1、我國財政國庫管理體制中激勵相容制度的合理安排”財政國庫管理體制建設是當前我國公共財政體制改革的熱點之一。改革目標是推行國庫集中收付制度，確立以國庫單一賬戶體系為基礎、 資金繳撥以國 庫集中收付為主要形式的現代財政國庫管理制度。本文認為，要不斷推進國庫集中收付制度的改革，提高這一制度的效能，根據公共部門運行特點妥善處理好制 度建設中的激勵相容問題是個值得注重的方面。一、財政國庫管理制度中的委托代理關系國庫按業務種類可分為財政國庫和財產國庫。財政國庫是負責財政資金 收納、劃分、留解和庫款支撥等業務的專門機構。財政國庫管理制度設置的好壞， 是公共部門理財水平高低的重要標尺，也是政府執政能力強弱的直接

2、體現。自 20XX年我國正式啟動以國庫集中收付制度為核心內容的財政國庫制度改革以 來，這一改革舉措以其所具有的廣泛連鎖帶動作用，已經在我國公共財政體制建 設中發揮了重大作用，成為財政體制調整、預算制度變革、稅費改革、政府采購 制度建設等其他改革的重要制度支撐。今后，在我國公共財政體制改革的推進中， 仍需依靠國庫集中收付制度的強有力支持，也仍需不斷加強財政國庫管理制度的 建設。要進一步完善財政國庫管理制度的建設，有許多問題值得深入研究。本文 擬借鑒委托代理理論，對財政國庫管理制度中財政部門和國庫部門的激勵相容問 題進行分析探討。就像許多經濟學理論起源于對私人部門經濟問題的研究，進而運用于對 公共

3、部門經濟問題的分析一樣，當代委托代理理論首先是為分析私人治理結構問 題而產生，繼而很快被運用于公共經濟領域，成為分析認識公共部門經濟問題的 重要理論手段。無論是針對私人部門還是公共部門， 委托代理理論只適用于存在 委托代理關系的場合。在我國財政國庫管理體制中，這種關系是存在的。我國的財政國庫制度屬委托金庫制，系國際上較常見的財政金庫制度類 型。從世界各國的實踐看，財政國庫制度的設置方式大致有3種類型。其中一種 是“獨立金庫制”，即由政府在財政部門內設置金庫，辦理財政收支的保管出納 業務。另一種是“委托金庫制”，即政府委托中央銀行經理財政國庫業務， 大多 數市場經濟發達國家均采用這種制度。 再一

4、種是“銀行存款制”，即政府直接將 財政資金存入銀行，銀行按商業存款辦法對財政資金實施收付管理。 按我國現行 金庫制度，財政國庫由中國人民銀行代理，財政資金的收納、劃分、留解和撥付業務，皆通過設置在中國人民銀行的國家金庫負責經辦。這樣，在財政國庫運行中就存在著兩個主要的行為主體，一個是財政部門，另一個是中國人民銀行領導 下的國庫部門。在經辦財政國庫業務過程中，這兩者之間就必然形成一定的工作 關系。委托金庫制下財政部門和國庫部門之間的關系盡管有其自身特點，但是,從總體上說，這兩者之間的關系是符合委托代理關系基本特征的。 在財政國庫體 制中，財政部門處于委托人的地位。中華人民共和國國家金庫條例（以下

5、簡稱 金庫條例）規定“各級國庫庫款的支配權，按照國家財政體制的規定，分別 屬于同級財政機關”，明確體現了財政部門作為委托人對國庫中所存款項的支配 權。與之相應，國庫部門處于代理人的地位。金庫條例規定，中國人民銀行直接領導下的國家金庫“負責辦理國家預算資金的收入和支出。在執行任務中， 必須認真貫徹國家的方針、政策和財經制度，發揮國庫的促進和監督作用”。中 華人民共和國預算法實施條例規定：“中央國庫業務應當接受財政部的指導和 監督，對中央財政負責。地方國庫業務應當接受本級政府財政部門的指導和監督， 對地方財政負責。”這些內容都體現出，在財政國庫體系的運行中，國庫是作為 代理人，受財政部門委托，對財

