1、社保基金管理：探尋制度優(yōu)化之路社保基金的運(yùn)用目前已經(jīng)成為一個(gè)廣受關(guān)注的話題。當(dāng)前中國(guó)的社保體系，一般包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和全國(guó)社保理事會(huì)管理的資金等三個(gè)部分。從總體上看，社保基金的監(jiān)管是嚴(yán)格的。特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分的資金，其管理運(yùn)用的約束是相當(dāng)嚴(yán)厲的，1999年之后的主要運(yùn)用方式基本上是存款與國(guó)債等；對(duì)于企業(yè)年金的運(yùn)用管理，2004年以后也制定了十分嚴(yán)格的運(yùn)用管理規(guī)范和制度監(jiān)管框架。同樣值得關(guān)注的，是局部地區(qū)的局部違規(guī)運(yùn)用問(wèn)題，這些資金的規(guī)模雖然不大，但是社會(huì)影響十分負(fù)面。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年以來(lái)中國(guó)清理回收擠占挪用的基金已達(dá)到160多億元，2001年以來(lái)追繳的社保基金也已達(dá)到95

2、億元。尤其2006年又爆出上海社保案。因此，從制度角度探究一下中國(guó)社保基金管理運(yùn)作中存在的問(wèn)題以及進(jìn)一步改革和發(fā)展的方向，就顯得十分必要。當(dāng)前模式的階段合理性從當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、金融市場(chǎng)發(fā)展程度看，目前的社會(huì)保障體系、社保基金管理運(yùn)作模式大致與當(dāng)前發(fā)展階段相適應(yīng)總的說(shuō)來(lái)，自1993年11月中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定提出了建立新社會(huì)保障體制的三項(xiàng)原則（建立全覆蓋、多層次的社會(huì)保障體系；在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)中引入社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度；將社會(huì)保障的基金經(jīng)營(yíng)與社會(huì)保障的行政管理分開)以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)保障體系建設(shè)取得了一定的成效，社保基金的管理與運(yùn)

3、作也在不斷改革和完善之中。全國(guó)社會(huì)保障基金方面，截至2006年9月30日已實(shí)現(xiàn)收益121.36億元，期間收益率為6.01%。已實(shí)現(xiàn)收益加浮動(dòng)盈虧，共盈利240.53億元，期間經(jīng)營(yíng)收益率為11.67%。企業(yè)年金方面，企業(yè)年金試行辦法、企業(yè)年金基金管理試行辦法、企業(yè)年金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定暫行辦法等一系列規(guī)范企業(yè)年金管理和運(yùn)作的法規(guī)條令相繼出臺(tái)，第一批獲得企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格的37家金融機(jī)構(gòu)的出爐，意味著企業(yè)年金的運(yùn)作框架在不斷完善。社會(huì)保險(xiǎn)基金方面，統(tǒng)賬結(jié)合、區(qū)域統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理模式為當(dāng)前探索和研究社會(huì)保障體系建設(shè)提供了有益經(jīng)驗(yàn)。從當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、金融市場(chǎng)發(fā)展程度看，目前的社會(huì)保障

4、體系、社保基金管理運(yùn)作模式大致與當(dāng)前發(fā)展階段相適應(yīng)。通常來(lái)看，統(tǒng)賬結(jié)合兼具現(xiàn)收現(xiàn)付的收入再分配功能和完全積累的財(cái)政持續(xù)性優(yōu)點(diǎn)。一方面，在現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程中，中國(guó)出現(xiàn)了收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，社保基金的統(tǒng)籌部分有益于收入的再分配，縮小貧富差距，保障勞動(dòng)者的基本生活需要；另一方面，個(gè)人賬戶的出現(xiàn)，也使社保基金的財(cái)政可持續(xù)性增加。世界各國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)顯示，單純的現(xiàn)收現(xiàn)付是難以應(yīng)對(duì)人口老齡化的壓力的。中國(guó)人口老齡化速度在加快，人口紅利在減少，根據(jù)中國(guó)人口研究中心2003年的預(yù)測(cè)，從現(xiàn)在到2035年，中國(guó)老齡人口呈加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，60歲以上和65歲以上人口的年均增長(zhǎng)率分別為3.53%和3.73%。

