1、世行貸款債務管理存在的問題及其對策我國政府與世界銀行的合作已有多年，世界銀行提供的貸款和技術援助在我國能源和交通基礎設施、農業、扶貧等諸多領域發揮著重要的作用，大大加快了我國經濟建設的速度。但我們也應看到，在實際工作中還存在一些薄弱環節，尤其是在債務管理方面，表現為有的項目債務責任不落實，地方政府的償債意識淡薄，到期債務拖欠嚴重等等，使得我國世行貸款的還貸形勢十分嚴峻。世行貸款屬于國家主權負債，直接關系到我國的國際聲譽和形象。而世行對借款國還本付息、付費的要求是十分嚴格的，一旦借款國發生拖欠到期世行貸款本、息、費，世行將中止該國所有項目的支付，并停止新項目的準備工作。 一、世行貸款債務管理存在

2、的問題 我國世行貸款回收難，有關項目單位拖欠到期債務的現象究其原因主要債務管理方面存在一些問題：1債務意識淡薄，對項目外債的償還剛性不夠重視。 有些項目單位對世行貸款缺乏足夠的認識，償債意識淡薄，只管能否把資金弄進來，不管歸不歸還的問題。對財政有一種依賴性，認為歸還債務是財政的問題，甚至強調各種理由，希望上級能減免債務。對還貸工作缺乏心理準備，未制定相應的還貸計劃和有效的還貸措施，采取拖延、觀望態度。 2 債務責任不明確。 1993 年以前，世行貸款的轉貸模式是統借統還（ 1990-1993）和實行省、地兩極財政負擔。在這兩種模式下，償債責任究竟是中央財政負擔、中央行業部委負擔，還是地方政府負

3、擔，經常無法達成一致，特別是在一些由世行轉貸給行業部委，再逐級轉貸給地方行業主管部門的項目中，由于地方財政部門基本上沒有參與項目管理，往往形成用款與還款責任相脫節的局面。即便是1993 年以后，實行“誰用款、誰還款、誰承擔風險”，的轉貸模式，但一些項目在層層簽訂轉貸協議逐級落實債務方面執行的不嚴格，致使債務責任不落實。3 項目管理不善，對項目風險認識不夠。世行貸款項目在操作過程中如何加強項目管理是十分重要的。但目前一些單位或部門對項目管理不夠重視，尤其是資金管理非常混亂，表現為不按規定用途使用貸款，而是挪用或支用貸款資金。特別是有些項目單位借搞工程項目建設的同時，乘機添置一些其他的固定資產，為

4、利用項目資金購置項目外汽車和建造辦公大樓等。甚至還有的項目單位利用時間差，將項目資金出借給其他部門或單位。還有一些單位對世行貸款的利用過程中存在的外匯風險、經營風險、政策風險、自然災害風險等認識不足，常常忽略預期風險如何防范，轉化為現實風險后由誰承擔等問題，進而造成不必要的損失。4 缺乏償債準備金世界銀行貸款項目財務管理暫行規定早就明確了“誰借款、誰還貸”的原則，并要求按貸款總額的3%到 8%的比例提取還貸準備金。但在實際執行或在轉貸協議中，這些規定卻被淡化了，一些項目單位根本未建立還貸準備金，或達不到應有的數量要求。二、加強世行貸款債務管理的對策( 一 ) 提高認識 , 端正利用世行貸款的指

5、導思想。各項目地政府部門、項目單位要充分認識世界銀行貸款的特點：其一，它是利用國際金融組織貸款營建項目；是一種外債；其二，它是一種政府行為，是由財政部代表中國政府同世界銀行簽約。并且在國內也是由各級財政代表各級政府進行擔保轉貸。各級財政具有雙重身份，既是債權人又是債務人，即實際上由各級人民政府承擔還貸義務；其三，項目的還貸時效性強，必須按照世界銀行規定的通知日期及金額及時還本付息，具有絕對的法律時效性。 在提高認識的基礎上還應進一步明確: 世行貸款是國家主權負債 , 債務具有高度剛性 , 償還與否直接關系到我國的國際聲譽和形象。因此，世行貸款項目一定要保證質量 , 保證效益，要堅決摒棄那種“本

6、屆政府只管借錢用錢, 不管還錢” , 或“本屆政府不管上屆政府欠債”的錯誤觀念。要按照“誰用款誰還債”的原則，增強世行貸款項目的風險意識和償債意識，克服“重借輕還”的思想，采取有效措施，強化債務管理。（二）建立還貸準備金制度，完善債務責任約束機制1 完善轉貸機制 , 落實債務。轉貸安排是否合理，機制是否健全，關系到貸款的順利實施及債務的落實和償還。建立合理的轉貸機制必須遵循三個原則：一是有償原則，明確和堅持貸款資金有償使用，支持的項目必須達到一定的效益用于償還貸款。二是保證按期償還的原則，世界銀行貸款是政府債務，借款必須按照借貸協議承擔按期償債的責任。三是有利于項目的原則，要保證貸款資金與項目