6、政資金的收繳撥付和庫存按有關制度進行管理， 以保障財政資金運行的規范性和安全性。二、財政國庫制度中代理收益的實現如同其他場合下的委托代理關系，財政國庫體制中的委托代理關系也是 一種同時存在著正負效應的關系。 從經濟理論角度說，國庫部門代理財政國庫業 務，就應該發揮出其特有優勢，為整個制度運行帶來確定的好處， 使代理效益大 于代理成本，從而形成一定的代理收益。否則的話，這種委托代理關系就將會是 缺乏經濟意義的，也將失去其存在的經濟理由。從較一般的形式說，這種代理制 度中的收益成本關系可表示為：NR>TR（ B, E） -TC （F，L）式中，NR為代理凈收益。TR為總代理收益，其大小主要取

7、決于兩個變量， 一為因代理而形成的直接效益（B），一為因代理而節約的開支，或因代理而減少 的損失（E。TC為總代理成本，其大小亦取決于兩個主要因素，一個是代理費 用（F）,即委托方支付給代理方的費用，一個是因代理問題而產生的成本（ L）。 為分析這種代理制度存在的經濟合理性， 我們現實，可知現有財政國庫制下的代 理收益是明顯存在的。（一）就總代理收益中的直接收益（B）而言。國庫集中收付制度是公共 財政體制中的一項基礎性制度，對整個公共財政體制的完善發展起到了重要的支 持和推動作用。國庫集中收付制度的建設則離不開國庫的作用。 我國財政國庫管理制度的建設主要包括4方面內容：其一，是建立國庫單一賬戶

8、體系，所有財政 性資金都納入國庫單一賬戶體系管理。其二，是規范各種財政收入的收繳程序， 取消稅收收入、非稅收入等各種收入過渡戶，將原來施行的就地繳庫、集中繳庫 和自收匯繳3種形式簡并為直接繳庫和集中匯繳兩種方式， 保證預算內、預算外 的財政性資金收入全部直接繳入國庫或財政專戶。 其三，是財政性資金支出通過 國庫單一賬戶體系集中支付到商品和勞務供應者或用款單位。按照支付管理的需要將財政支出具體分為工資支出、 購買支出、零星支出和轉移支出，并按支付主 體的不同，采取財政直接支付和財政授權支付兩種方式。其四，是強化財政國庫管理制度的效能，確立以剛性的預算執行機制、高效的信息管理系統和嚴格的監 督檢查

9、機制為主要內容的管理運行體系。 從上可以看出，在這一重要制度的構建 中，國庫確實擔當著重要的角色，發揮了重要的作用。可以說，沒有國庫作用的 發揮，就沒有國庫集中收付制度的建設可言， 也就沒有財政國庫管理體制對整個 公共財政體制改革的積極推動可言。 而且，通過國庫的代理，有利于提高財政資 金的運行效率。人民銀行擁有組織商業銀行資金清算的權能， 特別是國庫直接參 與清算后，庫款的報解和支撥不再通過其他部門辦理， 大大提高了財政資金的劃 撥速度和使用效率，使預算單位的用款更為及時和便捷， 對提高財政資金的使用 效率發揮了積極的作用”。（二）就因代理節約的開支或因代理而減少的損失（ 巳而言。這方面的

10、收益也是相當明顯的。較突出的表現如：其一，有利于提高財政資金的安全性。 作為保障財政資金安全性的重要防線，國庫具有一定的獨立性，在制度上為抵御 各種因素對財政資金的沖擊干擾、 排除各種非制度的影響提供了保障，從而可以 有效降低因違規、腐敗等而造成的損失。其二，有利于加強對財政資金運行的監 督。從制度設置的角度說，對公共部門的權力進行適當的制約是非常必要的。國庫代理金庫制，實際上是對財政部門權力的一種分權安排， 可發揮權力制衡的作 用，對財政資金的收支撥付發揮積極的監督作用，防止因權力過分集中而導致的損失。其三，有利于提高財政資金運行的透明度。通過國庫集中收付制度，使所 有財政性收支都按制度規定