5、到2050年，中國(guó)60歲和65歲以上老年人口數(shù)將達(dá)到4.5億和3.36億，分別占總?cè)丝诘?2.7%和24.4%。面對(duì)人口的快速老齡化，中國(guó)社保基金中的個(gè)人賬戶意義顯然非同尋常。另外，在社會(huì)保障體系轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，一定程度的現(xiàn)收現(xiàn)付和適當(dāng)?shù)膮^(qū)域統(tǒng)籌也為改革創(chuàng)造了緩沖時(shí)間，有利于調(diào)節(jié)各地余缺，有利于各項(xiàng)保險(xiǎn)金的按時(shí)、足額發(fā)放，緩解了在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中遇到的區(qū)域性社會(huì)保障財(cái)政困難。但是，也應(yīng)該清醒地看到，基金管理運(yùn)作仍然存在一定程度的制度缺失，執(zhí)行規(guī)定不嚴(yán)，監(jiān)督力量不足，違規(guī)問(wèn)題經(jīng)常發(fā)生，長(zhǎng)效機(jī)制尚未完全建立等問(wèn)題。中國(guó)的社保基金管理運(yùn)作還需要進(jìn)一步的改革和完善，基金管理監(jiān)督工作任重道遠(yuǎn)，現(xiàn)實(shí)對(duì)我們提出

6、了更高的要求。做實(shí)個(gè)人賬戶應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，統(tǒng)賬結(jié)合并不是部分積累制的唯一模式，以波蘭為首的東歐國(guó)家進(jìn)行的名義賬戶改革也逐漸成為部分積累制的重要手段從世界范圍內(nèi)看，越來(lái)越多的國(guó)家開始拋棄單純的社保基金管理模式（即以瑞典為代表的傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制和以智利為代表的完全積累制），而選擇部分積累制。以美國(guó)為例，2001年以前，美國(guó)的社保基金管理采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，美國(guó)聯(lián)邦社保基金(OASDI)的可持續(xù)性主要靠不斷上升的繳費(fèi)率來(lái)支撐，從1939年的2%逐步增加到現(xiàn)在的12.4%，到2030年則需要上升到16.83%才能收支平衡。有研究發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)后50年間扣除通脹因素，投資于美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)普爾500種股票的年均收益率為

7、7%左右，投資于債券的年均收益率為3.3%。按此估計(jì)，目前工作的一代人只需要將其工資的3.1%拿出來(lái)做一個(gè)60%股票40%債券的組合，未來(lái)67歲退休時(shí)就可以拿到與目前占工資12.4%的OASDI基金所獲金額相等的退休金。人們對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付的OASDI越來(lái)越缺乏信心。為此，2001年底由民主、共和兩黨各8名成員組成的加強(qiáng)社會(huì)保障總統(tǒng)委員會(huì)發(fā)布了總統(tǒng)委員會(huì)報(bào)告，提出類似統(tǒng)賬結(jié)合的改革方案。另外，2003年俄羅斯頒布結(jié)合個(gè)人賬戶的半積累制方案；2005年1月，斯洛伐克開始建立個(gè)人賬戶(雇主和雇員總計(jì)18%的繳費(fèi)被名義個(gè)人賬戶和現(xiàn)收現(xiàn)付制平分)。部分積累的混合模式已經(jīng)開始在世界范圍內(nèi)流行，成為發(fā)達(dá)國(guó)家和東

8、歐轉(zhuǎn)型國(guó)家進(jìn)行改革的重要選擇之一。當(dāng)然，目前的統(tǒng)賬結(jié)合體系的不足也是明顯的。據(jù)不完全的統(tǒng)計(jì)，截止到2004年底全國(guó)個(gè)人賬戶已經(jīng)形成大約7400億元的空賬。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，統(tǒng)賬結(jié)合并不是部分積累制的唯一模式，以波蘭為首的東歐國(guó)家進(jìn)行的名義賬戶改革也是逐漸成為部分積累制的重要手段，值得我們吸收和借鑒。提升統(tǒng)籌層次及擴(kuò)大覆蓋范圍在中國(guó)目前主要以縣級(jí)統(tǒng)籌的條件下，社保基金的管理和運(yùn)作更多地集中在地方政府的手里，如果制約和監(jiān)管不力，可能就會(huì)在客觀上為一些挪用和違規(guī)案件提供了潛在的可能據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)仍有80%的人口不同程度地難以有效被社會(huì)保障體系覆蓋。在這樣的情況下，提高統(tǒng)籌層次顯然缺乏必要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)在當(dāng)

