提供頁 巖氣開發利用量。界定標準：界定標準： （一）TOC1.0，吸附氣含量20； （二）夾層粒度為粉砂巖以下或碳酸鹽巖，單層厚度不超過1米； （三）氣井目的層夾層總厚度不超過氣井目的層的20。補貼標準補貼標準：中央財政：0.4元元/立方米立方米（2012-2015）之后根據實際調整。 地方財政：根據當地實際確定。（煤層氣中央補貼0.2元/立方米）補貼金額：補

18、貼金額：補貼資金開發利用量補貼標準申請程序：申請程序：經地方相關單位審核后報中央政府復審美國頁巖油氣現場監管范圍和方式美國頁巖油氣現場監管范圍和方式范圍12個主要節點，包括地震探測、井場定位和建設、運輸、鉆井、固井、套管、水力壓裂、水的供應和使用、空氣排放、返排、廢水廢物處理、井場修復等方式定期抽查與關鍵節點現場檢查相結合企業自覺上報數據和進度報告與監管機構定期采集相結合通過公開渠道向公眾與相關利益方公布范例賓州自然資源保護委員會制定的行業規范被認為是全美典范中國頁巖氣現場監管范圍和方式中國頁巖氣現場監管范圍和方式 三大油企根據環保等國家要求，擁有內部的現場實施規范。國土部定期檢查，但無強制措

19、施。 頁巖氣作為獨立礦種，因國家尚未發布統一的生產標準及監管條例，目前按原礦產資源法管理。勘探開發及監督管理的統一標準尚未制定，監管機構的職能分工不明確。 中標人以承諾書方式承擔勘探相關的責任與風險，缺乏法律支撐，市場運作機制不完善。美國頁巖氣開發環境監管的法律體系美國頁巖氣開發環境監管的法律體系類型主要環節監管機構主要法律補充說明水污染取水簽約從水源處獲得環保署關于水力壓裂與飲用水的研究計劃于2014年正式發布。河流、進入公共污水處理廠的水美國環保署、區域性水務管理機構清潔水法案回注水州立監管飲用水安全法案空氣污染甲烷泄漏美國環保署清潔空氣法案新污染源標準危險性空氣排放 標準每八年復查一次土

20、地污染各種廢物的地下貯存庫、瀕危動、植物土地所有政府資源保護及再生法案危物種保護法案具體到每口井的監管具體到每口井的監管 數據收集與信息公開相結合 定期抽查與關鍵節點現場檢查相結合 涉及地震探測、井場定位和建設、運輸、鉆井、固井、套管、水力壓裂、水的供應和使用、空氣排放、返排、廢水廢物處理、井場修復等12個主要節點。水的利用與污染處理水的利用與污染處理 取水：通過簽約，從資源所有處獲得水源 防治：地表水-清潔水法案 地下水-飲用水安全法案 地下灌注控制項目（UIC） 聯邦政府屬下的區域性水務管理機構，負責保護整條流域的水資源，并監管水資源的利用。 哈里伯頓漏洞體現了聯邦法律與州法律的關系甲烷泄

21、漏甲烷泄漏綠色完井（REC）技術：通過使用便攜設備回收返排氣體，可以減少90%的甲烷和95%的VOC排放，同時回收天然氣并輸送至銷售管線產生收入。美國重卡超載美國重卡超載年份日均汽車數量日均卡車數量卡車占比2010260045818%20127300455062%油氣井建設前后卡車數量對比油氣井建設前后卡車數量對比（來源：德州交通部）（來源：德州交通部）信息公開信息公開 在信息公開方面，緊急規劃與社會知情權法與職業安全與健康法規定運營商在自愿的前提下以便于公眾公開查詢的方式提供其在儲存和使用環節上所用化學品的材料成分和安全數據表。鉆井日志鉆井日志政府工作人員應保有所有項目和調查的內部和外部的準確記錄，也包