7、實施有機結合，充分利用資金并實現預期效益。在轉貸關系上，部門貸款通過業務部門系統、政府貸款通過各級財政逐級轉貸；層層簽訂轉貸協議并建立債權債務關系，且要有嚴肅的償債意識，認真履行轉貸協議。2 建立健全還貸準備金制度。世行貸款的“借、用、還”是一項長期、艱巨的工作 , 因此項目單位必須建立健全還貸準備金制度，還貸準備金是償還世行貸款的有力保證。就目前情況下, 可采用下列辦法籌集還貸準備金 :（）每年財政安排一定數額的專項資金, 用于建立、補充償債基金；（）世,行貸款項目執行中發生的各項存款利息收入；（）利用貸款項目的回流資金如部分項目轉貸期較短 , 提前收回的貸款本金和利息再次投資于效益佳、回收

8、快的項目 , 以所獲得的資金運作增值部分；（）外匯貸款資金轉換為人民幣時,因匯率變化產生的凈收益。（）項目單位配套人民幣資金和預算外收入中安排一部分；（）從項目收費和新增稅利等收入中安排一部分。以上形式取得的還貸準備金 , 可實行專戶存儲。同時 , 在明確該準備金保證不影響專門用于墊付償還世行貸款本金、利息、承諾費的前提下, 也可以利用資金存用的時間差 ,以增值為目標 , 拓寬資金使用領域 , 以建立靈活而穩固的還貸保證體系。在合理安排還貸準備金來源的前提下，還要運用行政手段和經濟手段，確保還貸準備金及時是額到位。（ 1）通過同級財政部門控制項目單位行政和事業經費的劃撥等項職能，確保項目單位及

9、時還本付息。（2）制定相關政策，確保還貸工作的順利進行。對于項目管理較好、還貸工作扎實的項目給予一定獎勵，并在其相關項目投資和經費劃撥上予以優先考慮；對拖欠本息費的項目單位在其應還債務未清償之前，不考慮增加新的投資，或對其進行中期調整、或終止合同，直至實行財政逐級預算扣款等。3 強化還貸約束和監督機制。防止逃債現象發生，各級財政外債管理部門在進入世行貸款償還階段應協助項目經營單位進行管理和政策指導。及時了解投入世行貸款的企業的財務狀況，同時要求企業對重大事項如對外投資、合資、破產、利潤分配和領導人變更等如實上報。項目單位要嚴格按各項目協定中的核算辦法，規范外資財務管理，加強核算。各級政府的監察

10、、財政、審計部門對項目實施的全過程、全方位進行監督，加大對違法違紀事件的查處力度，確保項目順利實施。4 建立債務核算和監控體系。根據世界銀行貸款和財政部的要求, 各級財政部門要加強對國際會計核算的了解和學習 , 加強會計核算和財務管理 , 逐步與國際慣例接軌 , 建立債務核算和監控體系：（ 1） 規模指標體系，包括債務率 ( 債務余額 /GDP)、償債率 ( 到期應還債務額 / 當期財政收入 ) 等, 通過對這些指標的核算和監控來掌握債務規模；（ 2 ）效益指標體系，包括投資回報率 ( 投資收益 / 投資額 ) 、內部收益率、新增利稅等 , 用以主要考核衡量債務資金投入所產出的效益； 3 償還

11、指標體系，包括還債率 ( 累計已還額 / 累計應還額 ) 、拖欠率 ( 累計拖欠額 / 累計應還額 ) 、償債保證比 ( 到期債務額 / “本年稅后利潤 +本年折舊” ) 等 , 主要考核、測算債務償還情況及償還能力。通過建立債務核算和監控體系 , 掌握各地債務情況和償還情況 ,從而建立各地債務償還評級制度 , 監督促進各地債務的償還。 （三）加強項目資金管理，防范風險發生。 加強項目資金管理，要從以下幾方面入手：（ 1）嚴格控制項目資金使用，杜絕非項目支出，建立嚴格的內部控制制度；（ 2）加強資金管理工作，提高管理人員業務水平，對其進行專業培訓，促進資金利用率；（ 3）建立內部審計制度，對其

12、專項資金開展定期檢查，審查所支付的款項是否真正用于貸款規定的用途、工程和勞務支出等的金額單價是否正確，資金是否被挪用、出借等等，使其資金管理逐步走上制度化、規范化的軌道，增強償債能力。 對于世行貸款的風險防范，一方面要選準項目，提高項目決策水平，注重和加強項目市場、匯率、利率、政策等的風險預測；另一方面還要制訂合理的風險負擔政策，對于匯率風險一般由省級財政負擔，通過財政預算等渠道，建立項目風險基金；項自自身經營產生的風險，由項目單位自己承擔。 （四）做好世行貸款回收的具體工作 1 重視貸款合同的簽訂。貸款合同對借款人還本付息具有法律約束力。世行貸款開始使用前，承擔世行貸款的轉貸責任的基層單位（如項目鄉或行政村）要與受益者簽定貸款合同，并注意采用有利于貸款償還的貸款方式。比如對于具有一定的經濟實力法人單位、農業大戶、個人，可采取抵押或擔保的方式；而對于收入水平較低的借款人（如貧困農戶），可采取小組聯保方式，即借款農戶組織起來建立 5 人左右的小組，小組成員之間相互擔保，一戶借款人到期還不了款，小組其他成員有責任代其償還，否則，整個小組乃至整個村莊都會被取消繼續貸款的機會。這種方式可以在農民組織內部形成社會壓力，迫使每個借款