9、前的條件下，實(shí)行區(qū)域統(tǒng)籌是為社會(huì)保障體系改革贏取時(shí)間的關(guān)鍵之一。通過(guò)社保基金的區(qū)域調(diào)劑，部分程度上回避了中國(guó)社保基金存在的巨大缺口，是現(xiàn)行社保基金管理運(yùn)作體系滿足階段性發(fā)展需要的重要內(nèi)容之一。目前在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)國(guó)家的基本社會(huì)保障采取中央政府集中統(tǒng)籌的方式進(jìn)行管理和運(yùn)作。以英美兩國(guó)為例，美國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃主要有三類，即聯(lián)邦養(yǎng)老保險(xiǎn)(OASDI)計(jì)劃，聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)(Medicare)計(jì)劃，以及聯(lián)邦/州失業(yè)保險(xiǎn)。全部三類社保基金均以工薪稅形式征集，并納入各計(jì)劃在財(cái)政部所屬的基金專戶，統(tǒng)一由聯(lián)邦政府設(shè)立的信托基金托管委員會(huì)進(jìn)行管理和運(yùn)作。英國(guó)也是中央政府集中管理的單一制國(guó)家，實(shí)行高度集權(quán)的社保基

10、金管理體制。中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定重大的全國(guó)性社會(huì)保障政策，具體事務(wù)絕大部分由中央政府在各地的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)，地方政府只是根據(jù)自身財(cái)力大小提供一些補(bǔ)充性的、地方性的社會(huì)服務(wù)，中央政府對(duì)其中許多項(xiàng)目提供資金支持。其他實(shí)行中央政府集中統(tǒng)籌的發(fā)達(dá)國(guó)家還有澳大利亞、法國(guó)、日本等。毫無(wú)疑問(wèn)，統(tǒng)籌水平越高，集合風(fēng)險(xiǎn)和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)，這是大數(shù)法則的一個(gè)基本原理。另外，不可否認(rèn)的是，在中國(guó)目前主要以縣級(jí)統(tǒng)籌的條件下，社保基金的管理和運(yùn)作更多地集中在地方政府的手里，如果制約和監(jiān)管不力，可能就會(huì)在客觀上為一些挪用和違規(guī)案件提供了潛在的可能。無(wú)論從防范化解風(fēng)險(xiǎn)的角度，還是基金管理和監(jiān)督的角度，提升統(tǒng)籌層次都是下一

11、階段中國(guó)社保基金管理領(lǐng)域改革的重要方向之一。提升統(tǒng)籌層次就不能不提到擴(kuò)大覆蓋范圍，這兩者有著不可割斷的密切聯(lián)系。覆蓋范圍的擴(kuò)大必然能夠推動(dòng)統(tǒng)籌層次的提高。目前的社會(huì)保障體系，主要覆蓋了城鎮(zhèn)企業(yè)職工，其中主要是國(guó)有和集體企業(yè)職工，其他經(jīng)濟(jì)成分的職工尚處于逐步加入的過(guò)程中，雖然近年來(lái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)逐年增加，但參保人數(shù)占城鎮(zhèn)人口的比例仍處于30%左右的水平，社會(huì)保障體系在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋面還比較有限。此外，占全國(guó)總?cè)丝?0%的農(nóng)民尚無(wú)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)仍有80%的人口不同程度地難以有效被社會(huì)保障體系覆蓋。在這樣的情況下，提高統(tǒng)籌層次顯然缺乏必要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。如何擴(kuò)大中國(guó)社會(huì)保障體

12、系的覆蓋范圍也是下一步需要需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題之一。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制要將社保基金行政部門和基金管理部門相分離，建立統(tǒng)一、獨(dú)立的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管主體，專司監(jiān)管，從制度上最大程度地避免違規(guī)行為的出現(xiàn)在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)控制理論中，全面性、獨(dú)立性和制衡性是基金管理和風(fēng)險(xiǎn)控制中不可缺少的三條重要原則，是預(yù)防和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要制度保障。具體來(lái)說(shuō)，全面性原則是指風(fēng)險(xiǎn)控制必須涵蓋基金管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和參與其運(yùn)作的各個(gè)當(dāng)事人，并滲透到各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)過(guò)程中去，包括業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等環(huán)節(jié)。獨(dú)立性原則是指在基金管理的監(jiān)督中，監(jiān)察稽核部門要保持高度的獨(dú)立性和權(quán)威性，負(fù)責(zé)對(duì)基金管理的各個(gè)部門內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制和管理運(yùn)作進(jìn)行稽核和檢查。制衡性原