11、的程序在國庫單一賬戶體系內進出，對提高財政收支活動透明度，加強對財政資金運行的監督等， 都可發揮出重要作用，進而可減少 因“暗箱操作”而帶來的損失。從以上兩大方面的例子可以看出，代理國庫制度的好處是頗為明顯的。 當然，由于公共部門的固有特點，要將這類帶有巨大正外部性的收益完全“貨幣 化”是相當困難的，對其進行精確計算也是不可能的。 但可以肯定的是，只要制 度安排合理，預期中的代理收益是完全可以實現的。 因此，在代理收益為確定的 情況下，按照NR> TR-TC的關系，要實現代理凈收益最大化，代理金庫制下需要 注重的問題，也就是如何有效控制總代理支出， 降低代理成本，特別是妥善解決 好委托代

12、理關系下的“委托代理問題”。三、財政國庫制度中的激勵不相容問題在總代理成本中，由于代理費用(F)是按照一定的預算程序決定的，只 要核算準確，程序適當，其費用高低價就將會是合理的。因而，對這個問題本文 不擬多加筆墨。總代理成本中的另一個方面，就是對因為“委托代理問題”而產 生的成本(L)問題，這正是代理成本中的關鍵所在。按照委托代理理論，無論 是私人部門還是公共部門，只要存在著委托代理關系，就必然會在享有委托代理 收益的同時，面對相應的代理成本問題，或者說，必須面對由此產生的“委托代 理問題”(Principal-agentproblem )。委托金庫制下財政國庫的運行，同樣如此。委托代理問題是

13、指，由于代理人的目標函數與委托人的目標函數不一致， 具有自我利益取向的代理人的行為有可能偏離委托人的目標函數，而在信息非對稱條件下，委托人又難以觀察到這種偏離，無法進行有效監督和約束，從而出現 代理人行為背離委托人利益的現象。委托代理問題通常集中體現在信息不對稱、 責任不對等、契約不完善和激勵不相容等幾個方面。這幾方面的問題往往同時存在、相互關聯，共同制約著委托代理的成本，并共同導致委托代理風險的產生。 就我國現行的財政國庫管理制度而言， 本文認為委托代理問題中最突出、 需要著 重注意解決的，就是激勵不相容問題。激勵不相容是委托代理問題中的一個突出方面。“激勵不相容”與“激 勵相容”是一對相互

14、對應的概念。簡言之，激勵相容(incen tive patibility)是指：在委托代理關系中，如果一項制度安排能促使代理人所采取的行為正好與 委托人所要實現的目標相吻合，或者說，制度安排中激勵措施與激勵所要達到的 目標是相一致的，這就形成了 “激勵相容”的效果。與之相反，激勵不相容(i ncen tive in patibility )則是指：一項制度安排使委托人和代理人之間的目 標和行為出現了不一致，符合委托人利益的目標，對代理人未能形成激勵作用， 甚或是，代理人不按委托人的利益行事，反而能夠獲取更大的收益。在財政國庫制度的委托代理關系中，財政部門與中國人民銀行轄下的國 庫既有目標相一致

15、的地方，也有不盡相同之處。從總體上說，財政部門和中國人 民銀行都在國務院領導下展開工作，兩者之間的長遠目標、根本利益是一致的。 而且，中國人民銀行管轄下的國庫，在規范財政資金的收付上也發揮了積極的作 用，付出了巨大的努力。但是，在一些具體方面，兩者之間也存在著與激勵不相 容相關的問題。較突出的如下。首先，國庫業務在財政部門和銀行部門運行中的目標差異問題。從財政 部門的角度說，財政國庫管理制度建設是整個財政體制建設中非常重要的一環。 建立國庫統一收付制度的主要目標在于加強公共財政體制建設，完善財政資金收支的管理約束機制，提高財政資金的使用效率。財政部門視角下的國庫，既是政 府預算執行體系中的重要

16、組成部分， 也是整個財政資金運行中的重要環節； 既是 從源頭上遏制腐敗的有效制度，也是提高各政府部門執政能力的積極手段； 既是 實現政府資金運行效率的重要制度， 又是保障政府資金安全的關鍵措施。 財政部 門需要國庫在確保財政資金收支的規范、高效、安全、及時、準確上提供積極的 制度保障。國庫是在中國人民銀行的領導下運行的。其運行目標很大程度上取決于 人民銀行。隨著我國金融體制改革的不斷深化，中國人民銀行制定和執行貨幣政 策、維護金融秩序的職能得到不斷的強化。在 20XX年修改頒布的中華人民共 和國中國人民銀行法（以下簡稱人民銀行法）中所規定的13項職責，主要 集中在貨幣金融方面，這些職能顯示出中

17、國人民銀行的“主業”與財政的關系已 變得越來越遠。國庫部門雖然仍是人民銀行的內設部門， 代理國庫雖然仍是人民 銀行的職能之一，但是作為一個在運行上需要充分考慮財政政策需要的部門，在政策目標的協調方面缺乏有效的協調機制， 導致貨幣政策和財政政策目標在國庫 這一關鍵點上的結合較為松散，不利于國庫按財政部門的需求發揮作用。 從某種 意義上說，在對財政資金的管理上，人民銀行管轄下的國庫可能更容易注重于對 庫存資金的安排運用，注重于對財政閑置資金頭寸的管理。這與財政部門所關注 的重點也是有所不同的。其次，在提升國庫業務能力要求方面的差異問題。從世界各國發展趨勢 看，國庫已不單是傳統意義上的“庫藏管理者”

18、， 財政國庫在加強政府資產中的 現金管理、控制財政資金收支、推行政府融資政策、實施國債發行和管理、參與 財政管理信息系統運作等方面，都發揮著越來越重要的作用，在代表政府控制預 算執行、保管政府資產和負債等方面履行著一系列重要的管理職能。這些問題，都要求國庫通過采取提高自身的業務能力、調整機構設置方 式等措施加以改進。但是，就如一些西方學者在分析財政管理問題時所指出的， 在公共部門運行中，往往存在“位置決定立場”的現象， 基于不同的立場“會對 理解公共財政管理的具體內容起到重要的作用” 在對待國庫業務能力的提升改 進方面，由于立場、具體目標的不同，財政部門與人民銀行的態度也可能存在差 異。如果說

19、國庫部門連解決這類“低層次”問題都缺乏足夠“興趣”，那么，在順應全球發展大勢全面提升管理能力方面就更難找到充足的動力。四、實現財政國庫制度中激勵相容的主要建議就一般理論而言，在委托代理關系中，由于代理人態度的不同，產出結果就會出現差異，或者說形成同一產量時的成本水平就會不同。設9為生產同一單位產量的邊際成本，則其生產成本情況可表示為：= ，9 0也就是說，當激勵相容時，代理人是積極的，此時的邊際成本較低，為；當存在激勵不 相容時，其態度是消極的，此時的邊際成本則是數額較高的。 兩種邊際成本的差 9 =- (> 0)，即為代理人邊際成本的不確定性幅度。 要改變激勵不相容狀況， 就要通過合理的制度安排，縮小乃至消除代理人邊際成本的不確定程度，使之采取積極的態度，使單位產量按量的邊際成本水平形成。要解決好國庫制度中激勵不相容問題，一方面固然要積極借助一般委托代理理論的認識，在激勵機制、約束機制和監督機制的合理設置上做出努力；另一方面也要注重財政部門和國庫部門間委托代理關系的特點，采取相應措施，以確保制度設置的有效性。這也是本 文認為需要著重加以分析說明的地方。 根據公共部門產權一般特點，根據我國財 政國庫制度本身特點，需要注重的問題主要有如下幾個方面。第一，在制度設計中，不能過分依賴經濟手段的作用