13、則是指在基金管理的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上要形成一種相互制約的機(jī)制，特別是要防范利益沖突與利益輸送問(wèn)題。對(duì)于社保基金的管理運(yùn)作乃至監(jiān)督，這三條原則也同樣應(yīng)該適用。當(dāng)前，中國(guó)的社保基金管理必須要在體系建設(shè)上明確這三條基本原則，要全面地考察制度、管理、運(yùn)作、投資管理等各個(gè)環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)所在，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施和約束機(jī)制；要加大在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的投入力度，將社保基金行政部門和基金管理部門相分離，建立統(tǒng)一、獨(dú)立的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管主體，專司監(jiān)管，從制度上最大程度地避免違規(guī)行為的出現(xiàn)。力推企業(yè)年金發(fā)展目前中國(guó)養(yǎng)老金規(guī)模整體偏低，需要彌補(bǔ)缺口很大，僅靠基金養(yǎng)老保險(xiǎn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在這種情況下大力發(fā)展企業(yè)年金已經(jīng)成為必然趨勢(shì)企業(yè)年

14、金制度作為公共養(yǎng)老金以外的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二支柱，在養(yǎng)老金制度中占有重要地位，是中國(guó)多支柱體系社會(huì)保障體系中不可缺少的一部分，是社保基金中不可或缺的重要組成部分，是彌補(bǔ)因社保繳費(fèi)降低而導(dǎo)致替代率降低的一個(gè)重要補(bǔ)充措施，同時(shí)也是發(fā)展資本市場(chǎng)的需要。從世界范圍內(nèi)看，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都有自己的企業(yè)年金體系，在美國(guó)有70%的企業(yè)加入了企業(yè)年金計(jì)劃，德國(guó)和日本則分別為40%和60%；從覆蓋率角度，丹麥與荷蘭的企業(yè)年金覆蓋率已達(dá)到85%以上，英美也有50%以上；從替代率角度，發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)年金的替代率約占30%50%。無(wú)論從發(fā)展符合和諧社會(huì)要求的社會(huì)保障體系角度還是從解決社保基金管理運(yùn)作的現(xiàn)有矛盾角度，企業(yè)年

15、金都是極為重要的環(huán)節(jié)。目前中國(guó)養(yǎng)老金規(guī)模整體偏低，需要彌補(bǔ)缺口很大，僅靠基金養(yǎng)老保險(xiǎn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在這種情況下大力發(fā)展企業(yè)年金已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。下一步社保基金管理和運(yùn)作改革，從企業(yè)年金角度應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：第一，落實(shí)稅收支持和金融市場(chǎng)運(yùn)作的法律法規(guī)體系的支持。企業(yè)年金和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不同的是企業(yè)年金管理運(yùn)作模式更適合采取市場(chǎng)化方式。以美國(guó)為例，和OASDI不到70年的歷史相比，美國(guó)的企業(yè)年金已經(jīng)有120多年的歷史。發(fā)展至今，企業(yè)年金計(jì)劃產(chǎn)生了多種不同的模式，投資方向也包括股票、債券、房地產(chǎn)（主要以房地產(chǎn)抵押債券形式）等。更為市場(chǎng)化的企業(yè)年金顯然更加需要完善的配套法律和政策。當(dāng)然也包括稅收優(yōu)惠政策。第二，同步規(guī)范企業(yè)年金增量與存量資金。2004年企業(yè)年金試行辦法出臺(tái)以后，一系列的相關(guān)管理措施和辦法相繼出臺(tái)，中國(guó)的企業(yè)年金管理運(yùn)作體系、監(jiān)督管理體系都在不斷完善之中，盡快完善企業(yè)年金管理配套法規(guī)應(yīng)在情理之中。在推進(jìn)解決制約企業(yè)年金增量發(fā)展的配套法律和政策的同時(shí)，對(duì)存量的企業(yè)年金的重組和轉(zhuǎn)型也應(yīng)該引起足夠的重視和關(guān)注。當(dāng)前粗略的統(tǒng)計(jì)，存量的企業(yè)年金資金規(guī)模大約在千億左右，因?yàn)檠赜门f的管理辦法，與新的企業(yè)年金計(jì)劃基本上是脫節(jié)的，這部分資金游離于新的企業(yè)年金監(jiān)督管理體系之外，是中國(guó)社保基金中需要重點(diǎn)改進(jìn)的部分，所以存量的企業(yè)年金管理非常需要市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型，需要引起足夠的重